L’Europe persiste et signe
L’accord commercial de voisinage avec Israël
L’accord commercial ACAA va se dérouler parallèlement à la demande d’adhésion de la Palestine à l’ONU et en même temps que les révolutions arabes. Pour autant, il poursuit une voie propre, puisque cette fois, ce n’est pas le Conseil, ni la Commission qui mènent le jeu, mais bien le Parlement européen. Il illustre cependant de façon saisissante l’incohérence de la politique européenne vis-à-vis d’Israël, ou plutôt sa subtilité, faite de déclarations généreuses et de compromis honteux. Détailler le parcours de cet accord au sein du Parlement permet de saisir les forces contradictoires qui fixent une position européenne et les lobbies qui s’y déploient.
Le 22 février 2011 se tient le Conseil d’association EU/Israël. Le compte rendu de cette réunion (dont le Parlement européen est exclu) est schizophrénique. En effet, une fois de plus l’Union européenne dénonce, regrette, voire condamne une série de violations commises par Israël. Mais dans la foulée, puisque depuis l’opération « Plomb durci » le rehaussement du statut d’Israël est gelé, elle n’hésite pas à proposer d’améliorer les relations UE/Israël au sein du plan d’action existant. Et ce, en utilisant des possibilités inexploitées jusqu’ici, dont ACAA.
Qu’est-ce que ACAA ? Un cadre générique d’accord, offert en principe à tous les pays de la politique de voisinage1. Il leur permet, moyennant l’intégration de l’acquis communautaire dans un secteur donné, de délivrer eux-mêmes la certification permettant à un produit de pénétrer le marché européen sans devoir aller chercher dans chaque pays les autorisations préalables. Et donc, sans se soumettre à de longues et coûteuses procédures d’agrément. Le processus de négociation d’ACAA est lourd. En effet, absorber l’acquis communautaire n’est pas une mince affaire et Israël est le premier pays à se lancer dans l’aventure.
Les négociations ont commencé au début du mandat Abbas, soit en 2005. Israël a choisi un premier secteur : l’industrie pharmaceutique qui est sa grande force puisque c’est le deuxième producteur mondial de médicaments génériques. L’accord ACAA faisait déjà partie du paquet du rehaussement du statut d’Israël, gelé de facto depuis décembre 2008, mais il est vrai que, techniquement parlant, il n’exige pas de rehaussement pour pouvoir être adopté. Néanmoins, depuis l’opération « Plomb durci », le Parlement refusait d’étudier ce dossier, fort d’une coalition du refus composée des libéraux (ALDE), des Verts, des socio-démocrates (S&D) et de la Gauche unie (GUE).
En février 2011, près de 500 députés venus d’Europe, et parmi eux de nombreux députés du Parlement européen, se réunissent à Jérusalem, à l’invitation des Amis européens d’Israël, association « créée en 2006 pour réunir les partisans d’Israël en une force politique qui facilitera les relations diplomatiques et commerciales entre les deux partenaires […]. L’enjeu économique d’une telle rencontre est d’importance : le commerce israélo-européen s’est monté à 36 milliards d’euros en 2010, soit le tiers des échanges extérieurs d’Israël2 ». C’est ainsi que la chambre de commerce France-Israël décrit les objectifs de l’association. La rencontre de Jérusalem en 2011 est suivie d’une semaine de voyage dans le pays. Mais, dès ce moment-là, le rapprochement diplomatico-commercial vise clairement l’accord ACAA. Et le site officiel de la chambre de commerce France-Israël de poursuivre : « Car au-delà des questions économiques, le rôle croissant des organisations anti-israéliennes en Europe pourrait finir par handicaper les exportations israéliennes vers certains pays européens, d’où la nécessité d’un dialogue continu entre les représentants respectifs des forces politiques. »
À la suite de cette rencontre, coup de théâtre : les libéraux (ALDE), dont certains étaient présents à Jérusalem, veulent rouvrir le dossier ACAA : ils rejoignent la droite (PPE) et les conservateurs. C’est assez pour qu’une majorité de droite force le Parlement européen à entamer les négociations.
Le dossier aboutit dans deux commissions parlementaires en février 2012 : la Commission des affaires étrangères (AFET), qui ne peut donner qu’un avis, une « opinion3 » sur le contexte politique, et la Commission du commerce international (INTA) qui a le rapport au fond, puisque INTA détient la compétence commerciale. In fine, le dernier mot revient à la plénière. Faut-il, en ces moments d’incertitudes, faire un véritable cadeau à Israël sans contrepartie ? Car ACAA est bien un cadeau : l’accord ne bénéficie que modestement à l’Europe, mais permet à Israël d’éviter les procédures coûteuses d’enregistrement dans les pays européens et d’avoir un avantage compétitif sur le marché mondial des génériques dont il est un des leaders.
Plus fondamentalement, ACAA repose toute la question de la politique européenne vis-à-vis d’Israël. Y aurait-il une exception israélienne ? Si le paragraphe 2 de l’Accord d’association, appelé souvent la « clause des droits de l’homme », garde quelque signification, il est clair que les préoccupations que l’UE a évoquées au Conseil d’association de 2011 – l’extension des colonies en Cisjordanie et à Jérusalem-Est, la discrimination des minorités arabes, les déplacements forcés des Bédouins du Néguev, les lois sur les ONG israéliennes, le blocus de Gaza – tout cela devrait être suffisant pour rendre tout cadeau indécent.
Au Parlement européen, l’affaire pourtant est loin d’être entendue car le lobby exercé par Israël pour obtenir cet accord est intense, et passe par de multiples canaux : au Conseil, à la Commission, à travers des pressions individuelles sur les membres du Parlement européen. Les Amis d’Israël ont été créés à cette fin, ainsi que le Parlement juif européen, cet étrange organe qui voit le jour en février 2012. Ce parlement virtuel comprend 120 membres (même nombre qu’à la Knesset) issus de 47 pays européens, qui ne se réunissent que sur Internet. Cette autoproclamation parlementaire exaspère certaines associations juives qui travaillent depuis des années sur le terrain belge et européen4.
Mais le lobby pro-israélien n’est pas seul à bouger. Véronique De Keyser, rapporteur de l’opinion en AFET, reçoit un coup de fil du cabinet du ministre de la Santé belge, qui attire son attention sur la sensibilité du dossier : comme d’autres pays européens, la Belgique souhaite encourager l’usage des génériques, et la firme israélienne TEVA possède en Belgique une usine qui emploie de nombreux travailleurs. ACAA pourrait permettre à TEVA, non pas d’atteindre le marché européen, où elle règne depuis longtemps, mais de l’atteindre plus vite – et donc éventuellement réduire le coût des médicaments en question. En temps de crise financière et budgétaire, cet argument a tout son poids.
La bataille s’engage d’abord en Commission AFET au Parlement européen. Elle débute, non pas par l’opinion en elle-même, forcément lapidaire, mais par un document de travail qui va être discuté en Commission AFET le 19 janvier 20125. Il est centré sur la cohérence des politiques extérieures de l’Union, le respect des droits de l’homme et sur le contexte politique israélien.
Mais dans la Commission AFET, la droite n’a que faire de la cohérence des politiques extérieures de l’Union : elle soutient l’accord ACAA avec des arguments à la fois émotionnels et économiques. On entend les députés des partis conservateurs plaider pour les malades européens et faire de ces génériques israéliens (qui circulent déjà librement sur le marché !) une quasi-urgence humanitaire. Ils s’indignent que des médicaments soient instrumentalisés à des fins politiques (et quid du blocus de Gaza qui touche aussi des médicaments ?). Ils omettent de souligner qu’à terme l’accord ne concerne pas que des médicaments. ACAA s’ouvre en effet sur le secteur pharmaceutique, mais ce n’est qu’un début : les secteurs choisis ultérieurement par Israël ne nécessiteraient plus l’accord du Parlement européen. Quant à la clause des droits de l’homme, la droite s’esclaffe : « Vous êtes une rêveuse, madame De Keyser. Il faut tenir compte des réalités ! »
À l’inverse, dès que les négociations débutent dans la Commission du commerce international (INTA), avec un exposé des motifs du rapporteur socialiste Vital Moreira, c’est de politique étrangère qu’il est question. Comme si, étonnamment, les rôles s’étaient inversés entre les deux commissions. Le point commun, pourtant, c’est la confusion et l’incertitude de l’issue : la droite n’est pas sûre de gagner, car il y aura des défections dans ses rangs, tout comme dans ceux des libéraux. La gauche pense perdre, mais garde un espoir.
Après des semaines de débats stériles, la Commission AFET se rabat finalement sur l’argument juridique. Certes, les colonies israéliennes ne fabriquent que peu de produits pharmaceutiques aujourd’hui, mais cela pourrait changer demain. On estime déjà à 230 millions d’euros par an le montant des importations des colonies en Europe6. ACAA ne devrait pas permettre aux Israéliens de certifier des produits fabriqués illégalement. L’autorité responsable de la certification des produits ne devrait donc pas avoir de compétence sur les territoires des colonies. Or, le texte de l’accord ne semble pas offrir de garantie à ce sujet. Seul un avis juridique pourrait éclairer cette question délicate.
La droite parlementaire s’insurge : « Encore une manœuvre dilatoire pour faire traîner un dossier qui a démarré en 2005 ! » Mais les libéraux se laissent convaincre. L’avis juridique est délivré à la fin du mois de mai. Très circonstancié, il confirme le flou qui règne sur la certification des produits des colonies, lequel pourrait entraîner un recours devant la Cour européenne de justice. Le service juridique du Parlement européen ne suggère pas de renégociation de l’accord : l’ambiguïté existante pourrait être levée au cours de l’implémentation de l’accord. Mais levée de quelle manière ?
Tenant compte de cet avis, le président de la Commission AFET, Elmar Brok, adresse le 23 mai 2012 une lettre au commissaire De Gucht, responsable du Commerce international :
« Sans préjudice de la décision finale prise par la Commission du Commerce international […], je voudrais vous demander quels sont les pas nécessaires que vous ferez pour nous donner, de la manière que vous jugerez la plus appropriée, des assurances légalement contraignantes en ce qui concerne :
– la compétence territoriale de l’Autorité Responsable du projet de Protocole, de façon à s’assurer que son champ d’action ne couvre pas les territoires sous administration israélienne depuis 1967 ;
– le fait qu’aucun produit industriel, produit dans des colonies en Cisjordanie ou à Jérusalem-Est, ne puisse être certifié dans le cadre de ce Protocole ;
– le fait que les produits industriels fabriqués dans les Territoires occupés palestiniens, excepté ceux produits dans les colonies israéliennes, soient traités sur un même pied que les autres produits industriels dans le cadre de ce Protocole. »
Le vote en AFET a lieu le 27 mai 2012, sur base de cette lettre, et est positif à la quasi-unanimité. Il est favorable à ACAA « pour autant que des réponses, légalement contraignantes, soient données aux questions de la lettre qui a été annexée à l’opinion ». Pour entrer comme membre à l’OCDE, Israël a dû s’engager très loin dans la distinction des produits des colonies7. Pourquoi l’Europe n’obtiendrait-elle pas les mêmes résultats ? Le compromis AFET n’est pas glorieux, tant s’en faut, mais il reste acceptable s’il permet de réelles avancées sur cette question ; il est mauvais par contre s’il aboutit à un statu quo qui laisse aux États membres le soin de contrôler à leurs frontières la conformité ou non des produits. On le sait, les frontières européennes sont des passoires, et comme le disait une douanière dans un petit aéroport belge qui faisait le fret avec Tel-Aviv : « Comment on contrôle les produits des colonies ? Mais Madame, on n’a rien qui vient d’Afrique ! »
ACAA a passé le cap de la Commission AFET. Il doit encore être voté par la Commission INTA et en plénière à Strasbourg. Et on n’a toujours pas la réponse de Karel De Gucht à la question qui lui a été posée. Le 3 juillet 2012, c’est chose faite. Pour que sa réponse soit satisfaisante, De Gucht devrait s’engager à ne pas reconnaître, en vertu de l’article 9 de ACAA, la nomination d’une Autorité responsable israélienne qui n’exclurait pas les colonies du territoire pour lequel cette autorité est compétente. Comme le déclare le professeur Waelbroeck, de l’université de Bruxelles, « si la Commission se borne à affirmer que sa reconnaissance de l’autorité responsable israélienne est accordée sur la base que l’autorité ne comprend pas des territoires mis sous contrôle israélien en 1967 […], ce n’est pas équivalent à la “legally binding assurance8”. » Or c’est la voie choisie par le commissaire au Commerce international dans sa déclaration aux députés à Strasbourg.
Karel De Gucht ne dit pas clairement qu’il refusera une autorité israélienne qui couvrirait les colonies : il lui signifiera seulement qu’il ne la reconnaît pas comme compétente sur ces territoires-là. On n’a pas avancé d’un pouce. Ses propos ne sont pas davantage concluants sur la surveillance de la légalité du fonctionnement de l’accord. Des progrès techniques peuvent encore être faits en ce qui concerne l’identification de l’origine des produits, mais pas des progrès politiques en termes de vérification de cette origine. Le tout reste flou et les députés sortent de l’hémicycle déroutés, ne comprenant plus réellement ce qui a été promis ou pas. Ce qui est sûr en revanche, c’est que dès le lendemain, le 4 juillet, José Manuel Barroso en personne s’envole vers Israël. Le président de la Commission européenne va en principe, selon la presse israélienne, rassurer les autorités sur l’issue positive de l’accord ACAA. Avec quel mandat du Parlement européen puisque rien n’est encore voté ? De quelle nature alors seront les assurances de Barroso ?
Au cours de cette même session plénière de juillet une résolution portant sur le suivi du rapport des chefs de missions de l’Union européenne de 2011 est adoptée à une très courte majorité : quinze voix d’écart seulement.
La résolution est accablante pour Israël. Elle critique et dénonce la politique de colonisation dans les territoires occupés, s’inquiète de la situation des Bédouins du Néguev, mais aussi, et le fait mérite d’être souligné, demande la libération des prisonniers politiques, et notamment celle de Marwan Barghouti. La droite avait souhaité séparer le moment du vote de la résolution, du vote sur l’opinion ACAA en AFET. En gros, et sans que ce ne soit aussi clairement exprimé, cela signifiait : « On ne s’oppose pas à ce que vous condamniez les violations des droits de l’homme d’Israël pourvu que cela n’interfère pas avec le vote de ACAA en AFET : on dissocie. »
Une revalorisation de facto
Cette dissociation caractérise le Conseil de l’Accord d’association UE/Israël qui se tient, juste après la session, le 24 juillet 2012, en pleines vacances parlementaires et dans la plus grande discrétion. Au menu, le cocktail habituel : critiques et concessions. Il serait erroné de traduire par le « bâton et la carotte », car il n’y a pas de bâton – seulement un discours, un concept de bâton, sans puissance de frappe.
L’Union européenne, en principe, conditionne tout développement de nouvelles relations bilatérales avec Israël à une amélioration de la situation des populations sur le terrain : mobilité, santé, développement, respect des droits des minorités arabes, levée du blocus de Gaza, etc. Or la situation sur le terrain, sous l’influence de la colonisation et de la progression du Mur, objectivement se détériore. Et donc, l’Union européenne refuse tout nouveau plan d’action. Mais en même temps, à l’intérieur du plan d’action existant, l’Union européenne et Israël explorent toutes les possibilités non encore utilisées de contracter de nouveaux accords. Et les marges de libertés semblent énormes. ACAA n’est que le sommet de l’iceberg. Il reste près de 60 activités dans 15 champs différents qui peuvent être explorés techniquement sans procéder juridiquement à une revalorisation du statut d’Israël. C’est un coup de force et une revalorisation de facto alors que la solution à deux États devient de plus en plus illusoire.
Dans l’immédiat, il y a sur la table trois grands accords : un accord dans l’aviation, un sur Europol, et ACAA. Mais il y a surtout, à l’étude dans le pipeline administratif de la Commission9 près de cinquante nouveaux projets10 qui, quand ils arriveront tout ficelés au Parlement après des mois et des années de négociations, n’offriront aucun autre espace aux parlementaires qu’un « oui ou non », schéma ACAA. Donc si rien ne change, ces accords dans le pipeline finiront par passer sans autre dommage que quelques soubresauts du Parlement européen, soubresauts qui n’émeuvent guère la Commission et le Conseil. Et à part l’un ou l’autre article11 dans des médias, plus préoccupés par le drame syrien et les marronniers habituels des vacances – régimes et sexe –, ce 11e Conseil passe pratiquement inaperçu. Quand les vacances se terminent, le moment est venu de voter en INTA l’accord ACAA puis en plénière. Les députés le font en connaissance de cause. Ils sont parfaitement informés de ce qui se passe sur le terrain, en Israël et en Palestine. Ils savent aussi que si une nouvelle annexe s’ouvre dans ACAA – par exemple dans le secteur des cosmétiques, dont une partie de la production est située dans les colonies –, ils n’auront plus voix au chapitre. Ils connaissent également l’ambiguïté juridique de l’accord.
Dans la Commission INTA, l’accord passe en septembre 2012 à une très courte majorité : 15 voix pour, 13 voix contre et deux abstentions. Droite contre gauche. Mais le vote en plénière qui a lieu à Strasbourg le 23 octobre 2012 est bien plus net. Il tombe comme une gifle : 376 oui, 230 non et 41 abstentions.
Les socialistes et démocrates (SD) avaient une consigne de non, mais des voix leur ont manqué. Pour la plupart, elles viennent des pays de l’Est. On retrouve dans le vote ACAA le reflet des votes de l’Unesco : les États membres, issus de l’élargissement de 2004, soutiennent majoritairement la position du gouvernement israélien à l’instar de la droite. La crainte d’être taxé d’antisémite dans des pays, dont certains portent encore les stigmates de la Shoah, a sans doute été la plus forte. Il n’empêche que ce vote est indécent par rapport au plan d’annexion du gouvernement israélien sur la Cisjordanie et Jérusalem-Est. C’est un pas de plus dans la disparition de la solution à deux États.
Dans une question qui lui a été adressée par écrit, Cathy Ashton, haute représentante et vice-présidente, répond au nom de la Commission : « L’UE n’encourage pas le recours aux sanctions commerciales dans ses relations bilatérales avec Israël. Le commerce est perçu comme un facteur de croissance, ce pourquoi il convient de n’envisager d’adopter des restrictions commerciales que si tout autre instument fait défaut, ce qui n’est pas le cas dans le cadre des relations bilatérales avec Israël. L’UE ne prévoit pas non plus de recourir à l’interdiction d’importer des produits des colonies, ni d’encourager la participation au boycottage de telles importations. »
Voilà qui est clair. L’Europe persiste et signe. Une fois de plus, pour les Palestiniens, c’est une trahison.
1. Politique à l’égard des voisins de l’Union européenne, tant au Sud qu’à l’Est. Cette politique est une relation privilégiée, basée sur un engagement mutuel en faveur de valeurs communes (démocratie et droits de l’homme, règle de droit, bonne gouvernance, économie de marché et développement durable).
3. Une « opinion » est un avis émis par une commission qui n’est pas compétente au fond, mais qui a son mot à dire dans une problématique aux multiples facettes. En matière de commerce international et de politique étrangère, les problématiques communes sont fréquentes et les conflits de compétence entre la Commission INTA et la Commission AFET sont nombreux et hauts en couleur.
5. Véronique De Keyser. Document de travail sur le Protocole additionnel à l’accord euro-méditerranéen établissant une association CE/Israël et concernant un accord CE/Israël sur l’évaluation de la conformité et l’acceptation des produits industriels (ACAA), Commission des Affaires étrangères, le 19 janvier 2012.
6. Selon un rapport signé en 2012 par 22 ONG qui dénoncent l’hypocrisie européenne.
7. Israël s’est engagé pour l’OCDE à fournir des données désagrégées concernant le Golan, Jérusalem-Est et les colonies de la Cisjordanie dans leurs statistiques spécifiques.
8. Lettre personnelle qu’a adressée le professeur Waelbroek à Véronique De Keyser, le 29 juin 2012.
9. Annexe Y du 7e meeting 2012 de l’Accord d’association.
10. Parmi les 49 secteurs de coopération, on trouve les douanes, le marché intérieur, l’agriculture, les mouvements des personnes et la sécurité sociale, la coopération statistique, le tourisme, la justice et les affaires intérieures, le transport, l’énergie, les communications électroniques, Internet et la cybersécurité, l’environnement, la science et la technologie, la santé publique.
11. Cf. l’excellent article de Laurent Zecchini dans Le Monde du 24 juillet 2012 : « L’Union européenne va approuver une importante accélération de la coopération avec Israël ».