Sumário: 11.1. Abrangência da gestão de florestas públicas – 11.2. Definição de concessão florestal – 11.3. Objeto – 11.4. Limites – 11.5. Regras licitatórias especiais – 11.6. Prazo – 11.7. Licenciamento ambiental – 11.8. Livre concorrência – 11.9. Controvérsia sobre a necessidade de autorização do Congresso Nacional – 11.10. Extinção da concessão florestal – 11.11. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – 11.12. Serviço florestal brasileiro – 11.13. Concessão florestal na Flona Jamari – 11.14. Questões de concursos públicos comentadas.
A gestão de florestas públicas abarca a concessão florestal, a criação de florestas nacionais, distritais, estaduais e municipais e a destinação de florestas públicas às comunidades locais, conforme conteúdo do artigo 4.º, da Lei 11.284/2006, norma parcialmente regulamentada pelos Decretos 6.063/2007 e 7.167/2010.
O Poder Público poderá exercer a gestão direta das florestas nacionais, distritais, estaduais e municipais mediante a celebração de contratos, convênios ou termos de parceria, pelo prazo máximo de 120 dias, observados os procedimentos licitatórios.
Outrossim, caso as florestas públicas estejam ocupadas por comunidades locais, deve o Poder Público, antes de abrir edital de licitação para a concessão florestal, instituir reservas extrativistas e de desenvolvimento sustentável, assim como efetuar a respectiva concessão de uso. Deveras, as populações tradicionais devem ser respeitadas, sendo este o desiderato da norma.
É contrato de concessão oneroso celebrado por entidades políticas com pessoas jurídicas, consorciadas ou não, precedido de licitação na modalidade concorrência, visando a transferir ao concessionário o direito de explorar de maneira sustentável os recursos florestais por prazo determinado. Apenas pessoas jurídicas instituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no Brasil poderão celebrar este ajuste.
A concessão poderá ser feita para uma floresta pública (natural ou plantada, de propriedade da Administração Direta ou Indireta) ou floresta nacional, distrital, estadual ou municipal (unidade de conservação prevista no artigo 17 da Lei 9.985/2000), vedada a subconcessão.
Observe-se que, em regra, não poderão ser objeto de concessão florestal as unidades de conservação de proteção integral e quatro modalidades de uso sustentável (reservas do desenvolvimento sustentável, reservas extrativistas, reservas da fauna e áreas de relevante interesse ecológico), nos termos do artigo 11, III, da Lei 11.284/2006.
No entanto, será possível a concessão dessas áreas quando expressamente admitidas no respectivo plano de manejo.
Ou seja, entre as unidades de conservação, apenas a APA – Área de Proteção Ambiental – (pode ser de domínio público ou privado) e a RPPN – Reserva Particular do Patrimônio Natural – (domínio privado) não poderão ser objeto de concessão florestal. As terras indígenas, naturalmente, em razão da tutela constitucional especial, também não poderão ser objeto da concessão florestal.
Anualmente, as florestas públicas objeto de concessão deverão constar do PAOF – Plano Anual de Concessão Florestal, e, se forem federais, deverá ser submetido ao crivo da Secretaria de Patrimônio da União. Se a área for integrante da faixa de fronteira, ainda deverá ser ouvido o Conselho de Defesa Nacional.
A concessão não transferirá a titularidade imobiliária ou direito de preferência na aquisição, o acesso ao patrimônio genético, o uso dos recursos hídricos e minerais, a exploração da fauna e a comercialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono em florestas naturais.
O processo licitatório tem regras especiais, apenas aplicando-se supletivamente a Lei 8.987/1995 (Lei Geral de Concessões) e a 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos). Assim, por exemplo, é condição de habilitação a inexistência de débitos inscritos em Dívida Ativa em órgãos do SISNAMA, bem como a não condenação transitada em julgado em crimes ambientais ou tributários.
É vedada a inexigibilidade de licitação, assim como, no julgamento das propostas, serão combinados os critérios do maior preço ofertado como pagamento ao poder concedente e melhor técnica (menor impacto ambiental, maiores benefícios sociais diretos, maior eficiência e maior agregação de valor ao produto ou serviço florestal na região da concessão), consoante parâmetros editalícios. Outrossim, o edital da licitação deverá ser apresentado em audiência pública.
O concessionário poderá oferecer em garantia creditícia os direitos emergentes da concessão, desde que não comprometa a execução do contrato, conforme limite instituído pelo órgão gestor.
Regra geral, o prazo mínimo da concessão será o equivalente a um ciclo de corte, e o máximo de 40 anos. Caso a concessão seja de serviços florestais, a exemplo do turismo ou outras ações que não envolvam o consumo de produtos florestais, o lapso de tempo será entre 5 e 20 anos.
A Licença Prévia será requerida pelo órgão gestor, mediante a apresentação de relatório ambiental preliminar ao órgão licenciador, sendo os custos ulteriormente repassados ao concessionário.
No caso de concessão em floresta nacional, estadual, distrital ou municipal, a aprovação do manejo substitui a Licença Prévia. Se for significativa a degradação ambiental, será exigido prévio EIA-RIMA. A legislação excluiu a Licença de Instalação, passando-se direto para a Licença de Operação.
Além disso, o início da execução pressupõe PMFS – Plano de Manejo Florestal Sustentável previamente aprovado pelo órgão ambiental competente, que é uma modalidade de estudo ambiental que prima pelo uso sustentável dos recursos florestais.1
Ressalte-se que pelo menos 5% do total da área concedida (reserva absoluta) deverá ser objeto de conservação da biodiversidade e monitoramento, não podendo ser objeto de exploração econômica de qualquer espécie, excluídas as eventuais áreas de preservação permanente.
Visando salvaguardar a livre concorrência, a lei veda mais de duas concessões por lote para cada concessionário, individualmente ou em consórcio. Outrossim, deverá o PAOF prever um percentual máximo de área concedida por concessionário.
Uma questão que vem trazendo polêmica é a necessidade ou não de autorização do Congresso Nacional para a concessão de florestas públicas com área superior a 2.500 hectares, conforme determina o artigo 49, XVII, da CRFB.
O Presidente do STF, no julgamento da STA (suspensão de tutela antecipada) 235, em 5 de maio de 2008, cassou a tutela antecipada concedida pelo TRF da 1.ª Região (Informativo 505), aduzindo que a aquiescência do Congresso Nacional não é necessária para a concessão florestal. Veja-se:
“A decisão impugnada suspendeu o processo de concessão da Floresta Nacional do Jamari-RO até que o Serviço Florestal Brasileiro obtenha autorização prévia do Congresso Nacional. Conforme demonstrou a Advocacia-Geral da União, ‘quando a concorrência (processo licitatório) objetivar a concessão de florestas públicas (exploração de produtos e serviços de uma unidade de manejo), não se mostra indispensável a submissão prévia ao Parlamento Nacional (como previsto no artigo 49, XVII, da Constituição) para a aprovação ou não de tal certame’ (fl. 13). Parece razoável, também, o argumento de que ‘não se pode confundir a concessão florestal com a concessão dominial (ou concessão de terras públicas)’. Segundo bem descreve a AGU, ‘a primeira (concessão florestal), nos termos da Constituição da República e da Lei 11.284/2006, não implica a transferência da posse da terra pública, mas sim a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado’ (fl. 15). O processo de licitação para a concessão florestal está disciplinado pela Lei 11.284, de 2 de março de 2006, a qual não exige a submissão do Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF à prévia aprovação do Congresso Nacional. Ao contrário, conforme descreve a União, o § 4.º do artigo 10, ‘que determinava a submissão prévia do PAOF à apreciação do Congresso Nacional (nas hipóteses de concessões de florestas públicas com área superior a 2.500 hectares), foi vetado pelo Presidente da República, sob a justificativa de que ‘o texto aprovado pelo Congresso Nacional se contrapõe ao princípio apontado no inciso VIII do artigo 2.º – que diz: ‘a garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo prazo no manejo, na conservação e na recuperação das florestas’; uma vez que determina sistemática de submeter o Plano Anual de Outorga Florestal ao Congresso Nacional, o que vincula sua aprovação, inclusive, a contingências políticas de curto prazo, além de criar novos processos administrativos para a tramitação da matéria’. Ressalte-se que a questão relacionada à eventual inconstitucionalidade da referida lei em relação ao artigo 49, inciso VII, da Constituição da República, é objeto da ADI 3.989/DF, Rel. Min. Eros Grau, e deverá ser apreciada, no momento oportuno, por esta Corte. Ademais, também está presente a probabilidade de concretização do denominado ‘efeito multiplicador’ (SS 1.836-AgR/RJ, rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, unânime, DJ 11.10.2001), ante a possibilidade de multiplicação de medidas liminares em demandas que contenham o mesmo objeto. Ante o exposto, defiro o pedido para suspender a execução da decisão proferida pela Des. Selene Maria de Almeida, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região – TRF da 1ª Região, nos autos do Agravo de Instrumento n° 2008.01.00.004474-1/RO”.
Extinguir-se-á pelo esgotamento do prazo contratual, por rescisão, anulação, falência ou extinção do concessionário e por desistência ou devolução do objeto da concessão.
Foi criado o FNDF, de natureza contábil, gerido pelo órgão gestor federal, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento de atividades sustentáveis de base florestal no Brasil e a promover a inovação tecnológica do setor.
O artigo 54, da Lei 11.284/2006, criou o Serviço Florestal Brasileiro – SFB, órgão integrante do Ministério do Meio Ambiente, a quem foi confiada a tarefa de gerir as concessões florestais na esfera federal.
É o caso pioneiro no Brasil, tendo os contratos de concessão sido assinados em setembro de 2008. Veja-se notícia extraída no sítio do Ministério do Meio Ambiente:
“CONCESSÕES FLORESTAIS – A primeira licitação para concessão florestal, a partir da aprovação da Lei de Gestão de Florestas Públicas (11.284/2006), teve início no segundo semestre do ano passado. O edital ficou aberto por 45 dias e recebeu 19 propostas de 14 empresas dos Estados de Rondônia, São Paulo, Bahia e Pará. Dos 220 mil hectares da FLONA do Jamari foram licitados 96 mil ha, divididos em três unidades de manejo florestal (UMF), com 17 mil ha, 33 mil ha e 46 mil ha. O restante da FLONA ficará como área de preservação ambiental ou destinada a populações locais.
Para se definir os vencedores do processo foram utilizados critérios de técnica e preço. Para os critérios técnicos, foram avaliados indicadores socioambientais como maior benefício social, menor impacto ambiental, e maior agregação de valor local. Nesses critérios os licitantes podiam obter 600 pontos de um total de mil. O restante da pontuação, ou seja, 400 pontos foram atribuídos ao preço ofertado.
O consórcio liderado pela Alex Madeiras ganhou a Unidade de Manejo Florestal (UMF) I, com 17 mil hectares. Para a UMF II, com 33 mil ha, venceu a empresa Sakura. Já a empresa Amata venceu para a UMF III, com 46 mil ha. Essas concessões devem gerar uma arrecadação anual direta de R$ 3,8 milhões.
Os recursos recolhidos serão empregados na fiscalização, monitoramento e controle das áreas licitadas. Uma parcela de até 30% do montante que for arrecadado com a licitação será, segundo previsto na lei, destinada ao Serviço Florestal e ao IBAMA. O restante, pelo menos 70%, será destinado ao Instituto Chico Mendes – gestor da unidade –, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, ao Estado de Rondônia e aos municípios onde se localizam as áreas manejadas. Esses recursos compartilhados deverão, obrigatoriamente, ser aplicados em ações de conservação e uso sustentável das florestas.
Porém o impacto na economia local será muito maior, já que as empresas devem promover o processamento dos produtos florestais na região, gerando emprego e movimentando a economia durante todos os 40 anos de vigência do contrato de concessão, com a obrigação de manter o potencial de produção, proteção e conservação da floresta”.
Várias outras concessões florestais foram celebradas pela União. Buscou-se em 2011 a concessão de áreas na Floresta Nacional do Crepori, no Estado da Pará, conforme informado pelo site do Ministério do Meio Ambiente:2
“Serviço Florestal vai licitar 230 mil hectares de floresta no Pará
Área disponibilizada está localizada na Floresta Nacional do Crepori, na região do Tapajós
O Serviço Florestal Brasileiro vai licitar aproximadamente 230 mil hectares para concessão florestal na Floresta Nacional do Crepori, no Pará.
Serão disponibilizadas cinco unidades de manejo florestal (UMFs), com as seguintes áreas:
UMF 1 – 19.781,8 hectares
UMF 2 – 28.965,3 hectares
UMF 3 – 31.313,6 hectares
UMF 4 – 58.693,4 hectares
UMF 5 – 92.603,4 hectares
O pré-edital de concessão florestal pode ser consultado a partir de hoje, dia 24 de agosto, no site do Serviço Florestal Brasileiro (www.florestal.gov.br).
Antes de publicar a versão final do edital, o Serviço Florestal vai debater o conteúdo do edital com a sociedade local, os trabalhadores na indústria madeireira, o setor produtivo e os governos municipais locais.
A concessão florestal é uma maneira ambientalmente sustentável de explorar bens e recursos florestais. O contrato será de 40 anos, tempo suficiente para permitir a regeneração natural da floresta”.
1. (TRF 1.ª Região 2013 – Juiz Federal – CESPE) No que concerne a proteção florestal e gestão de florestas, assinale a opção correta.
A) A destinação de florestas públicas a comunidades locais é incompatível com os princípios constitucionais da impessoalidade e da isonomia.
Errada. De acordo com o artigo 4.º, III, da Lei 11.284/2006, a gestão de florestas públicas para produção sustentável compreende também a destinação de florestas públicas às comunidades locais, o que realiza o princípio do desenvolvimento sustentável, na medida em que permite o uso racional dos recursos naturais pelos povos locais. Não há desrespeito aos princípios da isonomia e impessoalidade.
B) As concessões florestais são formalizadas mediante contratos administrativos, precedidos de licitação, salvo nas hipóteses de declaração de inexigibilidade.
Errada. É vedada a inexigibilidade de licitação para a celebração de concessão florestal (artigo 13, § 2.º, da Lei 11.284/2006).
C) As florestas naturais, bem como as plantadas, localizadas nos diversos biomas, em bens da União, dos estados, do DF, dos municípios ou de entidades da administração indireta são consideradas florestas públicas.
Correta. São consideradas florestas públicas, florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta (artigo 3.º, I, da Lei 11.284/2006).
D) A gestão do patrimônio florestal brasileiro, em especial das florestas públicas, é disciplinada em lei ordinária, comumente chamada de Código Florestal.
Errada. A gestão de florestas públicas para a produção sustentável é disciplinada pela Lei 11.284/2006, e não pelo Código Florestal (Lei 12.651/2012), que é uma norma geral sobre florestas.
E) É vedado ao poder público delegar o direito de praticar manejo florestal sustentável a consórcio de pessoas jurídicas.
Errada. Nos termos do artigo 3.º, VII, da Lei 11.284/2006, a concessão florestal é a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
2. (TRF 1.ª Região 2011 – Juiz Federal – CESPE) Na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro atua exclusivamente na gestão das florestas públicas, com competência para exercer a função de órgão gestor.
Correto. De acordo com os artigos 54 e 55, da Lei 11.284/2006, fica criado, na estrutura básica do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro, que atua exclusivamente na gestão das florestas públicas.
3. (TRF 1.ª Região 2011 – Juiz Federal – CESPE) A concessão florestal consiste em delegação onerosa do direito de realizar manejo florestal sustentável a pessoa física ou jurídica, mediante licitação.
Errado. Apenas poderão contratar a concessão florestal as pessoas jurídicas brasileiras, consorciadas ou não, e não as pessoas físicas, na forma do artigo 19 da Lei 11.284/2006.
4. (TCE AP 2010 – Procurador – FCC) A licitação para a concessão florestal, nos termos da Lei 11.284/2006,
A) dispensa o oferecimento de garantia para o cumprimento do contrato.
É falsa. De acordo com o artigo 21, § 1.º, da Lei 11.284/2006, o poder concedente exigirá garantias suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos nos contratos de concessão florestal.
B) é aberta à participação de pessoas jurídicas brasileiras e estrangeiras.
É falsa. Pessoas jurídicas estrangeiras não poderão participar da licitação da concessão florestal, consoante previsto no artigo 19, § 1.º, da Lei 11.284/2006, que prevê que somente poderão ser habilitadas nas licitações para concessão florestal empresas ou outras pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no País.
C) será julgada apenas com base no critério de melhor preço oferecido pelo particular.
É falsa. Além do critério do melhor preço, as propostas também serão julgadas pelo critério da melhor técnica, assim considerada a de menor impacto ambiental, de maiores benefícios sociais diretos, de maior eficiência e de maior agregação de valor ao produto ou serviço florestal na região da concessão, com fulcro no artigo 26, da Lei 11.284/2006.
D) poderá ter a participação de empresas em consórcio, as quais serão solidariamente responsáveis perante o poder concedente.
É verdadeira. É plenamente possível o consórcio de empresas na concessão florestal, sendo previsto que a pessoa jurídica líder do consórcio é responsável pelo cumprimento do contrato de concessão perante o poder concedente, sem prejuízo da responsabilidade solidária das demais consorciadas, à luz do artigo 22, § 2º, da Lei 11.284/2006.
E) constitui espécie de licitação à parte daquela prevista na Lei 8.666/1993, que não é aplicável.
É falsa. A Lei 8.666/1993 deverá ser observada na concessão florestal no que for compatível. Nesse sentido, os artigos 19 e 20, da Lei 11.284/2006, preveem a sua incidência para a habilitação dos licitantes e elaboração do edital do certame.
5. (PGM Recife 2008 – Procurador do Município – FCC) O instituto da concessão florestal aplica-se a florestas
A) públicas ou privadas, desde que sejam incluídas, previamente, aquelas no Cadastro Nacional de Florestas Públicas e estas no Plano Anual de Outorga Florestal;
B) privadas apenas, necessariamente localizadas na região da Amazônia Legal;
C) privadas apenas, excetuadas aquelas que já integrem unidades de conservação;
D) públicas apenas, assim compreendidas, em seu conjunto, as unidades de conservação denominadas florestas nacionais, florestas estaduais e florestas municipais;
E) públicas apenas, desde que sejam incluídas, previamente, no Cadastro Nacional de Florestas Públicas e no Plano Anual de Outorga Florestal.
A correta é a letra E. A Lei 11.284/2006 aprovou a gestão de florestas públicas que abarca a concessão florestal, contrato que poderá ser celebrado pelo Poder Público para a exploração dos recursos florestais das florestas públicas de maneira sustentável, assim consideradas as florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta.
De acordo com os artigos 9.º e 14, da Lei 11.284/2006, são elegíveis para fins de concessão as unidades de manejo previstas no Plano Anual de Outorga Florestal, que deverão ser inscritas no Cadastro Nacional de Florestas.
Assim, não há previsão de concessão de áreas privadas, mas apenas públicas, razão pela qual as letras A, B e C são falsas.
Ademais, a letra D foi considerada falsa porque restringiu as áreas de concessão florestas, pois não apenas as florestas nacionais, estaduais ou municipais poderão ser concedidas, e sim as florestas públicas em geral, salvo as áreas expressamente excluídas, a exemplo das terras indígenas.
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1 Art. 31 da Lei 12.651/2012: “§ 7.º Compete ao órgão federal de meio ambiente a aprovação de PMFS incidentes em florestas públicas de domínio da União.”
2 Disponível em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=ascom.noticiaMMA&codigo=6101. Acesso em: 24 ago. 2010.