TEORIA GERAL
DO DIREITO AMBIENTAL

1.1 DIREITO AMBIENTAL

O Direito Ambiental em nosso país encontrou espaço considerável a partir da Constituição de 1988, apesar de a ordem legislativa anterior ter tratado sobre diversos assuntos pertinentes ao meio ambiente. O Código de Águas (Decreto 24.643) é de 1934; o Código de Minas (Decreto-lei 227), de 1967; o Código de Caça (Lei 5.197) e o Código de Pesca (Decreto-lei 221), ambos de 1967; a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938) foi instalada em 1981 e a efetiva defesa do meio ambiente a partir de 1985 com a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347).

Portanto, o Direito Ambiental não é novo. Novo é o grande interesse sobre o assunto, principalmente, para fins de Exame de Ordem e concursos jurídicos. A grande maioria das faculdades não tinha a disciplina em seus currículos. Hoje, pelo menos, já trata como optativa, e como tal, é aquela mais escolhida e frequentada pelos estudantes de Direito.

Essa mudança, com certeza, também é global e reflete o pensamento e atenção da comunidade com o meio ambiente e sua degradação. Muitos escritórios de advocacia tornaram-se especialistas nesta disciplina, abrindo um campo de trabalho inimaginável em outros tempos. Mas o que é ou do que trata, afinal, o Direito Ambiental?

Segundo Luís Paulo Sirvinskas, Direito Ambiental é “a ciência jurídica que estuda, analisa e discute as questões e os problemas ambientais e sua relação com o ser humano, tendo por finalidade a proteção do meio ambiente e a melhoria das condições de vida no planeta”.¹

Contudo, o Direito Ambiental vai além disso, como afirma Gomes Canotilho,² pois é um espaço de diálogo que surge entre os diferentes cultores das ciências jurídicas, obrigando a conjugar esforços e métodos no sentido de conseguir realizar uma mais adequada tutela ambiental. O Direito Ambiental convida o jurista a um “ambiente” de humildade, de multidisciplinaridade, de interdisciplinaridade e de transdisciplinaridade.

Vasco Pereira da Silva aponta o Direito Ambiental como sendo uma “disciplina horizontal – à semelhança de um ‘jardim de condomínio’ –, que engloba um conjunto de matérias provenientes de diferentes ramos do ordenamento jurídico unificadas em razão da finalidade de preservação do ambiente, mas que não afasta o estudo mais detalhado de cada uma dessas questões ambientais, enquanto capítulo específico de um determinado ramo da ciência jurídica – tal como, continuando a usar a metáfora de há pouco, a existência do ‘jardim comum’ não impede que os diferentes condôminos tenham os seus próprios ‘canteiros de flores’, ou uma ‘área jardinada privativa’”.³

Antônio F. G. Beltrão, por sua vez, aponta como um “conjunto de princípios e normas jurídicas que buscam regular os efeitos diretos e indiretos da ação humana no meio, no intuito de garantir à humanidade, presente e futura, o direito fundamental a um ambiente sadio”.⁴

Entendemos como sendo a ciência que trata do mundo ambiental, regulando e disciplinando as relações entre o homem e o meio ambiente na busca de um equilíbrio benéfico a todos.

1.2 FONTES INTERNACIONAIS

A preocupação com o meio ambiente é mundial, em alguns países mais do que em outros, mas é por meio da atuação das Nações Unidas que encontramos uma regulamentação geral a todos os povos e continentes. A gestação do tema durante o Século XX só encontrou adesão considerável de países interessados sobre o meio ambiente em 1972, na Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano (114 países), na capital da Suécia, Estocolmo.

Deste encontro resultou a Declaração de Estocolmo, que convidava os governos e os povos a desenvolverem esforços comuns para a preservação e a melhoria do ambiente humano para o benefício de todos e para sua posteridade. Vinte e seis princípios foram instituídos pelos países participantes, basicamente, oferecendo uma consciência ambiental sobre diversos problemas internos e similares dos Estados.

Em 1973, foi celebrada em Washington, EUA, a Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e Flora Selvagens em Perigo de Extinção – CITES, cujo objetivo é controlar ou regulamentar transações comerciais internacionais de espécies catalogadas quanto ao grau de extinção. Cento e setenta e cinco países já assinaram esta convenção desde a sua celebração.

Vinte anos depois de Estocolomo, no Rio de Janeiro, mais de 170 países reuniram-se em torno da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como RIO/92 ou Cúpula da Terra. Entre outras questões, os Estados trataram sobre o equilíbrio do desenvolvimento econômico e as necessidades humanas com a conservação e preservação do meio ambiente, reforçando o conceito de desenvolvimento sustentável (vide capítulo sobre os princípios).

Desta conferência originaram-se:

• Convenção da biodiversidade – ou da diversidade biológica (CDB), orienta os países signatários a observarem a conservação da biodiversidade, adotando medidas necessárias para preservar os organismos vivos e cuidando da manutenção de um equilíbrio dos benefícios obtidos na utilização de recursos biológicos e sua preservação. Destaca-se o Protocolo de Biosegurança, que objetiva o fim da importação de produtos que contenham organismos geneticamente modificados.

• Convenção sobre mudança do clima (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima – CQNUMC) – documento que visa o combate ao “efeito estufa”, controlando as emissões de gases nocivos à atmosfera, principalmente o gás dióxido de carbono (CO²).

• Declaração do Rio – vinte e sete princípios sobre direitos e responsabilidades dos países envolvidos em relação à proteção da integridade do sistema global de meio ambiente e desenvolvimento.

• Declaração de Princípios sobre Florestas (Carta das Florestas) – os Estados têm o direito de aproveitar economicamente suas florestas, mas de modo responsável com o meio ambiente.

• Agenda 21 – plano de ação para o início do Século XXI em que os países signatários se comprometeriam a gerir sua economia com base no conceito de desenvolvimento sustentável, observadas as recomendações ali protocoladas.

Por sua vez, o Protocolo de Kyoto, realizado em 1997 no Japão, estabeleceu metas para a redução de gases poluentes, principalmente o dióxido de carbono (CO²), buscando dar continuidade à convenção sobre mudanças climáticas do RIO/92. Com o passar dos anos ele foi recebendo ratificações de outros países até entrar em vigor em 2005.

Outra fonte internacional importante a ser considerada é a Carta da Terra, documento cuja versão final foi aprovada em Paris pela UNESCO no ano de 2000. Tem como parâmetro e objetivo a importância da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948). É uma declaração de princípios que norteia a vida responsável das sociedades e que inclui a integridade ecológica, justiça social e econômica, e, por fim, a paz universal.

Em 2002, passados dez anos do RIO/92, em Johannesburgo, na África do Sul, reuniram-se 191 países para a Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, que ficou conhecida como RIO+10. Na prática, apresentaram-se um conjunto de diretrizes e princípios para reafirmar o compromisso assumido nos encontros anteriores, além do estabelecimento de objetivos como a erradicação da pobreza, a mudança nos padrões insustentáveis de produção e consumo e a proteção dos recursos naturais.

Em junho de 2012, o Brasil sediou a RIO + 20, que marcou o 20.º aniversário da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), e o 10.º aniversário da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Johannesburgo, 2002).

Em 2009, realizou-se em Copenhague, na Dinamarca, a COP15, 15.ª Conferência das Partes da Convenção sobre Mudança do Clima (referente à CQNUMC), tratando sobre questões que envolvem o aquecimento global. A primeira conferência, que é realizada anualmente, foi em 1995, em Berlim, Alemanha.

É importante salientar, por fim, que os tratados e convenções internacionais ingressam no Brasil “nos mesmos planos de validade, de eficácia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinárias”,⁵ exceto quando tratarem sobre direitos humanos. Neste caso, se aprovados de acordo com o quórum qualificado previsto no art. 5.º, § 3.º, da CF terão status de emenda constitucional, se não o forem terão status supralegal, conforme já decidiu o Pleno do Supremo Tribunal Federal.⁶

1.3 CONCEITOS E SIGLAS

Assim, para começarmos a estudar a disciplina é necessário conhecermos alguns conceitos legais básicos e siglas que se farão imprescindíveis para a compreensão da matéria ambiental.

MEIO AMBIENTE	Conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.⁷
RECURSOS AMBIENTAIS	A atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.⁸
EXPLORAÇÃO SUSTENTÁVEL	Exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.⁹
ENRIQUECIMENTO ECOLÓGICO	Atividade técnica e cientificamente fundamentada que vise à recuperação da diversidade biológica em áreas de vegetação nativa, por meio da reintrodução de espécies nativas.¹⁰
BIODIVERSIDADE	Ou diversidade biológica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas (art. 2.º da Convenção da Biodiversidade).
POLUIÇÃO	A degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.¹¹
POLUIDOR	Pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.¹²
PNMA	Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938/1981 e que tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (art. 2.º).
PNRH	Política Nacional de Recursos Hídricos instituída pela Lei 9.433/1997, tem por objetivo assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2.º).
PNEA	Política Nacional de Educação Ambiental, foi instituída pela Lei 9.795/1999, tem por objetivo promover a educação ambiental, consubstanciada nos processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade (art. 1.º).
PNB	Política Nacional de Biossegurança está prevista na Lei da Biossegurança (Lei 11.105/2005), que regulamenta o inciso II do § 1.º do art. 225 da CF, e deverá ser formulada e implementada pelo Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS (art. 8.º).
SISNAMA	Sistema Nacional do Meio Ambiente, constituído por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.¹³
CONAMA	Conselho Nacional do Meio Ambiente é o órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, instituído pela Lei 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, regulamentada pelo Decreto 99.274/1990.¹⁴
IBAMA	Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, criado pela Lei 7.735/1989, é uma autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de (art. 2.°): I – exercer o poder de polícia ambiental; II – executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e III – executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.
IPHAN	Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional é uma autarquia federal, precedida do SPHAN (Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico), criado pelo Decreto-Lei 25/1937 para preservação do nosso acervo cultural.
INSTITUTO CHICO MENDES	Criado pela Lei 11.516, de 28 de agosto de 2007, é uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). A sua principal missão institucional é administrar as unidades de conservação (UCs) federais. Tem como finalidade (art.1.º): I – executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União; II – executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União; III – fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental; IV – exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e V – promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas. Importante: Parágrafo único. O disposto no inciso IV do caput deste artigo não exclui o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.

1.4 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS

1.4.1 Constituição Federal de 1988

As Constituições brasileiras anteriores à de 1988, conforme informa José Afonso da Silva, nada traziam, especificamente, sobre a proteção do meio ambiente natural. Segundo o referido autor, das mais recentes, desde 1946, “apenas se extraía orientação protecionista do preceito sob a proteção da saúde e sobre a competência da União para legislar sobre água, florestas, caça e pesca, que possibilitavam a elaboração de leis protetoras como o Código Florestal e os Códigos de Saúde Pública, de Água e de Pesca”.¹⁵

A Constituição Federal de 1988 foi a primeira a tratar diretamente sobre o meio ambiente, oferecendo à disciplina um capítulo exclusivo em seu texto.¹⁶ Apesar de ser apenas um artigo (art. 225), ele traz as principais diretrizes do Direito Ambiental tratadas na legislação infraconstitucional, haja vista tratar-se do Capítulo do Ambiente na Norma Fundamental.

No entanto, a expressão meio ambiente é encontrada, expressamente, em dez oportunidades no texto constitucional fora do seu capítulo, a começar pelos direitos e garantias fundamentais (art. 5.°, LXXIII). Urge destacarmos que a proteção ambiental é direito e dever fundamental, constitucionalmente garantida em nossa Carta e, por nos encontrarmos em um sistema aberto de regras e princípios, explicitado pelo § 2.º, do art. 5.º, da CF, temos a possibilidade de encontrar ao longo de toda a Constituição referências à proteção do ambiente.¹⁷

Para facilitar os estudos e a procura destes dispositivos que tratam sobre o meio ambiente e que se encontram deslocados do respectivo capítulo, transcrevemos e destacamos segundo sua importância no contexto normativo:

Art. 5.°, LXXIII – Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Art. 23, VI – É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.¹⁸

Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Art. 129, III – São funções institucionais do Ministério Público: Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Art. 170, VI – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: Defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

Art. 174 – Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 3.º – O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.

Art. 186, II – A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.

Art. 200, VIII – Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: Colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.

Art. 220 – A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição. § 3.º – Compete à lei federal: II – Estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto no art. 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiente.

1.4.2 Os bens ambientais no cenário da CF/1988

A análise da proteção ambiental à luz da Constituição Federal não pode olvidar a distribuição dos bens ambientais em face dos entes da Federação. Conforme o entendimento de Patrícia Azevedo da Silveira, a titularidade de certos bens ambientais pode ser utilizada na interpretação de casos que envolvam conflitos de competência dos entes da Federação em matéria ambiental, apesar de alertar que “a competência constitucional seja definida com base na matéria e não no domínio”.¹⁹

De qualquer forma, é relevante ressaltarmos que, assim como a referida autora, entendemos que nos casos de licenciamento ambiental a competência para tal ato deve repousar precipuamente na análise do domínio.

Atente-se para o § 4.º do art. 225 da Carta Magna que trata do patrimônio nacional, destacando-se:

A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

É importante salientar que o STF já decidiu que “o preceito consubstanciado no art. 225, § 4.º, da Carta da República, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias a preservação ambiental” (RE 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22/09/1995, p. 30.597).

1.4.2.1 Bens ambientais da União

Cumpre ressaltar que os bens ambientais pertencentes à União estão definidos no art. 20 da Constituição Federal e são eles:

II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI – o mar territorial;

VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII – os potenciais de energia hidráulica;

IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Patrícia Azevedo da Silveira alerta que, em relação à Constituição anterior, houve uma sensível ampliação no rol dos bens ambientais, bem como se verificou alteração na redação de alguns bens. A autora entende que “tais modificações, além de constituírem a ampliação do conhecimento dos bens ambientais, significam o reconhecimento da importância econômica atribuída aos recursos naturais”.²⁰

1.4.2.2 Bens ambientais dos Estados

Os bens ambientais dos Estados-membros estão arrolados na Constituição Federal no seu art. 26. Urge ressaltar que os incisos I e II são inovações do constituinte de 1988.

I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

1.4.3 Repartição de competências

Uma das principais características de um Estado Federal como o nosso está na repartição de competências, de forma que os entes federativos atuam de forma compartilhada e cooperativa, para efetivamente colocar em prática o que se encontra previsto no art. 225 da Constituição, segundo José Afonso da Silva:

“Poder Público é expressão genérica que se refere a todas as entidades territoriais públicas, pois uma das características do Estado Federal, como o nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder Público por todas as entidades autônomas que o compõem, para que cada qual o exerça nos limites das competências que lhe foram outorgadas pela Constituição”.²¹

Os limites dessas competências encontram-se nos arts. 21 a 24; arts. 26, § 1.º, e 30 da Constituição Federal, de modo explícito ou implícito, seguindo também a lição de José Afonso da Silva:

“O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local”.²²

Princípio da predominância do interesse
União	Geral
Estados-membros	Regional
Municípios	Local
Distrito Federal	Regional/Local

A técnica desenvolvida pelo legislador originário brasileiro de 1988, conforme Paulo José Leite Farias, no concernente à repartição de competências, envolve o “sentido de delegação de poderes (enumerados, reservados e concorrentes), todos de construção complexa, a suscitar inevitáveis conflitos”,²³ motivo pelo qual o tema é de suma relevância para todo operador jurídico.

Aplica-se esta perspectiva em relação às questões ambientais em matéria de repartição de competências entre os entes da Federação, de duas formas: a técnica de repartição horizontal e a técnica de repartição vertical. A repartição horizontal, conforme o entendimento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho,²⁴ é a de separar radicalmente a competência entre os entes federados, por meio de uma atribuição especifica e própria para cada um deles, em face de uma matéria específica privativa.

No concernente à repartição vertical, o referido autor ensina ser uma forma de dividir uma mesma matéria em diferentes níveis, entre os diferentes níveis da federação: a um deles atribuindo normas gerais e a outro, normas particulares ou específicas.

As competências podem ser classificadas assim (os números são referências aos artigos da CF/1988):

1.4.3.1 Material

A competência material, seja ela exclusiva (art. 21), seja comum (art. 23), não confere poder aos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para legislar sobre matérias por elas abrangidas, mas somente o poder de execução, como aponta Luís Paulo Sirvinskas.²⁵ Ou como define Vladimir Passos de Freitas, é aquela que “atribui a uma esfera de poder o direito de fiscalizar e impor sanções em caso de descumprimento da lei. É identificada pelo uso dos verbos prover, editar, autorizar, promover, administrar e organizar”.²⁶

Dentro da competência material, apresentamos quadro com as principais referências constitucionais e respectivos entes federados.

Competência material	Competência Exclusiva	Competência comum
UNIÃO	• Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; • Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; • Explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados; • Estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.	• Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; • Impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; • Proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; • Preservar as florestas, a fauna e a flora; • Registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.
ESTADOS e DF	----
MUNICÍPIOS	• Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; • Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Observa-se que aos Estados e Distrito Federal não foram apontadas competências exclusivas, porque a Constituição Federal assim não estabeleceu. No entanto, afirmam Márcia Dieguez Leuzinger e Sandra Cureau que é possível a “competência exclusiva para agir sobre tudo o que não for de competência exclusiva da União ou dos municípios, em outras palavras, competência remanescente”.²⁷

Vladimir Passos de Freitas concorda com a competência remanescente, porém entende que o “Estado-membro tem competência material para agir administrativamente, mesmo nos casos em que a legislação seja da União ou do município” e cita precedente do STJ neste sentido.²⁸

Atente-se, ainda, que o art. 177 da CF determina o monopólio (competência exclusiva) da União quanto ao petróleo, incluindo a sua pesquisa e lavra, além da refinação, transporte, importação e exportação, abrangendo também todos os seus derivados.

Por fim, em relação à competência comum ambiental, pela qual caberão à União, Estados, Distrito Federal e Municípios as atividades elencadas no art. 23 da Carta Magna, deve ser referida a aplicação do princípio da subsidiariedade nos casos de omissão legislativa, segundo o qual “competente será, em primeiro lugar, a menor unidade (Município) e, apenas subsidiariamente, diante da falta de condições técnicas ou econômicas, as maiores (Estados e União, nessa ordem), fortalecendo-se, dessa maneira, o poder local”, conforme ensinam Márcia Leuzinger e Sandra Cureau.²⁹

Confira a Lei Complementar 140/2011, que fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

1.4.3.2 Legislativa

A competência legislativa ambiental é aquela que propõe a atribuição de poder de legislar sobre meio ambiente aos entes federados. Segundo a classificação proposta por José Afonso da Silva, a competência legislativa poderá ser exclusiva (art. 25, § 1.°, da CF), privativa (art. 22 da CF), concorrente (art. 24 da CF) ou suplementar (arts. 24, § 2.°, e 30, II, da CF).

As competências exclusiva e a privativa são distintas, porque a primeira é indelegável e a segunda, delegável, mas ambas são particulares ou reservadas. Concorrente é aquela em que mais de um ente da federação pode legislar sobre o mesmo tema, como é o caso do inciso VI do art. 24 da Constituição: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”.

A competência suplementar trata de suprir a ausência de normas por meio da atuação de ente federativo desprovido das demais competências. É importante fixar, dentro da competência legislativa em Direito Ambiental, o papel da União sobre os temas correlatos à disciplina do meio ambiente. A compreensão da sua competência facilita em relação aos demais entes.

Competência legislativa

UNIÃO

PRIVATIVA

• Direito Agrário.

• Águas, energia, jazidas, minas, outros recursos minerais.

• Atividades nucleares de qualquer natureza.

CONCORRENTE

• A competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

O interesse predominantemente nacional e estratégico se refere aos assuntos reservados à competência privativa da União, previstos no art. 22 da Carta Magna. Porém, o parágrafo único da norma em comento permite que os Estados também possam legislar sobre estes assuntos, desde que lei complementar autorize.

A competência legislativa dos Estados é peculiar, senão vejamos:

• são reservadas a eles as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição Federal (art. 25, § 1.°);

• a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados (art. 24, § 2.°);

• inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (art. 24, § 3.°).

Importante destacar que caso uma lei federal venha a tratar sobre normas gerais e estas já tenham sido instituídas por lei estadual, suspender-se-á a sua eficácia no que lhe for contrário (art. 24, § 4.°, da CF), pois a competência é apenas suplementar dos Estados. E o que seriam normas gerais?

“Normas gerais são aquelas que pela sua natureza podem ser aplicadas a todo território brasileiro. Há uma diferença que me parece sutil, mas que merece ser apontada: a norma não é geral porque é uniforme. A generalidade deve comportar a possibilidade de ser uniforme. Entretanto, a norma geral é aquela que diz respeito a um interesse geral”.³⁰

Complementa Paulo Affonso Leme Machado:

“A norma federal não ficará em posição de superioridade sobre as normas estaduais e municipais simplesmente porque é federal. A superioridade da norma federal – no campo da competência concorrente – existe porque a norma federal é geral. A norma geral, que ao traçar diretrizes para todo o país, invadir o campo das peculiaridades regionais ou estaduais ou entrar no campo do interesse exclusivamente local, passa a ser inconstitucional”.³¹

Em relação aos municípios, eles não foram contemplados com a competência concorrente para legislar sobre assuntos ambientais, mas tão somente a suplementar quando houver interesse local: “Compete aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (art. 30, II, da CF).

O interesse local previsto no inciso I do art. 30 da CF (“Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local”) é motivo de controvérsia e que invariavelmente deságua no Poder Judiciário. Recentemente, decidiu o Superior Tribunal de Justiça – STJ pela legitimidade ativa de município para impetrar mandado de segurança visando a obstar o embargo de construção de prédios situados dentro de seus limites territoriais em defesa de seu direito subjetivo de preservar sua competência para legislar sobre matérias de interesse local diante de confronto entre legislações municipal e estadual. A questão girava em torno do direito urbanístico e de normas de proteção ao meio ambiente e ao patrimônio turístico e paisagístico.³²

Ressalta Luís Paulo Sirvinskas que nada obsta aos municípios legislar sobre as matérias arroladas no art. 24 da CF, desde que esteja presente o seu interesse peculiar ou local, porém, não podem desrespeitar as normas federais e estaduais ao invocar a sua autonomia constitucional prevista no art. 30.³³

Quanto ao Distrito Federal, aplicam-se as regras dos Estados e dos Municípios. Finalmente, apresenta-se o quadro da competência legislativa concorrente (art. 24 da CF):

Competência legislativa

UNIÃO, ESTADOS e DISTRITO FEDERAL

CONCORRENTE

• Direito urbanístico;

• Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

• Proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

• Responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

1.4.3.3 Síntese das regras

Com o intuito de facilitar os estudos, apresentamos uma síntese das regras de repartição de competências constitucionais em matéria ambiental:

• Para a resolução de conflitos de competência em matéria ambiental:

- Conflitos administrativos: Princípio da Subsidiariedade (Regra de Ouro).

- Conflitos normativos: In dubio pro natura (predomina a norma mais restritiva, “mais amiga do ambiente”).

• Competência Privativa: art. 22 da CF.

- Inciso IV: águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão (ex.: Lei 9.984/2000 – Agência Nacional de Águas).

- Inciso XXVI: atividades nucleares de qualquer natureza.

- Inciso XII: jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (ex.: Código de Mineração – Decreto-lei 227/1967).

• A União poderá delegar aos Estados-membros a tarefa de legislar sobre matéria de sua competência. No entanto, tal delegação se refere somente às matérias/questões específicas e desde que veiculada por Lei Complementar (parágrafo único do art. 22 da CF).

• Competência Comum, Cumulativa ou Paralela: é aquela exercida de forma igualitária por todos os entes da Federação e refere-se à competência para administrar e não para legislar. Determina a cooperação entre todos os entes da Federação (União, Estados-membros, Municípios e Distrito Federal).

• Competência Comum: art. 23 da CF.

- Inciso III: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos.

- Inciso IV: impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural.

- Inciso VI: proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.

- Inciso VII: preservar as florestas, a fauna e a flora.

- Inciso VIII: fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar.

- Inciso IX: promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.

- Inciso X: combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.

- Inciso XI: registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.

- Parágrafo único: trata da cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. A forma como se dará a cooperação foi regulamentada pela Lei Complementar 140/2011.

• Não há hierarquia entre os entes federados em matéria de competência comum.

• Competência Concorrente: A União deve estabelecer parâmetros gerais a serem respeitados pelos outros entes da Federação. A iniciativa legislativa pode ser realizada por qualquer ente federado quando a União permanecer inerte. Trata-se do poder de implementar leis (competência legislativa) e resoluções ou portarias (competência administrativa).

• Competência Concorrente: art. 24 da CF.

- Inciso V: produção e consumo.

- Inciso VI: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição.

- Inciso VII: proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico.

- Inciso VIII: responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

- Inciso IX: educação, cultura, ensino e desporto.

• Competência Concorrente: na hipótese de inércia da União em implementar normas gerais, os Estados-membros e os Municípios estão autorizados a legislar de forma suplementar. Nesse caso, lei federal posterior suspenderá a eficácia das disposições em contrário presentes nas leis suplementares. Os Estados-membros podem e devem dispor sobre normas gerais e peculiaridades regionais quando houver inércia da União; também podem e devem dispor sobre aspectos peculiares, desde que respeitem as normas gerais determinadas pela lei federal.

• Municípios: Os Municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local, de forma suplementar em relação às Leis Estaduais e Federais. De acordo com o art. 30, II, da CF, compete aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

1.5 QUESTÕES

1. (OAB/CESPE 2008.1) Com relação à disciplina constitucional no âmbito do meio ambiente, assinale a opção correta.

(A) A Constituição consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado fora do Título II, que se refere aos direitos e garantias fundamentais.

(B) As usinas que operem com reator nuclear devem ter sua localização definida em lei estadual.

(C) O estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra potencialmente lesiva ao meio ambiente, embora não tenha sido expressamente consagrado na Constituição, tornou-se obrigatório em virtude da jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal (STF).

(D) Por disposição constitucional, o Atol das Rocas é considerado patrimônio nacional, devendo sua utilização obedecer às condições de preservação do meio ambiente.

2. (OAB/CESPE 2009.03) O § 4.º do art. 225 da CF estabelece que “a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”. Em face desse dispositivo, assinale a opção correta.

(A) O poder público está impedido de promover a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária nas áreas referidas no preceito constitucional em apreço.

(B) Os proprietários dos imóveis particulares inseridos nas florestas e matas referidas nesse dispositivo constitucional podem utilizar os recursos naturais existentes nessas áreas, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental.

(C) Tal preceito constitucional converteu em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas.

(D) A Mata Atlântica, que integra o patrimônio nacional, é considerada bem da União.

3. (OAB/CESPE 2010.01) Assinale opção correta de acordo com as normas constitucionais sobre zoneamento ambiental.

(A) Os estados podem, por lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, com a finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Para isso, precisam da concordância dos municípios envolvidos, os quais devem aprovar leis municipais com o mesmo teor e conteúdo da lei estadual.

(B) Compete à União elaborar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

(C) As zonas de uso predominantemente industrial destinam-se, preferencialmente, à localização de estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações e radiações possam causar danos à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de combate e tratamento de efluentes.

(D) É da competência dos estados a promoção, no que couber, do adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

4. (OAB/FGV 2010.02) Considerando a repartição de competências ambientais estabelecida na Constituição Federal, assinale a alternativa correta.

(A) Deverá ser editada lei ordinária com as normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para o exercício da competência comum de defesa do meio ambiente.

(B) A exigência de apresentação, no processo de licenciamento ambiental, de certidão da Prefeitura Municipal sobre a conformidade do empreendimento com a legislação de uso e ocupação do solo decorre da competência do município para o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

(C) Legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição é de competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com fundamento no artigo 24 da Constituição Federal.

(D) A competência executiva em matéria ambiental não alcança a aplicação de sanções administrativas por infração à legislação de meio ambiente.

5. (OAB/CESPE 2009.01) Tendo em vista as normas sobre meio ambiente constantes da CF, assinale a opção correta.

(A) Compete à União, aos Estados e ao DF legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da poluição. Aos municípios cabe suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber.

(B) A floresta amazônica brasileira, a mata atlântica e o pantanal mato-grossense são considerados patrimônio nacional. Assim também o são a Serra do Mar, a zona costeira, o cerrado e a caatinga, devendo a utilização de qualquer dessas áreas dar-se na forma da lei.

(C) Em face do princípio constitucional da livre iniciativa, os recursos minerais podem ser explorados independentemente de autorização ou de concessão do poder público, mas o explorador deve promover a recuperação do meio ambiente degradado de acordo com as normas técnicas exigidas pela administração.

(D) O meio ambiente é bem de uso especial, sob domínio do Estado, e sua utilização se dá por interesse da administração.

GABARITO: As respostas destes testes encontram-se no final do livro.

PR, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 14.04.2008.

³³   Ob. cit., p. 119.

TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL

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