DIREITO ADMINISTRATIVO
DO AMBIENTE

4.1 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA) – LEI 6.938/1981

A Lei 6.938/1981 instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiental – SISNAMA, na esteira do norte-americano National Environmental Protection Act, de 1969, conforme relatam Ana Maria Marchesan e Annelise Steigleder e Sílvia Cappelli,¹ nascendo assim a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).

A PNMA tem como principal finalidade a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental. As autoras também apontam como finalidade essencial do SISNAMA o estabelecimento de uma “rede de agências governamentais, nos diversos níveis da Federação, visando assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar a Política Nacional do Meio Ambiente”. Alertam, porém, que “sua configuração é complexa, pois a coordenação entre os diversos atores do sistema depende de toda uma série de circunstâncias que variam desde a desigualdade científica e técnica entre seus integrantes, rivalidades regionais, opções econômicas, entre outras”.²

O art. 2.º da Lei 6.938/1981 (PNMA) determina os objetivos a serem seguidos para a proteção do ambiente:

Art. 2.º A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

Portanto, para implementar a PNMA nos diversos níveis da Federação foi criado o SISNAMA. E como já referimos, a finalidade do Sistema Nacional do Meio Ambiente é estabelecer uma rede de agências governamentais visando a assegurar mecanismos de implementação e acompanhamento da PNMA.

Para gerir esse sistema, a PNMA estabeleceu a implementação de dez princípios a serem seguidos, para além dos princípios gerais do direito ambiental:

I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;³

II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;

III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;

IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;⁴

V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;

VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;

VII – acompanhamento do estado da qualidade ambiental;⁵

VIII – recuperação de áreas degradadas;

IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação;

X – educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.

Além dos objetivos gerais impostos pelo art. 2.º da Lei 6.938/1981, que praticamente se apresentam como verdadeiras metas da PNMA, o art. 4.º aponta os objetivos específicos da política brasileira de proteção ambiental:

I – à compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III – ao estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.⁶

A Lei 6.938/1981 definiu, ainda, os principais instrumentos da PNMA, no art. 9.º e seus incisos, os quais iremos brevemente comentar:

a)   Padrões de qualidade ambiental: trata-se do estabelecimento da capacidade de suporte do meio ambiente e “têm por objetivo prevenir ou corrigir os inconvenientes e os prejuízos da poluição e da contaminação”⁷ ambiental. Esses padrões são estabelecidos pelas Resoluções do CONAMA e incluem-se nesse sistema, por exemplo, os padrões de qualidade do ar (PRONAR) estabelecidos pela Resolução 3/1990; das águas, cuja classificação está determinada pela Resolução 357/2005 (que revogou a Res. 20/1986); e do PROCONVE, programa de controle de poluição do ar para veículos automotores, instituído pela Resolução 18/1986.

b)   Zoneamento ambiental: o escopo de instrumento é o “planejamento adequado do espaço territorial visando compatibilizar a convivência dos seres que o habitam com as atividades nele exercidas, por meio da identificação das suscetibilidades e restrições ambientais”.⁸ Consiste numa espécie de limitação ao direito de propriedade, pelo qual o Poder Público, exercitando o seu Poder de Polícia, libera ou restringe atividades em determinadas regiões urbanas. As zonas podem ser classificadas em: de uso estritamente industrial; de uso predominante industrial; de uso diversificado e de reserva ambiental. O zoneamento ambiental (ZA) foi regulamentado pelo Decreto 4.297/2002, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE).⁹

c)   Avaliação de Impacto Ambiental (AIA): é definido como o conjunto de procedimentos preventivos dentro do processo de controle ambiental. Edis Milaré¹⁰ assevera que tal instrumento tem como finalidade evitar que um empreendimento, justificável sob o ponto de vista econômico ou social, venha a ser negativo ao meio ambiente. A partir da edição da Lei 6.938/1981, a avaliação de impacto ambiental passou a ser exigível, ou seja, obrigatória, em qualquer situação que seja considerada efetiva ou potencialmente poluidora ao meio ambiente. A Resolução 1/1986 ao dispor acerca dos licenciamentos ambientais, vincula a necessidade do AIA em seu art. 2.º, no qual aponta uma lista de atividades cujo licenciamento depende da realização do Estudo de Impacto Ambiental (EIA).

d)   Licenciamento e revisão de atividade efetiva ou potencialmente poluidora: o licenciamento ambiental está disciplinado pelo art. 10 da Lei 6.938/1981, com a redação dada pela LC 140/2011, sendo esse ponto disciplinado pelos arts. 17 a 32 do Decreto 99.274/1990. É sempre bom recordar que o processo de licenciamento ambiental está intimamente ligado com o estudo de impacto ambiental, haja vista as concessões de licença serem dadas somente após a apreciação e aprovação do EPIA (estudo prévio de impacto ambiental).

e)   Incentivos à produção e à instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental.

f)   Criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo poder público federal, estadual e municipal, como Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico e Reservas Extrativistas: o art. 3.º do Decreto 89.336/1984 regulamenta a matéria e dispõe que a proteção das Reservas Ecológicas e Áreas de Relevante Interesse Ecológico tem por finalidade manter ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas de modo a compatibilizá-lo com os objetivos da conservação ambiental.

g)   O Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (SINIMA)^11-12: o Ministério do Meio Ambiente disponibiliza na Internet uma Rede Nacional de Informação Ambiental (RENIMA).

h)   O Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental: para a abertura de um processo de licenciamento ambiental junto ao IBAMA é obrigatório o cadastramento junto ao Cadastro Técnico Federal¹³ tanto para os empreendedores como para aqueles que vão prestar o serviço de consultoria sobre problemas ecológicos.

i)   As penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental: exemplo clássico são as sanções previstas na Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998), que dispõe tanto de sanções penais quanto de sanções administrativas com relação às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

j)    A instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.

k)   A garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes: para além dos princípios gerais do direito ambiental e da própria ordem constitucional, que por si só já bastaria para garantir a publicizacão da situação ambiental brasileira, a Lei 10.650/2003 dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, obrigando os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do SISNAMA, a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, conforme disciplina o art. 2.º do referido diploma legal.

l)    O Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais:¹⁴ o escopo desse instrumento é o controle e o monitoramento das atividades potencialmente poluidoras e/ou a extração, a produção, o transporte e a comercialização de produtos potencialmente perigosos, assim como de produtos e subprodutos da fauna e da flora.

m)  Instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros: a concessão florestal foi regulada pela Lei 11.284/2006, que dispõe sobre “a gestão de florestas públicas e institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal” ou, como no dizer de Paulo Bessa, esta lei “apesar de toda a retórica, tem um único objetivo, cortar madeira na Amazônia. e para isto ela é perfeita”. O conceito de servidão ambiental possui sua origem no direito norte-americano, no instituto do conservation easement que se caracteriza por ser um “acordo objetivando a proteção de uma determinada área de terras, cujo proprietário concorde em impor uma limitação de uso, temporária ou perpétua, ao imóvel de sua propriedade (...) O proprietário impõe uma autolimitação, com o objetivo de conservar sua(s) terra(s) para fins ecológicos; e abre mão de algum ou alguns componentes de seus direitos, como uso, fruição ou gozo”.¹⁵ Tem se revelado um eficaz instrumento para proteger terras privadas.

Os principais órgãos criados pela PNMA estabelecem que o SISNAMA é ordenado e integrado por uma rede de órgãos disciplinados conforme dispõe o art. 6.º, ou seja, todos os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e serão instituídas da seguinte forma:

SISNAMA
Órgão Superior	Conselho de Governo
Órgão Consultivo e Deliberativo	CONAMA
Órgão Central	Ministério do Meio Ambiente – MMA
Órgão Executor	IBAMA/INSTITUTO CHICO MENDES
Órgãos Setoriais	Órgãos da Administração Pública Federal voltados para a proteção do ambiente
Órgãos Seccionais	Órgãos da Administração Pública Estadual voltados para a proteção do ambiente
Órgãos Locais	Órgãos da Administração Pública Municipal voltados para a proteção do ambiente

O órgão superior, o Conselho de Governo, possui a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais. Conforme ressalta Paulo Affonso Leme Machado,¹⁶ o Conselho de Governo pode atuar em dois níveis:

a)  Conselho de Governo;

b)  Câmaras do Conselho de Governo.

As Câmaras do Conselho de Governo, segundo o entendimento de Paulo Affonso Leme Machado, “têm a finalidade de formular políticas públicas setoriais cujo escopo ultrapasse as competências de um único Ministério, e são criadas por ato do Poder Executivo”.¹⁷ Umas das Câmaras do Conselho de Governo é a Câmara de Política dos Recursos Naturais, criada pelo Decreto 1.696/1995 com o objetivo de “formular as políticas públicas e diretrizes relacionadas com os recursos naturais e coordenar sua implementação”, conforme dispõe o art. 1.º.

O Ministério do Meio Ambiente (MMA) é integrado por sete Conselhos: Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); Conselho Nacional da Amazônia Legal (CONAMAZ); Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN); Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH); Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente (CD/FNMA); Conselho de Gestão de Florestas Públicas e Comissão Nacional de Florestas (CONAFLOR).

Em face dos objetivos dessa obra, dentre os conselhos referenciados, vamos dar ênfase tão somente ao Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. Conforme o art. 6.º, II, da Lei 6.938/1981, o CONAMA é definido como um órgão consultivo e deliberativo com as seguintes finalidades:

Assessorar, estudar e propor, ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.

As competências do CONAMA estão arroladas no art. 8.º da Lei 6.938/1981 e no Decreto 99.274/1990 e merecem ser destacadas:

I – estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; (obs.: o licenciamento é para as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, não para qualquer atividade!)

II – determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis ao exame da matéria; (esta requisição será feita para viabilizar a apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional. O EIA/RIMA é exigível no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, não para qualquer empreendimento ou atividade)

III – decidir, por meio da Câmara Especial Recursal, como última instância administrativa, os recursos contra as multas e outras penalidades impostas pela IBAMA;

IV – homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental;

V – determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;

VI – estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes; (obs.: o cuidado que temos de ter nessa leitura diz respeito à atribuição de competência, haja vista não ser privativa do CONAMA, conforme o art. 24, § 1.º, da CF)¹⁸

VII – estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos; entre outras atribuições.

A composição do CONAMA é determinada pelo Decreto 99.274/1990. Assim, o CONAMA é composto de um Plenário; Câmara Especial Recursal (incluído pelo Decreto 6.792/2009), um Comitê de Integração de Políticas Ambientais; Câmaras Técnicas; Grupos de Trabalho e Grupos Assessores.¹⁹

Integram o Plenário do CONAMA:

•  o Ministro de Estado do Meio Ambiente;

•  o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente;

•  um (01) representante do IBAMA e um do Instituto Chico Mendes;

•  um (01) representante da Agência Nacional de Águas – ANA;

•  um (01) representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares;

•  um (01) representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores;

•  oito (08) representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo, sendo:

a)  um (01) representante de cada região geográfica do País;

b)  um (01) representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente-ANAMMA;

c)  dois (02) representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional;

•  vinte e um (21) representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo:

a)  dois (02) representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regiões Geográficas do País;

b)  um (01) representante de entidade ambientalista de âmbito nacional;

c)  três (03) representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República;

d)  um (01) representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental-ABES;

e)  um (01) representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações de trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores-CUT, Força Sindical, Confederação Geral dos Trabalhadores-CGT, Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria-CNTI e Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio-CNTC), escolhido em processo coordenado pela CNTI e CNTC;

f)  um (01) representante de trabalhadores da área rural, indicado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG;

g)  um (01) representante de populações tradicionais, escolhido em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais-CNPT/IBAMA;

h)  um (01) representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil-CAPOIB;

i)  um (01) representante da comunidade científica, indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência-SBPC;

j)  um (01) representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares-CNCG;

k)  um (01) representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza-FBCN;

•  oito (08) representantes de entidades empresariais; e

•  um (01) membro honorário indicado pelo Plenário.

Integram, ainda, o Plenário, mas sem direito a voto, na condição de convidados: (01) um representante do Ministério Público Federal; (01) um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça; e (01) um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados.²⁰

A participação de todos os seus membros é considerada serviço de natureza relevante e não será remunerada, cabendo às instituições representadas o custeio das despesas de deslocamento e estadia.²¹ Cumpre ressaltar, porém, que os membros representantes da sociedade civil, previstos no inciso VIII, alíneas a, b, c, d, g, h, i e l do caput do art. 5.º, poderão ter as despesas de deslocamento e estada pagas à conta de recursos orçamentários do Ministério do Meio Ambiente.

O Decreto 6.792/2009 incluiu entre os órgãos que compõem o CONAMA, a Câmara Especial Recursal definindo-a como a instância administrativa do CONAMA responsável pelo julgamento, em caráter final (terminativo), das multas e outras penalidades administrativas impostas pelo IBAMA (competência que já estava atribuída ao órgão pelo art. 8º, III, da Lei 6.938/1981, revogado pela Lei 11.941/2009).

A Câmara será composta por um representante, titular e suplente, de cada órgão e entidade a seguir indicados:

•  Ministério do Meio Ambiente, que a presidirá;

•  Ministério da Justiça;

•  Instituto Chico Mendes;

•  IBAMA;

•  entidade ambientalista;

•  entidades empresariais; e

•  entidades de trabalhadores.

A participação na Câmara, assim como a participação em todos os outros setores do CONAMA, também será considerada serviço de natureza relevante, porém não será remunerada.

Os órgãos executores do SISNAMA são o IBAMA e o Instituto Chico Mendes. O IBAMA é autarquia federal de regime especial, com personalidade jurídica de direito público vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. A sua finalidade é executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, conforme dispõe o inciso IV do art. 6.º da Lei 6.938/1981.

Em 2007, por arrimo da Lei 11.516, parte da competência funcional do IBAMA foi repassada a outro órgão, o INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE, que tem entre as suas principais atribuições a tarefa de apresentar e editar normas e padrões de gestão de unidades de conservação federais; de propor a criação, regularização fundiária e gestão das UCs e de apoiar a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).

Os órgãos seccionais são os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental. A título exemplificativo, podemos destacar a FEPAM, no Rio Grande do Sul, a FATMA, em Santa Catarina, ou o INEA, no Rio de Janeiro.

Os órgãos locais são os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições. Importante ressaltar que foi a Res. 237/1997, do CONAMA, que realçou a atuação municipal no que concerne ao poder licenciador, em face de haver previsto a possibilidade de licenciamento municipal em atividades de impacto ambiental local, conforme o art. 6.º da referida Resolução.

4.2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O objetivo geral do Licenciamento²² Ambiental é o controle das atividades potencialmente poluidoras, operacionalizando os princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador, com o intuito de identificar os riscos inerentes ao empreendimento, com vistas a formar o ato decisório de implementação ou não da atividade e de quais serão as medidas mitigatórias e compensatórias da degradação a serem aplicadas.²³

O art. 10 da Lei 6.938/1981, com a redação dada pela LC 140/2011, estabeleceu que “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento ambiental”.

O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ao meio em que vivemos. Observe-se que, na redação anterior à da LC 140/2011, estava prevista a obrigação do licenciamento compartilhada entre os órgãos estaduais do meio ambiente e o IBAMA, contudo, essa previsão foi suprimida na atual redação.

A Lei Complementar 140/2011 trouxe importante norma, capaz de solucionar muitos problemas verificados na prática, ao enunciar:

Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.

§ 1.º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.

(...)

As principais diretrizes para a realização do licenciamento ambiental estão disciplinadas na Lei da PNMA e nas Resoluções do CONAMA 1/1986 e 237/1997. Além disso, há o Parecer 312 do Ministério do Meio Ambiente, que discorre sobre a competência estadual e federal para o licenciamento, tendo como fundamento a abrangência do impacto.

O art. 1.º da Resolução 1/1986 define o que vai ser o entendimento de impacto ambiental no que concerne à proteção do ambiente e ao licenciamento ambiental:

Art. 1.º Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.

Nessa seara, o art. 1.º da Resolução CONAMA 237/1997 aponta uma série de definições que são essenciais para a compreensão do instituto do licenciamento ambiental:

•  Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. (grifo nosso)

•  Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

•  Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco. (grifo nosso)

•  Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.

A Lei Complementar 140/2011, por sua vez, define (art. 2.º):

•  Licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.

•  Atuação supletiva: ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas na Lei Complementar 140/2011.

•  Atuação subsidiária: ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas na Lei Complementar 140/2011.

Em tese, todo o empreendimento gera impacto no ambiente em que vivemos, alguns desses impactos extrapolam o limite do razoável, o limite do suportável. Contudo, se o empreendimento é social ou economicamente justificável, é, portanto, passível de ser autorizado. Mas para ser autorizado é necessário que realize alguma compensação pelo dano que irá impactar ao meio ambiente e, nessa seara, chegam as medidas mitigatórias. Nessa medida, outra “função relevante do licenciamento ambiental é a imposição de medidas mitigadoras e compensatórias para a degradação ambiental que está prestes a ser autorizada”.²⁴

Marchesan, Steigleder e Cappelli comentam e exemplificam a autorização do impacto ambiental pelas autoridades competentes, por meio do licenciamento ambiental, de forma bastante esclarecedora, vejamos:

“Sim, determinado impacto ambiental será autorizado pelas autoridades competentes, mas não será considerado um dano juridicamente reparável porque o licenciamento cuidará de impor ao empreendedor as medidas compensatórias. Dessa forma, o licenciamento funciona, em parte, como um filtro da definição de dano jurídico, pois a degradação – aqui entendida como perda das características essenciais do sistema ecológico – não será reparada pela via da responsabilização civil. O impacto será mitigado e compensado por intermédio de outras obrigações”.²⁵

Conforme prevê o art. 8.º da Resolução CONAMA 237/1997, o licenciamento ambiental é um ato complexo dividido em etapas, que são os três tipos de licenças emitidas pelo Poder Público: a licença prévia, a licença de instalação e a licença de operação.

Essas etapas poderão ocorrer isoladas ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade, conforme determina o parágrafo único do referido artigo. Podem ainda se fazer necessários entre uma etapa e outra o EIA/RIMA e a audiência pública.^26-27 Vejamos, brevemente, cada uma das etapas do licenciamento:

4.2.1 Licença Prévia (LP)

A Licença Prévia (LP), concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, é utilizada para aprovar a sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação. A LP não autoriza qualquer alteração física no empreendimento ou atividade proposta, tais como aterros, podas, ou qualquer tipo de obra, pois é apenas uma análise do projeto, está localizada no mundo das ideias.

A LP pode ser precedida de EIA/RIMA.²⁸ O § 1.º do art. 10 da Resolução CONAMA 237/1997 prevê, ainda, que deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.

4.2.2 Licença de Instalação (LI)

A Licença de Instalação (LI) autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.²⁹

4.2.3 Licença de Operação (LO)

A Licença de Operação (LO) autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.³⁰

4.2.4 Prazos de validade das licenças

Prazos de Validade das Licenças
Tipo de Licença	Mínimo	Máximo
Licença Prévia (LP)	Previsto no cronograma	5 anos
Licença de Instalação (LI)	Previsto no cronograma	6 anos
Licença de Operação (LO)	4 anos	10 anos

4.2.5 Competência para o licenciamento

A competência para o licenciamento ambiental foi recentemente alterada com a edição da Lei Complementar 140/2011, que se aplicará aos processos de licenciamento e autorização ambiental iniciados a partir de sua vigência, em 09.12.2011. Por essa razão, dividimos este tópico em duas hipóteses: a de licenciamentos anteriores à entrada em vigor da Lei Complementar 140/2011 e a de licenciamentos iniciados após a entrada em vigor da mencionada Lei.

4.2.5.1 Competência para o licenciamento antes da edição da Lei Complementar 140/2011

A Resolução 237/1997 do CONAMA alterou as regras de competência para o licenciamento ambiental que antes eram fixadas pela Resolução 1/1986, também do CONAMA. Muito se discute acerca da constitucionalidade do dispositivo, em face da própria repartição constitucional de competências ambientais. De toda feita, temos assim as regras de competência para o licenciamento utilizadas antes da edição da Lei Complementar 140/2011:

•  IBAMA: o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

-   localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;

-   localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

-   cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;

-   destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN;

-   bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.

•  Órgão Ambiental Estadual ou do Distrito Federal: o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:

-   localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

-   localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas (art. 4.º da Lei 12.651/2012), e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

-   cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;

-   delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.

•  Órgão Ambiental Municipal: realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

O art. 19 da Resolução 237/1997 do CONAMA decide que o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expendida quando ocorrer:

•  Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais;

•  Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença;

•  Superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.

Cumpre fazermos, aqui, algumas observações à luz do que já fizeram outros: as modificações somente poderão ser exigidas para incidir sobre as condicionantes e medidas de controle e mitigação quando da renovação da Licença de Operação, pois enquanto uma licença estiver vigente e atual, a princípio, aquele que estiver regularmente licenciado segundo os padrões vigentes na época do licenciamento, não poderá ficar sujeito a modificações a todo o momento.

No entanto, como bem justificam Marchesan, Steigleder e Cappelli, “diante da superveniência de graves riscos ambientais e de saúde, decorrentes da atividade licenciada, o órgão ambiental competente poderá impor restrições e novas condicionantes a atividade”.³¹

Contudo, esse ainda não é o caso previsto no art. 19 da referida Resolução. Para analisarmos as questões ali expostas, vamos tomar emprestados os ensinamentos de José Afonso da Silva para compreendermos qual a destinação da licença concedida em cada caso previsto nos incisos do artigo referido. Para ele, sinteticamente:

–  a anulação constitui o ato de controle de legalidade;

–  a revogação, ato de controle de mérito;

–  a cassação, de posterior descumprimento da licença.

Atenta-se que a revogação “dar-se-á quando sobrevier motivo de interesse público que desaconselhe a realização da obra licenciada, tal como: a) mudança das circunstâncias, seja por haver desaparecido as que motivaram sua outorga ou por sobrevirem outras que, se existissem antes teriam justificado sua denegação; b) adoção de novos critérios de apreciação, em que a incompatibilidade da atividade licenciada deriva de uma modificação posterior que a Administração introduziu no ordenamento jurídico urbanístico, quer aprovando nova lei de zoneamento ou modificando a existente, com efeitos negativos para a manutenção da licença e do direito reconhecido ao particular com sua outorga; c) erro na sua outorga: o erro que supõe a equivocada apreciação de circunstâncias reais não é um erro de fato – que em todo momento poderia ser sanado pela Administração – mas um erro de classificação, de valoração, de interpretação, quer dizer um erro de direito. O erro, no entanto, pode gerar uma ilegalidade na outorga da licença, caso em que seu desfazimento deverá ser feito por anulação e por revogação”.

Observemos que, nesse ultimo caso, José Afonso da Silva aponta a possibilidade de ocorrerem duas situações: quando houver erro, em que poderemos estar diante de um caso de inadequação da condicionante (revogação), ou de ilegalidade da condicionante existente (anulação).

Acerca da cassação da licença, o autor afirma que esta “vincula-se ao problema da ilegalidade, mas não da ilegalidade da licença em si, mas de posterior descumprimento das exigências dela. Dá-se, pois, a cassação da licença quando ocorrer descumprimento: a) do projeto, em partes essenciais, durante sua execução; b) da lei ou de regulamento que rege a execução da obra; c) das exigências do alvará da licença”.³²

Em síntese, temos o seguinte quadro, concernente às licenças:³³

Hipótese	Sanção
Descumprimento	Cassação
Inadequação de quaisquer condicionante ou normas legais	Revogação
Ilegalidade da condicionante existente	Anulação
Omissão ou falsa descrição de informações relevantes	Anulação
Superveniência de graves riscos ambientais e de saúde	Revogação

4.2.5.2 Competência para o licenciamento segundo a Lei Complementar 140/2011

A Lei Complementar 140/2011 regulamentou os incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, dispondo sobre a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, além de alterar a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.

O art. 7.º da Lei Complementar 140/2011 prevê:

Art. 7.º São ações administrativas da União:

(...)

XIV – promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:

a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;

b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;

c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;

d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;

f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar 97, de 9 de junho de 1999;

g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou

h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;

(...)

Parágrafo único. O licenciamento dos empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.

Por sua vez, o art. 8.º da mesma Lei dispõe:

Art. 8.º São ações administrativas dos Estados:

(...)

XIV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7.º e 9.º;

XV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

Finalmente, o art. 9.º da Lei Complementar 140/2011 cuida do licenciamento no âmbito municipal:

Art. 9.º São ações administrativas dos Municípios:

(...)

XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou

b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs).

Quanto ao Distrito Federal, cabem-lhe as mesmas atribuições destinadas aos Estados e Municípios, previstas nos arts. 8.º e 9.º acima transcritos.

O art. 12 da Lei ressalva que “Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs).”

O art. 13 traz importante previsão em prol da eficiência e celeridade do licenciamento ambiental ao dispor:

Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.

§ 1.º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.

(...).

Sobre os prazos, o art. 14 determina que “os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento”, devendo-se frisar que “o decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva referida no art. 15.”

A renovação da licença ambiental deve ser requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente (art. 14, § 4.º).

Quanto à atuação dos órgãos ambientais em caráter supletivo ou subsidiário, confira os arts. 15 e 16 da Lei Complementar 140/2011:

Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:

I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;

II – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e

III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.

Art. 16. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação.

Parágrafo único. A ação subsidiária deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição nos termos desta Lei Complementar.

Finalmente, resolvendo questão de grande importância prática, a Lei Complementar 140/2011 estabeleceu:

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

(...)

§ 3.º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.

4.3 MODELO DE CONSERVAÇÃO E PRESERVAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS

O modelo brasileiro de unidades de conservação, segundo majoritária doutrinária nacional,³⁴ apresenta características muito peculiares que não podem ser consideradas cópias de nenhum outro modelo existente no direito comparado, fruto de quase uma década de debate nacional. Nájila Rejanne Cabral Julião e Marcelo Pereira de Souza destacam que no “modelo brasileiro, a conservação da biodiversidade não é o único objetivo de manejo das diferentes categorias de unidades de conservação. Há outros objetivos, como a proteção de bacias, de fontes d’água e de paisagens; o fomento da recreação e do turismo ao ar livre; a conservação de sítios históricos, arqueológicos e culturais etc., que são tão importantes quanto a conservação da biodiversidade”.³⁵

Institucionalmente, podemos afirmar que as unidades de conservação, independentemente de qual seja a sua modalidade, são áreas delimitadas no território nacional, estabelecidas pelo governo federal, bem como pelas Unidades da Federação, por meio de seus respectivos governos estaduais e municipais para a proteção de ecossistemas significativos.

4.3.1 APP – Área de Preservação Permanente

A Constituição Federal, no seu art. 225, § 1.º, III, deixa claro o posicionamento de preocupar-se com a proteção de áreas especiais. Podemos entender como APP uma área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.³⁶

Na grande maioria dos Estados brasileiros pode-se observar que as suas Constituições optaram por regular, de forma clara, os espaços territoriais e seus componentes que sejam denominados de “áreas de preservação permanente”.

Podemos traduzir como Áreas de Preservação Permanente as matas ciliares, as nascentes, as margens de cursos d’água, as encostas, os manguezais, as dunas, os estuários, as restingas, as cavernas, as paisagens notáveis e as áreas que abrigam exemplares raros da fauna e da flora bem como aquelas que sirvam como local de pouso ou reprodução de espécies migratórias.

O art. 4.º do Código Florestal (Lei 12.651/2012) define que são APPs, em zonas rurais e urbanas, as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:³⁷

FAIXA MARGINAL	LARGURA
30 metros	Menos de 10 metros
50 metros	10 metros a 50 metros
100 metros	50 metros a 200 metros
200 metros	200 metros a 600 metros
500 metros	Mais de 600 metros

Ao redor de lagos e lagoas naturais, a APP é definida da seguinte forma:

Faixa de metragem mínima	Localização
30 metros	Áreas urbanas
50 metros	Áreas rurais com corpos d’água com até 20ha de superfície
100 metros	Áreas rurais

Ainda serão consideradas APPs as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’água naturais, na faixa definida na licença ambiental do empreendimento.

São também consideradas APPs as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 m; as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive; as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; os manguezais, em toda a sua extensão; as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100m em projeções horizontais; no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100m e inclinação média maior que 25°, as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação; as áreas em altitude superior a 1.800m, qualquer que seja a vegetação; em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50m, a partir do espaço permanentemente brejoso e encharcado.

No concernente às restingas, é importante ressaltar que as APPs se dividem em duas categorias: a) em faixa mínima de trezentos metros (300m), medidos a partir da linha de preamar máxima; b) em qualquer localização ou extensão, quando recoberta por vegetação com função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues.

O art. 6.º do novo Código Florestal (Lei 12.651/2012) regulamenta que se consideram, ainda, APPs, quando declaradas de interesse social por ato do Chefe do Poder Executivo, as áreas cobertas com florestas ou outras formas de vegetação destinadas a uma ou mais das seguintes finalidades:

•  conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra e de rocha;

•  proteger as restingas ou veredas;

•  proteger várzeas;

•  abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção;

•  proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico, cultural ou histórico;

•  formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

•  assegurar condições de bem-estar público;

•  auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares;

•  proteger áreas úmidas, especialmente as de importância internacional.

Além do art. 4.º da Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal) e do art. 3.º da Resolução 303/2002 do CONAMA, que já abordamos, outras resoluções do CONAMA destacam-se na adequação das áreas de preservação permanente, quais sejam:

Res. CONAMA38	Objeto
Res. 302/2002	Dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno.
Res. 303/2002	Dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente.
Res. 341/2003	Dispõe sobre critérios para a caracterização de atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis como de interesse social para fins de ocupação de dunas originalmente desprovidas de vegetação, na Zona Costeira.
Res. 369/2006	Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP.
Res. 429/2011	Dispõe sobre a metodologia de recuperação das Áreas de Preservação Permanente – APPs.

Importante ressaltar que a intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas na Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal).

A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública. Já a intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda (art. 8.º, §§ 1.º e 2.º, da Lei 12.651/2012). Convém frisar que não haverá, em qualquer hipótese, direito à regularização de futuras intervenções ou supressões de vegetação nativa, além das previstas na referida Lei.

Fica dispensada a autorização do órgão ambiental competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas.

4.3.2 SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação

A Constituição Federal disciplina no inciso III, do § 1.º, do art. 225, a necessidade de estabelecimento de áreas que sejam especialmente destinadas e protegidas para albergar a diversidade biológica com segurança. O referido dispositivo constitucional assevera que é dever do Poder Público:

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.³⁹

Esse dispositivo é regulamentado pela Lei 9.985/2000, conhecida como Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Como veremos a seguir, as Unidades de Conservação, como são denominadas tecnicamente, apresentam um grau de proteção variável, que levará em consideração o tipo de regime legal específico de cada uma das Unidades. Paulo de Bessa Antunes esclarece que, no Brasil, a primeira unidade de conservação federal foi criada no ano de 1937, em Itatiaia, no antigo Estado do Rio de Janeiro, como Parque Nacional.⁴⁰

Para bem compreendermos o SNUC, urge que conheçamos alguns dos principais de seus termos basilares:⁴¹

Termos Basilares	Entendimento
Unidade de Conservação	Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
Conservação da Natureza	O manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral.
Diversidade Biológica	A variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas.
Conservação in situ	Conservação de ecossistemas e habitats naturais e a manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades características.
Manejo	Todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas.
Uso Indireto	Aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais.
Uso Direto	Aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos naturais.
Uso Sustentável	Exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.
Zoneamento	Definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz.
Plano de Manejo	Documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.
Zona de Amortecimento	Entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade.
Corredores Ecológicos	Porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais.

O SNUC é constituído pelo conjunto de Unidades de Conservação federais, estaduais e municipais, conforme dispõe o art. 3.º da Lei 9.985/2000. A referida lei é regulamentada pelo Decreto 4.340/2002.

As unidades de conservação, integrantes do SNUC (Lei 9.985/2000), dividem-se em dois tipos específicos: a) unidades de proteção integral, e b) unidades de uso sustentável. Cada um desses tipos específicos se subdivide em outras categorias, com objetivos e finalidades distintos, conforme demonstraremos a seguir:

Tipologia	Objetivo	Categoria	Objetivo
Proteção Integral	Preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais	Estação Ecológica	Preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas (art. 9.º).
		Reserva Biológica	Preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais (art. 10).
		Parque Nacional	Preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico (art. 11).
		Monumento Natural	Preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica (art. 12).
		Refúgio da Vida Silvestre	Proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória (art. 13).
Uso Sustentável	Compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais	Área de Proteção Ambiental	É uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais (art. 15).
		Área de Relevante Interesse Ecológico	É uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza (art. 16).
		Floresta Nacional	É uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas (art. 17).
		Reserva Extrativista	É uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade (art. 18).
		Reserva da Fauna	É uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos (art. 19).
		Reserva de Desenvolvimento Sustentável	É uma área natural que abriga populações cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica (art. 20).
		Reserva Particular do Patrimônio Natural	É uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica (art. 21).

Paulo de Bessa Antunes defende que a “destinação do espaço territorial para a proteção ambiental é uma relevante intervenção no regime dominial, seja público, seja privado. Por tal motivo, há que se observar rigorosamente o regime legal próprio”.⁴²

Concernente à questão dominial é relevante apontarmos que as unidades de conservação que possibilitam ao empreendedor ser proprietário e/ou mantenedor das mesmas, são distribuídas da seguinte forma:

Unidade de Conservação PÚBLICA	Unidade de Conservação PARTICULAR
Estação ecológica	Monumento Natural
Reserva biológica	Refúgio da vida silvestre
Parque nacional

No que se refere ao acesso do público, cumpre afirmar que na Estação e na Reserva biológica é vedado, salvo com escopo educacional e de acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico. Poderá ser exigido até o pagamento de taxas, conforme o caso.

Observamos que o conceito jurídico de unidade de conservação estabelece que estas deverão ser legalmente instituídas pelo Poder Público (art. 2.º, I, da Lei 9.985/2000), não fazendo nenhuma menção a qual tipo de ato do Poder Público. O art. 22 do referido diploma legal mantém a abertura no que se refere ao tipo de ato do Poder Público, não fazendo nenhum apontamento que seja necessariamente por meio de lei, pois reza que:

Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.

Antes da efetiva criação de uma unidade de conservação por ato do Poder Público, a Lei do SNUC determina, pelo § 2.º, do art. 22 da Lei 9.985/2000, que se faça uma consulta pública e que sejam realizados estudos técnicos específicos, como condição de validade da constituição da referida UC:

§ 2.º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.

O ato de criação a que faz referência o art. 22 da Lei 9.985/2000, regulamentado pelo art. 2.º do Decreto 4.340/2002, deve indicar, obrigatoriamente:

•  A denominação, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade e o órgão responsável por sua administração;

•  A população tradicional beneficiária, no caso das Reservas Extrativistas e das Reservas de Desenvolvimento Sustentável;

•  A população tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas Nacionais;

•  As atividades econômicas, de segurança e de defesa nacional envolvidas.

A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, desde que não modifique seus limites originais, pode ser realizada por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que observados os procedimentos de consulta estabelecidos pela Lei do SNUC, já apontados aqui.

Por outro lado, a desafetação ou a redução de limites de uma UC só poder realizada por lei, conforme determina de forma expressa o § 7.º,⁴³ do art. 22 da Lei 9.985/2000.

Em termos de limitações administrativas, temos que ressaltar o art. 22-A da Lei 9.985/2000:

Art. 22-A. O Poder Público poderá, ressalvadas as atividades agropecuárias e outras atividades econômicas em andamento e obras públicas licenciadas, na forma da lei, decretar limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, para a realização de estudos com vistas na criação de Unidade de Conservação, quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes.

Essas limitações administrativas são provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos já licenciados, com o intuito de realizar estudos com vistas à criação de UC, quando houver risco de dano grave ao ambiente, conforme critério do órgão ambiental competente. A destinação final da área submetida ao estudo deverá ser definida em um prazo improrrogável de 7 (sete) meses, findo o qual fica extinta a limitação administrativa imposta, conforme disciplina o § 2.º, do art. 22-A da Lei 9.985/2000.

A gestão das UCs pode ser realizada por organizações da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão responsável pela sua gestão, que se destacam dentro da organização do SISNAMA, ou seja, o CONAMA, o MMA e essencialmente o INSTITUTO CHICO MENDES.

Já no que concerne ao plano de manejo de cada UC, cabe ressaltar que é obrigatório e deverá ser elaborado pelo seu gestor ou proprietário, conforme o caso. Depois de elaborado, o plano de manejo deverá ser aprovado por órgão específico:

Portaria do Órgão Executor	Resolução do Conselho Deliberativo44
Estação Ecológica	Reserva Extrativista
Reserva Biológica	Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Parque Nacional
Monumento Nacional
Refúgio da Vida Silvestre
Área de Proteção Ambiental (APA)
Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE)
Floresta Nacional
Reserva da Fauna
Reserva Particular do Patrimônio Natural

As UCs ainda possuem um aliado importante, que é o instituto da Compensação Ambiental. O art. 36 da Lei do SNUC prevê que nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, com fundamento no EIA/RIMA⁴⁵ respectivo, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e a manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral. Os critérios estão definidos na legislação e nos arts. 31 a 34 do Decreto 4.340/2002 (alterado pelo Decreto 6.848/2009), que regulamenta o art. 36 da Lei 9.985/2000, observando-se o seguinte:

•  O montante de recursos a serem destinados pelo empreendedor para a compensação ambiental, segundo o art. 36, § 1.º, da Lei 9.985/2000 não podia ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. Contudo, o STF declarou a inconstitucionalidade da expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”, considerando que “o valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento”.⁴⁶ Assim, atendendo à decisão do STF, o decreto regulamentador do art. 36 foi alterado, passando a prever que o IBAMA “estabelecerá o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, ocasião em que considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio ambiente” (art. 1.º, caput, do Decreto 4.340/2002).

•  O órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.

•  Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.

A Resolução do CONAMA que regulamenta a compensação prevista no art. 36 é a de n. 371/2006, que estabelece diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos advindos de compensação ambiental.

4.4 QUESTÕES

1.  (OAB/FGV 03-2011) Com relação ao sistema nacional de unidades de conservação, assinale a alternativa correta.

(A)  As unidades de conservação do grupo de proteção integral são incompatíveis com as atividades humanas; logo, não se admite seu uso econômico direto ou indireto, não podendo o Poder Público cobrar ingressos para a sua visitação.

(B)  A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade. O Poder Público está dispensado de promover consulta pública e estudos técnicos novos, bastando a reanálise dos documentos que fundamentaram a criação da unidade de conservação.

(C)  O parque nacional é uma unidade de conservação do grupo de proteção integral, de posse e domínios públicos. É destinado à preservação ambiental e ao lazer e à educação ambiental da população; logo, não se admite seu uso econômico direto ou indireto, não podendo o Poder Público cobrar ingressos para a sua visitação.

(D)  As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que respeitados os procedimentos de consulta pública e estudos técnicos.

2.  (OAB/FGV 01-2011) Assinale a alternativa correta quanto ao licenciamento ambiental e ao acesso aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sisnama.

(A)  Caso a área que sofrerá o impacto ambiental seja considerada estratégica para o zoneamento industrial nacional de petróleo e gás e em áreas do pré-sal, o órgão ambiental poderá elaborar estudo prévio de impacto ambiental sigiloso.

(B)  Um cidadão brasileiro pode solicitar informações sobre a qualidade do meio ambiente em um município aos órgãos integrantes do Sisnama, mediante a apresentação de título de eleitor e comprovação de domicílio eleitoral no local.

(C)  A exigência de Estudo Prévio de Impacto Ambiental para aterros sanitários depende de decisão discricionária do órgão ambiental, que avaliará no caso concreto o potencial ofensivo da obra.

(D)  Uma pessoa jurídica com sede na França poderá solicitar, aos órgãos integrantes do Sisnama, mediante requerimento escrito, mesmo sem comprovação de interesse específico, informações sobre resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras das empresas brasileiras.

3.  (OAB/FGV 01-2011) O inciso VII do § 1.º do art. 225 da Constituição da República prevê a proteção da fauna e da flora, vedadas as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, enquanto que o § 1.º do art. 231 do referido texto constitucional estabelece que são terras indígenas as habitadas por eles em caráter permanente e que podem ser utilizadas por esses povos, desde que necessárias ao seu bem-estar e à sua reprodução física e cultural. A esse respeito, assinale a alternativa correta.

(A)  Os indígenas têm o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nas terras ocupadas em caráter permanente por eles e, portanto, podem explorá-las, sem necessidade de licenciamento ambiental.

(B)  Os indígenas podem suprimir vegetação de mata atlântica sem autorização do órgão ambiental competente porque são usufrutuários das terras que habitam.

(C)  A exploração dos recursos florestais em terras indígenas somente poderá ser realizada pelas comunidades indígenas em regime de manejo florestal sustentável, para atender à sua subsistência, respeitado o Código Florestal.

(D)  Os indígenas são proprietários das terras que ocupam em caráter permanente, mas devem explorá-las segundo as normas ambientais estabelecidas na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e do Código Florestal.

4.  (OAB/FGV 03-2010) A Lei 9.985/2001, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, previu que as unidades de conservação devem dispor de uma zona de amortecimento definida no plano de manejo. A esse respeito, assinale a alternativa correta.

(A)  Os parques, como unidades de conservação de uso sustentado, não têm zona de amortecimento.

(B)  As Áreas de Proteção Ambiental – APAs não precisam demarcar sua zona de amortecimento.

(C)  Tanto as unidades de conservação de proteção integral como as de uso sustentado devem elaborar plano de manejo, delimitando suas zonas de amortecimento.

(D)  As Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPN são obrigadas a elaborar plano de manejo delimitando suas zonas de amortecimento, por conta própria e orientação técnica particular.

5.  (OAB/FGV 03-2010) A supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública, sendo que a vegetação secundária em estágio médio de regeneração poderá ser suprimida nos casos de utilidade pública e interesse social, em todos os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, conforme o disposto no art. 14 da Lei 11.428/2006, que dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do bioma Mata Atlântica. A esse respeito, assinale a alternativa correta.

(A)  Um advogado de proprietário de terreno urbano afirma ser possível a obtenção de licença ambiental para edificação de condomínio residencial com supressão de Mata Atlântica com base em utilidade pública.

(B)  A licença ambiental de empreendimento de relevante e significativo impacto ambiental localizado em terreno recoberto de Mata Atlântica não pode ser concedida em hipótese alguma.

(C)  Um produtor de pequena propriedade ou posse rural entende que é possível a obtenção de licença ambiental para atividade agroflorestal sustentável, tendo como motivo o interesse social.

(D)  Desde que obtida a autorização de supressão de vegetação de Mata Atlântica, com base na Lei 11.428/2006, não é aplicável a legislação que exige a licença ambiental, de acordo com a CRFB/1988, a Lei 6.938/1981 e o Decreto 99.274/1990.

6.  (IX Exame de Ordem Unificado – FGV) A Lei Complementar n. 140 de 2011 fixou normas para a cooperação entre os entes da federação nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas ao meio ambiente. Sobre esse tema, assinale a afirmativa correta.

(A)  Compete à União aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em Áreas de Preservação Ambientais – APAs.

(B)  Compete aos Estados e ao Distrito Federal controlar a introdução no País de espécies exóticas potencialmente invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas.

(C)  Compete aos municípios gerir o patrimônio genético e o acesso ao conhecimento tradicional associado, respeitadas as atribuições setoriais.

(D)  Compete à União aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora em ecossistemas naturais frágeis ou protegidos.

7.  (VIII Exame de Ordem Unificado – FGV) Sobre a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), assinale a afirmativa correta.

(A)  As RPPN’s são unidades de conservação criadas em áreas de posse e domínios privados, gravadas com perpetuidade, e deverão ser averbadas, por intermédio de Termo de Compromisso, no Registro Público de Imóveis.

(B)  As RPPN’s são unidades de conservação criadas em áreas de posse pública e domínio privado, e deverão ser averbadas, por intermédio de Termo de Compromisso, no Registro Público de Imóveis.

(C)  As RPPN’s são unidades de conservação criadas em áreas de posse e domínios privados, deverão ser averbadas, por intermédio de Termo de Compromisso, no Registro Público de Imóveis. Porém não serão perpétuas, em razão do direito fundamental à propriedade privada.

(D)  As RPPN’s são unidades de conservação criadas em áreas de posse pública e domínio privado. Em razão do princípio da defesa do meio ambiente são instituídas automaticamente, sem necessidade de avaliação do órgão ambiental, bastando o interesse do proprietário privado e a averbação, por intermédio de Termo de Compromisso, no Registro Público de Imóveis.

8.  (X Exame de Ordem Unificado – FGV) João, militante ambientalista, adquire chácara em área rural já degradada, com o objetivo de cultivar alimentos orgânicos para consumo próprio. Alguns meses depois, ele é notificado pela autoridade ambiental local de que a área é de preservação permanente. Sobre o caso, assinale a afirmativa correta.

(A)  João é responsável pela regeneração da área, mesmo não tendo sido responsável por sua degradação, uma vez que se trata de obrigação propter rem.

(B)  João somente teria a obrigação de regenerar a área caso soubesse do dano ambiental cometido pelo antigo proprietário, em homenagem ao princípio da boa-fé.

(C)  O único responsável pelo dano é o antigo proprietário, causador do dano, uma vez que João não pode ser responsabilizado por ato ilícito que não cometeu.

(D)  Não há responsabilidade do antigo proprietário ou de João, mas da Administração Pública, em razão da omissão na fiscalização ambiental quando da transmissão da propriedade.

9.  (XI Exame de Ordem Unificado – FGV) Em determinado Estado da federação é proposta emenda à Constituição, no sentido de submeter todos os Relatório de Impacto Ambiental à comissão permanente da Assembleia Legislativa. Com relação ao caso proposto, assinale a afirmativa correta.

(A)  Os Relatórios e os Estudos de Impacto Ambiental são realizados exclusivamente pela União, de modo que a Assembleia Legislativa não é competente para analisar os Relatórios.

(B)  A análise e a aprovação de atividade potencialmente causadora de risco ambiental são consubstanciadas no poder de polícia, não sendo possível a análise do Relatório de Impacto Ambiental pelo Poder Legislativo.

(C)  A emenda é constitucional, desde que de iniciativa parlamentar, uma vez que incumbe ao Poder Legislativo a direção superior da Administração Pública, incluindo a análise e a aprovação de atividades potencialmente poluidoras.

(D)  A emenda é constitucional, desde que seja de iniciativa do Governador do Estado, que detém competência privativa para iniciativa de emendas sobre organização administrativa, judiciária, tributária e ambiental do Estado.

10.  (XI Exame de Ordem Unificado – FGV) Técnicos do IBAMA, autarquia federal, verificaram que determinada unidade industrial, licenciada pelo Estado no qual está localizada, está causando degradação ambiental significativa, vindo a lavrar auto de infração pelos danos cometidos. Sobre o caso apresentado e aplicando as regras de licenciamento e fiscalização ambiental previstas na Lei Complementar 140/2011, assinale a afirmativa correta.

(A)  Há irregularidade no licenciamento ambiental, uma vez que em se tratando de atividade que cause degradação ambiental significativa, o mesmo deveria ser realizado pela União.

(B)  É ilegal a fiscalização realizada pelo IBAMA, que só pode exercer poder de polícia de atividades licenciadas pela União, em sendo a atividade regularmente licenciada pelo Estado.

(C)  É possível a fiscalização do IBAMA o qual pode, inclusive, lavrar auto de infração, que, porém, não prevalecerá caso o órgão estadual de fiscalização também lavre auto de infração.

(D)  Cabe somente à União, no exercício da competência de fiscalização, adotar medidas para evitar danos ambientais iminentes, comunicando imediatamente ao órgão competente, em sendo a atividade licenciada pelo Estado.

11.  (VII Exame de Ordem Unificado – FGV) Um shopping center, que possui cerca de 250 lojas e estacionamento para dois mil veículos, foi construído há doze anos sobre um antigo aterro sanitário e, desde sua inauguração, sofre com a decomposição de material orgânico do subsolo, havendo emissão diária de gás metano, em níveis considerados perigosos à saúde humana, podendo causar explosões. Em razão do caso exposto, assinale a alternativa correta:

(A)  Como o shopping foi construído há mais de cinco anos, a obrigação de elaborar estudo prévio de impacto ambiental e de se submeter a licenciamento já prescreveu. Assim o empreendimento poderá continuar funcionando.

(B)  A licença de operação ambiental tem prazo de validade de dez anos. Logo o shopping já cumpriu com suas obrigações referentes ao licenciamento e ao estudo prévio de impacto ambiental, e poderá continuar com suas atividades regularmente.

(C)  A decomposição de material orgânico continua ocorrendo, e é considerada perigosa à saúde humana e ao meio ambiente. Logo, o shopping center em questão poderá ser obrigado pelo órgão ambiental competente a adotar medidas para promover a dispersão do gás metano, de forma a minimizar ou anular os riscos ambientais, mesmo que já possua licença de operação válida.

(D)  Caso o shopping center possua licença de operação válida, não poderá ser obrigado pelo órgão ambiental competente, no caso exposto, a adotar novas medidas para a dispersão do gás metano. Apenas no momento da renovação de sua licença de operação poderá ser obrigado a adquirir novo equipamento para tal fim.

12.  (VII Exame de Ordem Unificado – FGV) O Prefeito do Município de Belas Veredas, após estudos técnicos e realização de audiência pública, decide pela criação de um parque, em uma área onde podem ser encontrados exemplares exuberantes de Mata Atlântica. Assim, edita decreto que fixa os limites do novo parque municipal. Passados dois anos, recebe pedidos para que o parque seja reavaliado e transformado em uma Área de Relevante Interesse Ecológico, com uma pequena redução de seus limites. Tendo em vista a situação descrita, assinale a alternativa correta.

(A)  Em razão do princípio da simetria das formas no direito ambiental, a Unidade de Conservação criada por ato do Poder Executivo poderá ser reavaliada e ter seus limites reduzidos também por decreto.

(B)  Como a Mata Atlântica é considerada patrimônio nacional, por força do art. 225, § 4º, da CRFB, apenas a União possui competência para a criação de unidades de conservação que incluam tal bioma em seus limites.

(C)  A criação do parque é constitucional e legal, mas, como a área está definida como Unidade de Conservação de Proteção Integral, a alteração para Área de Relevante Interesse Ecológico, que é de Unidade de Conservação de Uso Sustentável, com redução de limites, só pode ser feita por lei.

(D)  A reavaliação poderá ser feita por decreto, uma vez que a Área de Relevante Interesse Ecológico também é uma Unidade de Conservação do grupo de proteção integral.

GABARITO: As respostas destes testes encontram-se no final do livro.

___________

¹   MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 59.

²   MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 59.

³   Cumpre ressaltar que, em face da proteção ao ambiente ser um dever fundamental explicitamente disposto no caput do art. 225 da CF/1988, a manutenção do equilíbrio ecológico é de responsabilidade do Poder Público e da Coletividade (Leitura complementar: MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio Ambiente: direito e dever fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004).

⁴   A proteção dos ecossistemas com a preservação de áreas representativas está garantida pela Lei do SNUC (Lei 9.985/2000), norma que já estudamos.

⁵   Para o acompanhamento do estado da qualidade ambiental entra a figura dos gestores e dos indicadores ambientais.

⁶   Observem, aqui, as figuras expressas dos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador.

⁷   CABRAL, Nájila Rejanne Alencar Julião; SOUZA, Marcelo Pereira de. Área de proteção ambiental: planejamento e gestão de paisagens protegidas. 2. ed. São Carlos: RiMa, 2005. p. 26.

⁸   CABRAL, Nájila Rejanne Alencar Julião; SOUZA, Marcelo Pereira de. Área de proteção ambiental: planejamento e gestão de paisagens protegidas. 2. ed. São Carlos: RiMa, 2005. p. 27.

⁹   O Decreto 4.297/2002 em seu art. 2.º dispõe que: “O ZEE, instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população”.

¹⁰   MILARÉ, Edis. Estudo prévio de impacto ambiental no Brasil. In: MÜLLER, P.; AB’SABER, A. N. (orgs.). Previsão de impactos. São Paulo: EDUSP, 1994. p. 51-83.

¹¹   Disponível em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo. monta&idEstrutura=58>. Acesso em: 29 jan. 2009.

¹²   Disponível em: <http://www.ibama.gov.br/cnia/>. Acesso em: 29 jan. 2009.

¹³   Disponível em: <http://servicos.ibama.gov.br/cogeq/>. Acesso em: 29 jan. 2009.

¹⁴   Acerca da relevância do tema vejam a atuação administrativa: “Belém (08/07/08) – Na tarde de hoje, fiscais do Ibama embargaram dois frigoríficos que estavam funcionando sem licença de operação e sem registro no Cadastro Técnico Federal (CTF), no município de Altamira, centro-oeste do Pará” (grifo nosso).

¹⁵   PEREIRA, Paulo Roberto. A servidão ambiental florestal como instrumento de proteção continental do meio ambiente. Disponível em: <http://www.oab.org.br/comissoes/coda/files/artigos/%7B05449877-7D8B-4134-A3D5-DBE9A3BB8C99%7D_servidaoambiental.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2009.

¹⁶   MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 143.

¹⁷   MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 143.

¹⁸   MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 146.

¹⁹   Art. 4.º do Decreto 99.274/1990.

²⁰   A referida Comissão foi desmembrada em: Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e Comissão de Defesa do Consumidor. As “minorias” terão suas questões incorporadas pela Comissão de Direitos Humanos, agora Direitos Humanos e Minorias.

²¹   § 4.º do art. 6.º do Decreto 99.274/1990.

²²   Nessa obra não iremos adentrar na diferenciação doutrinária acerca da diferenciação entre licença e autorização. Contudo, remetemos as obras de MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, e KRELL, Andréas. Discricionariedade administrativa e proteção ambiental: o controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008.

²³   MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 64.

²⁴   MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 65.

²⁵   Um exemplo dessa situação, apontada pelas autoras, é o que se encontra disciplinado no Código Florestal do Estado do Rio Grande do Sul, cujo art. 8.º estabelece que “para cada árvore cortada deverão plantar 15 (quinze) mudas, preferencialmente das mesmas espécies”. Em âmbito nacional, podemos referenciar o art. 36 da Lei do SNUC que reza que “nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implementação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral” (MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 65).

²⁶   A Resolução do CONAMA que regulamenta a Audiência Pública é a Res. 9/1987 e é interessante ressaltar que, normalmente, apenas os licenciamentos nos quais tenha sido exigido o EIA dão margem à realização de audiências publicas, em que pese não haver nenhuma vedação legal para que existam em outros casos, dependerá da avaliação do órgão ambiental competente no caso concreto.

²⁷   A audiência publica “é uma etapa do procedimento ambiental, mediante o qual o órgão ambiental apresenta o empreendimento licenciado à comunidade, com vistas a ouvir opiniões, críticas e sugestões para que a administração possa ter uma avaliação sobre o ponto de vista da comunidade interessada. A audiência pública tem natureza meramente consultiva” (ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 69).

²⁸   O EIA – Estudo de Impacto Ambiental se constitui em um dos mais importantes instrumentos de proteção do ambiente. Sua existência está calcada no princípio da prevenção, pois se trata de realizar um diagnóstico da situação ambiental presente, antes da implementação do projeto, possibilitando fazer comparações com as alterações ocorridas posteriormente, em caso de aceitação do mesmo. Será necessário, também, elaborar uma previsão (tudo em conformidade com a Res. 1/1986) dos eventuais impactos ao meio ambiente, diagnosticando danos potenciais. Feito isso, o EIA deverá indicar quais medidas mitigadoras podem ser aplicadas e deve elaborar um plano de acompanhamento e monitoramento. O RIMA – Relatório de Impacto Ambiental tem por finalidade, como ressalta Fiorillo, tornar compreensível para o público o conteúdo do EIA, porquanto este é elaborado segundo critérios técnicos. Dessa forma, aplicando o princípio da informação ambiental, o RIMA deve ser claro e acessível a todos, retratando fielmente o conteúdo do estudo de modo compreensível. Urge salientar que, cabe ao proponente do projeto o dever de pagar as custas do EIA/RIMA (Vide FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 95-96).

²⁹   Cf. inciso II, do art. 8.º da Res. 237/1997 do CONAMA.

³⁰   Cf. inciso III, do art. 8.º da Res. 237/1997 do CONAMA.

³¹   MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 72.

³²   SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 403.

³³   Ver MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008.

³⁴   Conforme podemos verificar em CABRAL; Nájila Rejanne Alencar Julião; SOUZA; Marcelo Pereira de. Área de proteção ambiental: planejamento e gestão de paisagens protegidas. 2. ed. São Carlos: RiMa, 2005. p. 21.

³⁵   CABRAL; Nájila Rejanne Alencar Julião; SOUZA; Marcelo Pereira de. Área de proteção ambiental: planejamento e gestão de paisagens protegidas. 2. ed. São Carlos: RiMa, 2005. p. 21.

³⁶   Conforme disciplina o inciso II do art. 3.º da Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal).

³⁷   Conforme disciplina as alíneas do inciso I do art. 3.º da Res. 303/2002 do CONAMA.

³⁸   Leitura complementar: acerca da constitucionalidade e da legalidade das Resoluções do CONAMA, consulte o artigo publicado na Revista Jurídica da Presidência da República intitulado “As Resoluções do CONAMA e o princípio da legalidade: a proteção ambiental à luz da segurança jurídica”, fruto de projeto de pesquisa do Projeto Pensando o Direito (SAL/MJ), de autoria de SARLET, Ingo (coord.); MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de; MOLINARO, Carlos Alberto; PETTERLE, Selma Rodrigues; PRESTES, Vanesca; CURVELO, Alexandre; ALBUQUERQUE, Letícia e DEMOLINER, Karine. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_90/ Artigos/PDF/IngoWolfgang_Rev90.pdf. Acesso em: 2 jan. 2009.

³⁹   BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm. Acesso em: 23 nov. 2008.

⁴⁰   ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 213.

⁴¹   Os entendimentos aqui expostos foram definidos pela Lei do SNUC, nos incisos do art. 2.º. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm. Acesso em: 27 dez. 2008.

⁴²   ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 217.

⁴³   § 7.º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm. Acesso em: 2 jan. 2009.

⁴⁴   Desde que seja realizada após prévia aprovação do órgão executor.

⁴⁵   EIA/RIMA – Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto do Meio Ambiente.

⁴⁶   STF, ADI 3.378-DF, Rel. Min. Carlos Britto, j. 09.04.2008, DJ 20.06.2008.