Darüber hinaus kann durch Regelungskonvergenz mediale Kommunikation noch viel stärker als dies ohnehin bereits der Fall ist als wirtschaftliche Dienstleistung statt als gesellschaftliches und demokratiepolitisch relevantes Kulturprodukt begriffen werden. Dies hat u. U. für die Frage der Medienglobalisierung und deren politische Steuerung weit reichende Konsequenzen: Die deregulatorische Politik, die das globale Mediengefüge hervorgebracht und angetrieben hat, schlug sich auch in multilateralen Vertragswerken, v. a. Handelsabkommen wie GATT/WTO und GATS nieder. Bereits im Laufe der bis 1993 anhaltenden Uruguay-Runde, die in das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen GATT mündete, wurde heftig über den Status audiovisueller Medien diskutiert: Die USA und Japan plädierten für eine größtmögliche Sende- und Empfangsfreiheit (vgl. Baumann 1998: 17; 50). Das zentrale Ergebnis der Diskussion bestand in der Einigung, audiovisuelle Produkte statt als Ware (das wäre der Regelungsbereich des GATT) als Dienstleistung und Wirtschaftsgut zu etikettieren, was überhaupt ermöglichte, sie zum Kontrollgegenstand des GATS zu machen (vgl. ebd.: 46). Allerdings konnten sich die Staaten nicht darauf einigen, den audiovisuellen Bereich näher zu regeln; ursprünglich sollte es sogar auf Drängen Frankreichs und Belgiens dazu generell kulturelle Ausnahmeregelungen im GATS geben (vgl. Fritz/Scherrer 2002: 23). Entgegen der von etwaigen
Ländern und der EU schließlich geltend gemachten Ausnahme von der Meistbegünstigung, drängen die USA und Japan nach wie vor auf eine Integration unter die Prinzipien derselben (vgl. Baumann 1998: 46f; 50).
Im Rahmen des GATT/WTO und des GATS hat es weit reichende Konsequenzen, ob beispielsweise das Fernsehen weiterhin als Kommunikationsdienstleistung begriffen wird und damit wie der Telekommunikationsbereich unter den Regelungsbereich des G/175 fällt oder aber als Ware und daher über GATT/WTO geregelt wird. Das GATS erlaubt im Vergleich zum GATT weitaus mehr Ausnahmen, die den Medienöffentlichkeiten für Gesellschaft und Demokratie gerecht werden könnten. Die Verhandlungen zum GATS halten auch im Sommer 2006 an.
Während die Ausführungen der Bertelsmann Stiftung 1998 zur Regulierungskonvergenz - »integrierte Regulierung mit einer einheitlichen Regulierungsbehörde für alle Teilmärkte« (Mattem u. a. 1998: 94) - noch minimalen Interpretationsspielraum lassen, ob darunter nur die stärker >formale< Frage der Zusammenfassung zweier Regulierungsbehörden gemeint ist, oder ob darüber hinaus gehend Rundfunk, Internet und Telekommunikation nach identischen Regeln beurteilt werden sollen,1 sieht dies im neuen Programm anders aus: In der Kommunikationsordnung 2010 ist von »Regulierung aus einer Hand« die Rede und dies meint auch »marktübergreifend[e] [Regulierung] nach einem einheitlichen Prinzip durch die Institution« (Hamm/Hart 2001: 82; 86; 91).
Dies stellt die Problemlage bei der Rundfunkaufsicht verkürzt dar: Ein Beispiel: Auch mit der Frequenzvergabe sind inhaltliche Fragen verknüpft, z. B. wenn sich ein Freies Radio um eine Frequenz bewirbt, die ein anderes inhaltliches Profil hat als ein privat-kommerzieler Radiosender, der bspw. v. a. mit Musik auf Sendung will.
Noch deutlicher wird im Band Kommunikationsordnung 2010 Jürgen Doetz, Präsident des Verbandes Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT), der explizit ein »Umdenken in der Ordnungspolitik« fordert, deren Leitidee es in Zukunft sein sollte, »medienspezifische Regelungen weitestgehend abzubauen« und deren wesentliches Merkmal im »Vertrauen« in die »Selbstkontrolle der Anbieter privat elektronischer Medien« bestehen sollte (Doetz 2001: 155).
Eine »[Z]ukunftsgerichtete Kommunikationspolitik« im Sinne der Bertelsmann Stiftung ist liberal und deregulativ: »Die Rolle des Staates wandelt sich derzeit tiefgreifend - das gilt insbesondere für den Medien- und Kommunikationsbereich. Eine zukünftige Kommunikationsordnung arbeitet weniger mit Ge- und Verboten, sondern schafft Anreize, Gesprächs-Plattformen und kooperative Verfahrensabläufe zur Lösung von Regelungsproblemen.« (Hamm/Hart 2001: 12f) Diese Entwicklung hat sich im Telekommunikationsbereich bereits durch »radikal regulatorisches Umsteuern« vollzogen (ebd.: 12). »Im Fernsehbereich dagegen entwickelt sich das Regulierungssystem nur schrittweise« (ebd.). Die Entwicklung des Regulierungssystems meint hier schlicht Deregulierung, also auch einen Abbau von Konzentrationsregelungen. Ein solches (De-)Regulierungssystem und entsprechende Kommunikationspolitik wird - ebenfalls in typischer neoliberaler Globalisierungsrhetorik als ein wesentlicher Standortfaktor im internationalen Wettbewerb begriffen (ebd.: 13). Konzernzusammenschlüsse werden entsprechend als natürlicher Prozess der Globalisierung betrachtet und nicht als Ergebnis politikgestalteter Entwicklungen, an denen die Industrie ein Interesse hat: »Im Zuge der fortschreitenden Globalisierung stehen der Medienindustrie [...] weitere Zusammenschlüsse bevor, die größer sein werden wie je zuvor.« (ebd.: 35) Ohne deregulative und liberalisierte Politik wären solche Fusionen nicht möglich gewesen und könnten auch künftig verhindert werden. Dies wird ebenso wenig expliziert wie Probleme und Auswirkungen solcher Zusammenschlüsse wie z. B. Arbeitsplatzabbau.
Auch über die Frage der Regulierungskonvergenz hinaus, wurden in der Kommmunikationsordnung 2010 Ideen schärfer ausgestaltet und/oder deutlicher formuliert. Als »Prämissen« der Kommunikationsordnung2010 markierte die Stiftung zusammenfassend vier zentrale Punkte: erstens die »Internationalisierung der Regulierung«, zweitens die »Markt- und Wettbewerbsorientierung«, drittens die »Ko-Regulierung und viertens die »Konvergenz der Regulierung« (ebd.: 20; 80).
Das Ziel der Kommunikationsordnung 2010 orientiert sich an sog. best practice-Beispielen aus dem Ausland, die etwa durch Recherchen für den Carl Bertelsmann-Preis identifiziert wurden: »Ein konvergenzorientiertes, international ausgerichtetes, dem Wettbewerb verpflichtetes und die Anbieter als >Ko-Regulierer< integrierendes System der Marktaufsicht verlangt einen radikalen Abschied von den tradierten deutschen Aufsichtsstrukturen« (ebd.: 87; auch 77; 84) Dies bedeutet: »weg vom präventiv regulierenden >Eingriffsstaat< hin zu einer Bürgergesellschaft, die auf Eigenverantwortung setzt«; Selbstkontrolle wird entsprechend als »Kernbestandteil der Kommunikationsordnung 2010« begriffen (ebd.: 93). »Selbstregulierung und staatliche Maßnahmen sollten dem Prinzip der Subsidiarität folgen und [...] sich [...] ergänzen. Ziel ist eine >Regulierung im Dialoge« (ebd.: 96)
Die geforderte enge Zusammenarbeit zwischen Industrie und Staat spiegelt die Strategien der Bertelsmann Stiftung, die auf diese Weise politikberatend agiert. Die Stiftung selbst weist aber die Rolle zumindest als direktive Politikberaterin zurück: »Es geht der Bertelsmann Stiftung weniger darum, der Politik Handlungsvorschläge zu unterbreiten. Das Anliegen ist vielmehr aufzuzeigen, welche Entwicklungen zu erwarten sind, wenn Reformen der einen oder anderen Art durchgeführt oder unterlassen werden.« (ebd.: 115, Herv. cl/os)
Schauen wir uns die neben der Selbstkontrolle genannte Ko-Regulierung einmal genauer an:
Für die Bertelsmann Stiftung heißt Ko-Regulierung: »Die Industrie entwickelt selbst Verhaltensrichtlinien, allerdings innerhalb eines durch staatliche Regulierung gesetzten Rahmens. Ko-Regulierung ist also ein Kompromiss zwischen traditioneller Regulierung und vollständiger Selbstkontrolle der Anbieter. Ko-Regulierung ist schneller und flexibler als jedes klassische Normsetzungsverfahren [...]. Ko-Regulierung ist nicht nur marktkonformer, sondern auch effektiver, weil sie die Betroffenen - die Industrie - einbezieht. Die Sachkenntnis und das Eigeninteresse der Akteure können und müssen für die Regulierung nutzbar gemacht werden« (ebd.: 76f) Das »Prinzip der Ko-Regulierung, das Selbstregulierung einbezieht«, soll zum Kern der »markt- und wettbewerbsorientierten Kommunikationsordnung 2010« werden (ebd.: 77, Herv. cl/os).
Die Unterscheidung zwischen Selbst- und Ko-Regulierung verweist mithin auf die »unterschiedliche Intensität staatlicher Involvierung« (Latzer u. a. 2002: 25). Die Forschungsgruppe bestehend aus Michael Latzer, Natascha Just, Florian Saurwein und Peter Slominski schreibt dazu: »In jenen Fällen, wo starke staatliche Involvierung vorliegt (rechtliche Grundlage), spricht man von Ko-Regulierung; wo staatliche Institutionen nur marginal oder gar nicht involviert sind, spricht man von Selbstregulierung.« (ebd.) Im Falle der Kommunikationsordnungen 2000 und 2010 der Bertelsmann Stiftung handelt es sich entlang dieser Definition, um eine sehr schwache Ko-Regulierung mit starkem Selbstregulierungsanteil.
Als Nachteile von Selbst- und Ko-Regulierung benennen Michael Latzer u. a. sieben Problemkomplexe, von denen die für Großkonzerne relevanten im Folgenden aufgeführt werden: Erstens besteht die »Gefahr, dass Industrieinteressen zu Lasten des öffentlichen Interessens durchgesetzt werden«, da sich bspw. die »Wahrscheinlichkeit und das Ausmaß der Vereinnahmung der Regulatoren durch die Industrie« etwa durch enge Zusammenarbeit in Ko- und Selbstregulierungsinstitutionen erhöht; zweitens kann es sich ausschließlich um »symbolische Politik« handeln, die »schwache Standards, eine ineffektive Durchsetzung und milde Strafen verdecken soll«; drittens steigt die Wahrscheinlichkeit von Kartellbildungen aufgrund der engen Zusammenarbeit der Unternehmen in Selbstregulierungsregimen; viertens sinkt die Transparenz für die Mediennutzerinnen; fünftens verstärkt der Einsatz von Selbst- und Ko-Regulierung die ohnehin bestehenden »Informationsasymmetrien zu Lasten der staatlichen Regulierung«; sechstens sinkt die »demokratische Qualität des
Regulierungssystems durch Rechtsunsicherheit, fehlende Verantwortlichkeit und mitunter auch durch die Intransparenz« (ebd.: 52f).2
In Anbetracht der von der Stiftung geforderten Nähe zwischen staatlichen und industriellen Regulatoren scheint es kaum möglich, den erstgenannten Nachteil von Selbst- und Ko-Regulierung zu umgehen: Die Stiftung plädiert wie erwähnt explizit für das Prinzip der Subsidiarität und setzt als Ziel eine »>Regulierung im Dialog<« (Hamm/Hart 2001: 96). Staatliche Regulierung soll gemäß medienpolitischer Bertelsmannscher Stiftungsprogrammatik und Medien-Konzerninteressen nur angewandt werden, wenn der Wettbewerb gefährdet ist (Harmgarth 1996: 14; Hamm/Hart 2001: 73; 75). Wettbewerb ist allerdings relativ, wie die Oligopolstruktur z. B. in der ersten Gruppe des globalen Mediensystems zeigt, zu der der Bertelsmann-Konzern gehört.3 Die De-Regulierung im Medienbereich, die die Stiftung formuliert, ist im ureigenen Interesse des Medienkonzerns Bertelsmann. Wie andere Medienunternehmen auch, will Bertelsmann sich neue Kapitalanlagesphären und neue Massenmärkte im Bereich neuer Mediensektoren wie digitalen Rundfunk (auch Pay TV), Telekommunikation, Online-Dienste und Multimedia (Internet) erschließen bzw. ausbauen (vgl. Knoche 1999: 157), wobei staatliche Regulierung, v. a. solche die ökonomische Konvergenz einschränkt, grundsätzlich hinderlich ist.
Die elaborierten Ausführungen über Selbst- und Ko-Regulierung könnten darüber hinwegtäuschen, dass auch hier die Grenzen eng gesteckt sind und sich die gesellschaftliche Verantwortung der Medienunternehmen und damit auch die der Bertelsmann AG und deren Selbst- oder Ko-Regulierung an Eigeninteressen ausrichtet.
An keiner Stelle der zahlreichen Seiten der Stiftungspublikationen über Selbst-und Ko-Regulierung von Medienunternehmen wird z. B. auf die Redaktionsstatutenbewegung der bundesdeutschen Presse hingewiesen: Das Statutenwesen krankte oftmals an der fehlenden rechtlichen Einklagbarkeit und damit ihrem unverbindlichen Charakter (vgl. Holtz-Bacha 1997: 288). Im legendären Statut des Magazins Der Stern war sogar die redaktionelle Mitbestimmung über die Be- und Abberufung des Chefredakteurs (der Chefredakteurin) sowie über andere personelle Veränderungen bei leitenden Redakteurinnen verankert (ebd.). Über den Zusammenhang zwischen der Aufkündigung solcher Statute und laufenden Konzentrationsprozessen schreibt Christina Holtz-Bacha: »Die Vereinbarungen des >Stern<-Statuts wurden bereits 1974, als Bertelsmann die Mehrheit der Anteile bei Grüner + Jahr übernahm, abgeschwächt. 1978 wurde das Statut gekündigt.« (ebd.: 288, Herv. cl/os)
Dieses Beispiel einer Zerstörung von Mitbestimmungsstrukturen im Rahmen medienindustrieller Selbstregulierung darf als prototypisch für andere Fragen von Selbst- und Ko-Regulierung gelten, die von der Bertelsmann Stiftung aufgeworfen wurden. Die normativen Beschreibungen und Forderungen innerhalb der Kommunikationsordnung 2000 und 2010 deuten daraufhin, dass die Bertelsmann AG die nationale Konzentrationskontrolle im Medienbereich weiter dereguliert sehen möchte. Gleichzeitig besteht mit Blick auf die globalen Medienmärkte der global player der ersten Gruppe des Mediensystems ein Interesse an internationaler staatlicher Regulierung, um dort als Konzern unter den Mitbewerbern >wettbewerbsfähig< zu bleiben. Dies wird >zur Not< auch mit einer weiteren Konzentration im sog. Heimatland erkauft.
Damit offenbart sich ein grundsätzlicher Widerspruch kapitalistischer Vergesellschaftung, die sich im Kern über den Modus der ökonomischen Integration vollzieht und andere Dimensionen gesellschaftlicher Integration nachrangig behandelt. Ging es dabei in der Vergangenheit um die Erschließung nationaler Märkte, die anfangs immer mit zum Teil gravierenden sozialen Verwerfungen einherging, sind wir aktuell Zeuginnen einer weiteren »Great Transformation« (Polanyi), die nun auf eine Etablierung globaler (Medien-)Märkte zielt. Und erneut übernimmt das Kapital mit seinem spezifischen Interesse eine Vorreiterrolle, die sich in den seltensten Fällen deckt mit den sozialen oder ökologischen Erfordernissen der Globalisierung.
Die Bertelsmann Stiftung bereitet dem Konzern durch ihre konzeptionellen Argumentationshilfen den Weg im Feld der nationalen Medienpolitik. Dabei artikuliert sie das aus Unternehmenssicht in Anbetracht der Herausforderungen globaler Märkte rationale Interesse einer unbedingten ökonomischen Integration mit dem Ziel der forcierten Konzentration, um jene Masse zu erreichen, mit der allein man auf den globalen Märkten bestehen kann. Diese Entwicklung steht im Widerspruch zu den Anforderungen einzelner demokratischer Gesellschaften, die insbesondere auf eine transparente und vielfältige Medienöffentlichkeit angewiesen sind. Es stellt sich also die Frage, wie weit die Deformierung des Mediensektors durch die Ökonomisierung des Politischen getrieben wird, bevor sich andere Interessen Gehör verschaffen. Eine entsprechende Gegenmacht kann sich wahrscheinlich nicht mehr auf einen nationalstaatlichen Konsens gründen, sondern muss voraussichtlich auf eine internationale Öffentlichkeit gerichtet sein.
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Zu den Regulierungsinhalten gibt es z. B. folgenden Hinweis: In der Regulierung solle nur zwischen »Signaltransport (Netzzusammenschaltung, Frequenzaufteilung, Lizenzvergabe) und einer meist gesellschaftspolitisch motivierten Aufsicht über >Inhalte< (z. B. Jugendschutz, Persönlichkeitsschutz)« differenziert werden (Hamm/Hart 2001: 86).
Zu den Vorteilen von Selbst- und Ko-Regulierung vgl. Latzer u. a. 2002: 50f.
Die Stiftung fordert eine Annäherung der Konzentrationskontrolle an das Kartellrecht (vgl. Hamm/Hart 2001: 75); auf diesen interessanten Punkt, der einen Strukturwandel in der Medienkonzentrationskontrolle bedeuten würde, kann hier nicht näher eingegangen werden.