Es scheint, dass bei diesem spektakulären deutschen Reformprozess Bertelsmann bzw. die Bertelsmann Stiftung ausnahmsweise einmal nicht beteiligt war. In der Kommission1 waren u. a. speziell ausgewählte hochrangige Vertreter von Unternehmensberatungen wie McKinsey, Roland Berger und einer Market Access for Technology Services GmbH, Vorstandsmitglieder von VW Deutsche Batik, BASF, Deutsche Bahn sowie der Generalsekretär des Zentralverbands des deutschen Handwerks vertreten - nur von Bertelsmann war niemand dabei.
Und doch stellt sich bei genauer Betrachtung heraus, dass die Bertelsmann Stiftung unsichtbar in der Runde saß. Sie konnte es sich leisten, in dieser umstrittenen Kommission nicht direkt in Erscheinung zu treten und sich auf zuarbeiten und Weichenstellungen zu konzentrieren. Doch ganz im Sinne der Stiftungsphilosophie, reine Wohltätigkeit anderen Stiftern zu überlassen und sich selbst auf das operative Geschäft zu konzentrieren und in die Gesellschaft zu wirken (Thielen 2002: 23 f) wurden auch hier zielstrebig Netzwerke aufgebaut und die Entwicklung mitgesteuert.
Fachlich ging es bei der Hartz-Reform um die Anwendung der Ideen eines aktivierenden Staates auf die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, um eine neue Steuerung und Kontrolle von Behörden, Dienstleistern und Arbeitslosen sowie die Abschaffung bestimmter sozialer Sicherungssysteme und -niveaus.
Die Veränderungen betrafen im Gesetzgebungsbereich die Arbeitslosenversicherung und die Arbeitsförderung, die im Sozialgesetzbuch III (SGB III) geregelt sind und die Sozialhilfe, die im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) geregelt war. Im institutionellen Bereich ging es um die Arbeitsverwaltung und die Sozialverwaltung der Kommunen; und das alles in einer Phase abnehmender Beschäftigtenzahlen.
Nach dem Regierungswechsel 1998 war eine Reihe von Problemen sichtbar geworden. In der vorher nie erreichten Zahl von knapp 1,5 Millionen Arbeitslosenhilfebeziehern, die bis 2003 auch noch steil auf über 2 Millionen anstieg, bildete sich der fehlgeschlagene Einsatz von Arbeitsmarktpolitik nach der deutschen Einheit ab. In der Sozialhilfe - wo die Anzahl der Bezieher und die Ausgaben relativ stabil blieben, sogar zeitweise leicht zurückgingen (Statistisches Bundesamt 1999: 13, 2003: 44) - hatten einige Modellprojekte in den 90er Jahren die unterschiedlichen Ansätze von kommunalen Sozialbehörden und zentral gelenkten Arbeitsämtern bei der Beschäftigungsförderung deutlich gemacht. In Deutschland herrschte in diesem Bereich ein komplexes Geflecht von lokalen, föderalen und zentralen Strukturen, das durch zeitweise stark fließende Europa-Mittel noch undurchdringlicher wurde. Zudem herrschte in der Sozialdemokratie beim Übergang in die Regierungsverantwortung ein gewisses Theoriedefizit, das darin begründet war, dass man bis dahin einfach der Regierung Kohl die Schuld an der hohen Arbeitslosenzahl übertragen hatte - und die war nun weg und die Arbeitslosigkeit stieg nach kurzer Unterbrechung dennoch an. Das galt auch für die Gewerkschaften, die noch eine starke Stellung in der Arbeitsverwaltung hatten.
Das Arbeitslosengeld war vor allem durch die längere Bezugsdauer für Altere zu einem kostenaufwendigen Teil der parteiübergreifenden Frühverrentungspolitik geworden. Der Bereich der Arbeitslosenhilfe war rechtsstaatlich noch stark durchformt - vor allem zugunsten von Familien - und durch Sozialgerichte kontrolliert. Das galt auch für die Arbeitsförderung, die für Arbeitslose durchaus attraktive Angebote wie ABM oder >echte< Weiterbildungen vorsah. Die Sozialhilfe war ebenfalls rechtsstaatlich angelegt und enthielt ethisch noch einen zu starken Bezug auf die Menschenwürde und Bedarfsdeckung, als dass man ihre Leistungen, das staatlich gewährleistete Existenzminimum, zu rasch zurückfahren konnte. Manche Verwaltungsgerichte hatten zwar ihre Kontrollfunktion bereits etwas zurückgenommen, aber noch nicht genug.
Auf einen Schlag war das nicht zu verändern und es herrschte allseitige politische Ratlosigkeit. Drei Strategien schienen erfolgversprechend, um diese Strukturen aufzubrechen: Einmal internationale Benchmarkings, die das Entwickeln bestimmter Alternativkonzepte zuließen, die geeignet waren, das deutsche System gewissermaßen >von außen< aufzubrechen (dazu auch Fleckenstein 2004). Internationale Vergleiche bei komplexen sozialen Systemen haben häufig die Folge, von nationalen Rahmenbedingungen und Implementierungsproblemen abzulenken, weil man doch angeblich eine funktionierende Strategie in einem anderen Land gefunden hat, dessen Rahmenbedingungen man im Einzelnen aber oft nicht kennt und die einem vielfach auch absichtsvoll verschwiegen werden. Zweitens mussten Akteure gefunden werden, die sich anders als die bisherigen Sozialpartner - etwa im Bündnis für Arbeit - im Eigeninteresse von solchen Rezepten einnehmen ließen. Drittens musste man sich einiges einfallen lassen, damit die in Deutschland noch relativ starken Gewerkschaften möglichst spät erkannten, dass ihre Klientel von den Veränderungen doch stark betroffen sein würde. Letzteres war nach meiner Einschätzung die Hauptaufgabe des mit der IG Metall eng verbundenen Peter Hartz, was hier nicht weiter untersucht werden kann. Die beiden anderen Strategien aber werden in der weiteren Untersuchung eine wichtige Rolle spielen.
Wenn man sich unter solchen Bedingungen an das kritische Nachzeichnen von politischen Entwicklungen und Einflüssen macht, muss das mit einer Offenlegung der eigenen Haltung und Bewertung einhergehen, die hier kurz skizziert werden soll:
Das deutsche System von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe mit den damit verbundenen Ansätzen zur Beschäftigungsförderung war überhaupt nicht so unpassend. Es differenzierte - wenn auch grob - nach unterschiedlichen Zielgruppen und schuf, auch in der Finanzierung, klare Zuständigkeiten zwischen kommunalen Trägern, Bundesanstalt für Arbeit und Bund (Spindler 1996; Spindler 2002a). Wenn man die Kommunen am perspektivlosen Verschieben von Menschen in die Arbeitslosenversicherung gehindert hätte und sie sich ansonsten auf besonders arbeitsmarktferne Zielgruppen konzentriert hätten, wenn die Arbeitslosenhilfe zeitlich begrenzt worden wäre und die Arbeitsämter einmal auf eine bessere Berücksichtigung betrieblicher Anforderungen und Personalauswahl, zum anderen auf die tatsächliche Betreuung und die Vermittlung auch von weniger qualifizierten aber arbeitsmarktnahen Menschen aus der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe ausgerichtet worden wären, was ja zu ihrem Aufgabenbereich gehörte und nur vernachlässigt worden war, dann hätte, bei gleichzeitiger Beibehaltung der Zuständigkeiten und der individuellen Rechte und Gestaltungsmöglichkeiten der Betroffenen, das deutsche System gut überleben können. Es wäre noch erfolgreicher geworden, wenn es gelungen wäre, die Bundesländer in eine finanzielle Verantwortung einzubeziehen, die über das großzügige Verteilen von EU- und Bundesmitteln hinausgegangen wäre, wenn ein regulärer Stellenmarkt im sozialen und öffentlichen Dienstleistungsbereich entwickelt und ausgebaut, statt faktisch bis heute abgebaut worden wäre - das Ganze flankiert von einer moderaten, existenzsichernden Mindestlohnpolitik.
Aber das ist vor allem wegen seiner rechtsstaatlichen Implikationen und der existenzsichernden Elemente samt Berücksichtigung von Tarifen nun mal kein Modell nach dem Geschmack der Bertelsmann Stiftung und der tonangebenden Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler.
Für die folgende Untersuchung, die sich auf den Zeitraum von 1999 bis etwa 2003 konzentriert, werden bei dieser unübersichtlichen Lage zwei markante Ausgangspunkte gewählt, um daran dann die personellen und inhaltlichen Verflechtungen im politischen Entwicklungsprozess aufzuzeigen.
Der erste Punkt wird markiert durch das 19-seitige Thesenpapier Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik vom 2. Juni 2000. Verantwortet wurde es von der Benchmarking-Gruppe des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. Dieses im Dezember 1998 wiederbelebte Bündnis führte neben der Gründung von zahlreichen Arbeitsgruppen auch zur Gründung einer wissenschaftlichen Expertengruppe, bestehend aus den Professoren Gerhard Fels (Institut der deutschen Wirtschaft, IW), Rolf Heinze (Ruhr-Universität Bochum), Heide Pfarr (Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut der Hans-Böckler-Stiftung, WSI), Günther Schmid (Wissenschaftszentrum Berlin, WZB) und Wolfgang Streeck (Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, MPIfG).
Das Thesenpapier der Gruppe ist auffällig, weil es sehr früh viele Elemente der Hartz-Vorschläge unter Verweis auf internationale Vorbilder (das waren damals schon Dänemark, Niederlande, Großbritannien und - noch - die USA) enthält. Der skizzierte Umstieg auf eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik umfasste die Förderung und den Ausbau der Leiharbeit, die Erstellung von verbindlichen Eingliederungsplänen, einen Einstieg in die private Arbeitsvermittlung sowie die gezielte Förderung neuer Selbständigkeit. Die bisher üblichen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und die damit anschließend entstehenden Leistungsansprüche wurden grundsätzlich verworfen. Verstärkter Zwang und Sanktionen bei Arbeitsvermittlung, Beratung und Ablehnung zugewiesener Beschäftigung wurden befürwortet. Es wurde außerdem empfohlen, in stärkerem Maße als bisher Lernprozesse auf >dezentraler Ebene< anzustoßen. »Voraussetzung hierfür ist eine noch stärkere Öffnung der Arbeitsmarktpolitik für private Organisationen oder gemischt-wirtschaftliche Netzwerke (public-private-partnerships), die innovative Praktiken inszenieren, erproben und durch Nachahmung verbreiten« (ebd.: 16). Ob die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe erforderlich sei, bedürfe weiterer Prüfung. »Fest steht« für die Gruppe aber bereits, dass eine Zusammenführung »erhebliche Effektivitäts- und Effizienzgewinne versprechen [sic]« (ebd.: 18).
Auch wenn die Forderungen dieses Papiers heute nicht mehr unbekannt sind: Es erschien damals zu einem Zeitpunkt, in dem die rot-grüne Reformpolitik stagnierte, auch weil das in eine ähnliche Richtung gehende - von Bodo Hombach aus dem Bundeskanzleramt lancierte - Schröder-Blair-Papier von 1999 noch starke Kritik in den eigenen Reihen provozierte (Blancke/Schmid 2003). Illusionslos schätzt auch Wolfgang Streeck rückblickend ein, dass das Bündnis für Arbeit spätestens seit Sommer 1999 keine echten Gestaltungsmöglichkeiten mehr hatte (Streeck 2003: 8f). Warum also noch dieses Thesenpapier im Sommer 2000, das doch kurz und knapp schon viele Gewissheiten über den einzuschlagenden Weg enthielt?
Hier wurde Längerfristiges vorbereitet und die politische Schwächephase zur weiteren Ausarbeitung der nur vorläufig zurückgestellten politischen Ziele genutzt.
Das zahlte sich jedenfalls für einen aus: Günther Schmid wurde 2002 eines von zwei wissenschaftlichen Mitgliedern der Hartz-Kommission, deren von ihm ja schon vorher konzipierte und offenbar auch stark mitgestaltete Ergebnisse er öffentlich befürwortet und verteidigt hat (Schmid 2003a, b; Jann/Schmid 2004; Fleckenstein 2004: 669). Die Thesen Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik brachte er in einer aktuellen Fassung zusammen mit vielen anderen seiner Evaluierungsstudien und Ausarbeitungen als persönlichen Beitrag in die Kommissionsarbeit ein.
Rolf Heinze und Wolfgang Streeck zählten zu den strategischen Kanzlerberatern der ersten Stunde. Die aus dem Ausland importierten Ideen vom aktivierenden Staat sollten auch für Deutschland fruchtbar gemacht werden. (Ein anschaulicher Bericht über die personellen und inhaltlichen Kontakte findet sich im Spiegel 30/2004, 20f: »Langer Anlauf, kurzer Sprung«.) Sie beide, wie auch Günther Schmid, wirkten ausdrücklich als Vertreter des koordinierenden Bundeskanzleramtes in der Benchmarking-Gruppe, wobei sich Streeck später über dessen mangelnde Koordinierungsarbeit beschwerte (Streeck 2003: 8). Beide zogen sich im Weiteren aus dem operativen Geschehen zurück (Heinze 2004).
Aber nun zu Bertelsmann und einem Hinweis, der sich für Außenstehende erst im Abschlussbericht findet: »Die Arbeitsgruppe Benchmarking tagte in der Regel unter Beteiligung von Dr. Stefan Empter und Dipl. Volkswirt Andreas Esche von der Bertelsmann Stiftung« (Eichhorst/Profit/Thode 2001: 1). Die Bertelsmann Stiftung war sozusagen die >unsichtbare Vierte< im Bündnis für Arbeit, wie es das Handelsblatt einmal formuliert haben soll.
So verwundert nicht, dass sich die Thesen der Benchmarking-Gruppe auch inhaltlich auf eine Studie beziehen, die Stefan Empter und Frank Frick für die Bertelsmann Stiftung zuvor in Auftrag gegeben haben - auf die 1999 in 1. Auflage im Verlag Bertelsmann Stiftung erschienene Studie von Martin Kröger und Ulrich van Suntum Mit aktiver Arbeitsmarktpolitik aus der Beschäftigungsmisere? Ansätze und
Erfahrungen in Großbritannien, Dänemark, Schweden und Deutschland. Die Studie enthält weitgehende Handlungsempfehlungen für die Ausgestaltung künftiger Arbeitsmarktpolitik. Offen wird z. B. bereits die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und die Überweisung aller längerfristig Arbeitslosen an eine dezentral agierende Fürsorgebehörde gefordert (ebd.: 220f). Die Empfehlungen werden in den Thesen nicht vollständig, aber doch in vielen gewichtigen Teilen übernommen.
Eine weitere Beziehung ergibt sich aus dem Schriftenverzeichnis der Thesen. Dort findet sich der Verweis auf zwei einschlägige Manuskripte von Werner Eichhorst und Stefan Profit von einem »Projektbüro Benchmarking der Bertelsmann Stiftung am Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung« (Thesen: 19). Eine Mitteilung des Instituts ergibt:
Seit dem 1. Juni 1999 ist Dr. Werner Eichhorst (ehemaliger Stipendiat des Instituts)
Projektleiter des >Projektbüro Benchmarking< das in seiner ersten Arbeitsphase am
MPIfG hospitiert. Das Projektbüro basiert auf einer Kooperationsvereinbarung zwischen dem Bundeskanzleramt, der Bertelsmann Stiftung und dem MPIfG und soll die Arbeit der >Arbeitsgruppe Benchmarking< des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit der Bundesregierung wissenschaftlich unterstützen. Es beschäftigt sich insbesondere mit der Sammlung von quantitativen und qualitativen Daten zum internationalen Vergleich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik (zitiert nach http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/ak/archiv_de99.html, 12. Juli 1999).
Abgeschlossen wurde das Projekt mit einer 440-seitigen Veröffentlichung erst im Jahr 2001: Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung. Bericht der Arbeitgruppe Benchmarking und der Bertelsmann Stiftung an das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (Eichhorst/Profit/Thode 2001). Wissenschaftlich allein verantwortet wurde die Arbeit von Werner Eichhorst, der bis Ende 2004 weiter als Projektleiter der Bertelsmann Stiftung agierte, von Stefan Profit, der 2001 von der Bertelsmann Stiftung in das Bundesministerium für Arbeit und Soziales wechselte, und von Eric Thode, der ihn bei Bertelsmann 2001 ablöste. »Das Projektbüro Benchmarking war während der Arbeit an Benchmarking Deutschland Gast beim MPI in Köln.« Die Konzeption und die Abhandlungen im Bericht wurden ausführlich mit der Arbeitsgruppe Benchmarking diskutiert (ebd.: 1). Streeck soll die Arbeit noch 2005 als »bible for employment policies« bezeichnet haben (Pautz 2006: 5).
Auch wenn diese Abhandlung zu den etwas differenzierteren Arbeiten in diesem Bereich zählt und auch die Probleme solcher Vergleiche noch anspricht: Das Thesenpapier aus dem Jahr 2000 wusste schon vorher, auf welche Benchmarking-Ergebnisse es sich konzentrierte - und die Bertelsmann Stiftung führte das Projekt der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungsrankings mit Ulrich van Suntum auch nach 2000 noch weiter, ergänzt z. T. von direkten Teiluntersuchungen für die
Hartz-Kommission. Sie sicherte damit die Kontinuität der Forschungsarbeit -dort, wo der Politik vorübergehend die Luft ausging. Aber zunächst einmal war mit der Benchmarking-Gruppe auch die Arbeit der Bertelsmann Stiftung gescheitert, wie Pautz in seiner schon sehr materialreichen vorläufigen Skizze über den Einfluss von Think Tanks in Deutschland festhält (Pautz 2006: 5).
Alleine mit dieser Form von Politikberatung war für Deutschland keine erfolgreiche Strategie zur Veränderung hin zum aktivierenden Staat möglich, deshalb jetzt zum zweiten Ausgangspunkt.
Hier begann es 1999 mit einer in der Öffentlichkeit nicht wahrgenommenen Einladung ausgewählter Arbeitsmarktakteure durch Noch-Bundespräsident Roman Herzog auf Schloss Bellevue und der Beauftragung der Bertelsmann Stiftung mit der Koordinierung von Arbeitsmarktpolitik: »Aufgrund des steigenden Problemdrucks haben einige deutsche Kommunen in den vergangenen Jahren begonnen, die Sozialhilfe auf Beschäftigung auszurichten und somit die lokale Arbeitsmarktpolitik aktiv mitzugestalten. Auf diesem Feld wird viel experimentiert und Ausmaß sowie Qualität der kommunalen Beschäftigungspolitik sind noch sehr unterschiedlich.
Angesichts dieser Problematik wurde auf Initiative des damaligen Bundespräsidenten Roman Herzog am 7. Mai 1999 im Schloss Bellevue in Berlin der Grundstein für ein Projekt zur Förderung beschäftigungsorientierter Sozialpolitik in Kommunen gelegt. Hieraus entstand das Ende 2000 gegründete Netzwerkprojekt >BiK - Beschäftigungsförderung in Kommunen«, an dem 24 besonders motivierte und reformfreudige Kommunen mitgewirkt haben« (ehemalige Startseite von http://www.bik-online.de, Zugriff am 9.9.2006). Dr. Helga Hackenberg wurde bei Bertelsmann als Projektleiterin der Abteilung Arbeitsmarkt und Beschäftigung im Bereich Wirtschaft zusätzlich eingestellt. Sie brachte spezielle Kenntnisse über das niederländische System mit.
Parallel zu dieser Beauftragung erschien 1999 eine Schrift im Verlag der Bertelsmann Stiftung: Beschäftigungsorientierte Sozialpolitik in Kommunen - Strategien zur Integration von Sozialhilfeempfängern in das Erwerbsleben. Verantwortlich waren Dr. Stefan Empter, Bereichsleiter des Bereichs Wirtschaft der Bertelsmann Stiftung und bereits bekannt aus der Benchmarking-Arbeitsgruppe, und der Politikwissenschaftler Frank Frick, seit 1994 bei der Stiftung und zuletzt Leiter der Abteilung Arbeitsmarkt und Beschäftigung. Noch etwas oberflächlich zusammengestückelt erschienen da 12 deutsche Fallstudien von Bielefeld über den Landkreis Nordhausen und Leipzig bis nach Stuttgart, gefolgt von Studien über Groningen und den US-Bundesstaat Wisconsin bis nach Dänemark und eine kleine kanadische Provinz, versehen jeweils mit Bewertungen und einer Analyse der Erfolgsfaktoren (wobei irgendein Erfolg überall festgestellt wurde).
Interessant war hier das Vorwort, das sich besonders auf die Kommunen als Betroffene der Beschäftigungsmisere konzentrierte. Viele würden sich »nicht untätig ihrem Schicksal ergeben« und lediglich passiv den Lebensunterhalt sichern, sondern hätten damit begonnen, die Sozialhilfe auf Beschäftigung auszurichten.
»Dabei orientierten sich die Vorreiter in Deutschland an internationalen Beispielen und wurden damit selbst zu nationalen Vorbildern.« Um dies weiterzuentwickeln habe die Bertelsmann Stiftung diese »nationale und internationale Bestandsaufnahme und Best-Practice-Recherche durchfuhren lassen« (ebd.: 7). Zu weiteren Zielen der Studie und der Orientierung aufWisconsin und die Niederlande als Vorbilder, ein Interview mit Frank Frick: »Wir brauchen intelligente Organisationsmodelle mit neuen Anreizstrukturen« (Blätter der Wohlfahrtspflege 1999, Heft 7/8: l49f).
Diese Verlagerung auf die Zusammenarbeit mit den Kommunen als bisher noch nicht eingebundene arbeitsmarktpolitische Akteure war strategisch weitblickend. Denn einige Kommunen hatten in diesem Bereich für ihre Sozialhilfebezieher bereits Workfare-ähnliche Modelle eingeführt, die einer zukünftigen Übertragung derartiger Aktivierungspolitik Vorschub leisteten.
Die Kommunen hatten schon immer das Instrument der Mehraufwandsbeschäftigung (»Ein-Euro-Jobs«, § 19 Abs. 2 BSHG), mit dem man Menschen in Beschäftigungverpflichten konnte, ohne, wie bei den ABM-Maßnahmen der Arbeitsverwaltung, noch an Arbeitsrecht und Sozialversicherung gebunden zu sein. » Workfare« meint im Gegensatz zu der im deutschen System schon immer bestehenden Verpflichtung, eine reguläre Arbeit aufzunehmen (Erwerbsobliegenheit), die systematische Verpflichtung bei Bezug existenzsichernder Leistungen sofort eine öffentlich rechtlich organisierte Beschäftigung anzunehmen, die nicht mehr als individuelle Eingliederungshilfe, sondern als eine Art Gegenleistung und auch zum Test der Arbeitsbereitschaft gedacht ist. Als ökonomisch besonders erfolgreich gilt bei Wirtschaftswissenschaftlern die bewusst unattraktive Ausgestaltung dieser Beschäftigung, damit sich die noch Restleistungsfähigen angesichts dieser Anforderung möglichst bald >selbst selektieren<. Viele Kommunen hatten bereits >innovativ< und >lokal flexibel< mit privater lokaler Arbeitsvermittlung experimentiert, örtliche Gliederungen der Wohlfahrtsverbände als Auftragnehmer eingebunden, eigene Beschäftigungsgesellschaften gegründet, die sie mit allen möglichen für die Kommunalkasse nützlichen Aufträgen versehen konnten (dazu mehr bei Spindler 2005). Außerdem mussten die kommunalen Vermittler nach den Beobachtungen von Bertelsmann andere, und vor allen Dingen weniger gesetzliche Vorgaben beachten, denn für sie galt das BSHG und nicht das viel kompliziertere, präzisere Sozialgesetzbuch III, an dem man offenbar wenig Gefallen fand (die Bertelsmann-Sicht auf die beiden Gesetze wird besonders eingängig aber auch kritiklos wiedergegeben und illustriert in einem Artikel von Elisabeth Niejahr: »Zu viel Arbeit fürs Amt«, Die Zeit 21.08.2003). In diesem Beschäftigungsnetzwerk hatte sich schon eine merkwürdige Mischung von sozialtechnokratischem Machbarkeitswahn (>Wir schaffen Arbeit<) und autoritärer Arbeitserziehungs- und Volksbeglückungs-Philosophie entwickelt, die oft mit durchaus beachtlichem Geschick im Erschließen von Arbeitsfeldern (leider auch im Bereich sehr schlechter bis inakzeptabler Arbeitsbedingungen) und Sensibilität für Personalentwicklung zumindest bei wenig qualifizierten und schwierigen Menschen gepaart war. Hier bestand ein großes Potential, das ein starkes Interesse erkennen ließ, seine Mitmenschen in Beschäftigung zu bringen und gleichzeitig ein hinreichendes Desinteresse an den sich daraus ergebenden -und überhaupt geregelten - Arbeitsbedingungen.
Gerade auch bei sozialdemokratischen Kommunen, wie etwa Köln, Offenbach oder Hamburg, hatten nicht nur niederländische oder dänische Modelle Pate gestanden, sondern insbesondere auch der Blair'sche New Deal. »Druck macht beweglich«, hatte schon 1998 Richard Layard, Professor der London School of Economics den Deutschen empfohlen und auf die Frage nach möglichen Widerständen geantwortet: »Es hängt davon ab, wie man es einführt. Unsere Philosophie in GB war: wir führen das Programm erst für junge Leute ein - weil Arbeitslosigkeit bei jungen Leuten besonders schlechte Angewohnheiten schafft, weil die Öffentlichkeit am meisten dahinter steht und weil die Erfolgsaussichten bei dieser überschaubaren Gruppe besonders groß sind« (»>Druck macht beweglich,< Ein Interview mit dem Vater des New Deal, Professor Richard Layard, London School of Economics«, DIE ZEIT, Nr. 28 vom 02.07.1998: 20). Besonders beeindruckt von den Jugendprogrammen waren Arndt Schwendy und Hermann Genz aus dem Sozialamt Köln, Gerhard Ackermann vom Sozialamt Krefeld und Matthias Schulze-Böing aus Offenbach.
Der gemeinnützige kommunale Beschäftigungsträger BBJ Servis gGmbH organisierte im Herbst 1998 eine Studienreise für Vertreter der Jugendsozialarbeit nach Großbritannien um Philosophie und Ablauf des New Deal genauer kennen zu lernen. Und es entwickelten sich enge Kontakte und Gegenbesuche auf allen Ebenen, wie etwa bei der nordrhein-westfälischen Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung (GIB). Besonders aktiv in NRW war auch Rainer Radloff von der städtischen Personalentwicklungsgesellschaft REGE in Bielefeld.
Und verschiedene Akteure der deutschen Arbeitsmarktpolitik, wie etwa Matthias Schulze-Böing aus Offenbach, waren schon 1998 - lange vor Roland Koch -auf dreiwöchiger Studienreise in Wisconsin und zeigten sich sehr beeindruckt vom dortigen Casemanagement und One-Stop-Shop (Mankel 1998).
Viele Kommunen, die mir oder anderen dadurch aufgefallen waren, dass sie in der Beschäftigungsförderung mit den Persönlichkeitsrechten der Betroffenen oder dem Sozialhilferecht besonders auf Kriegsfuß standen, die ein besonders abschätziges Menschenbild in ihrer Öffentlichkeitsarbeit benutzten oder unter der Hand Workfare-Modelle eingeführt hatten oder besonders intensive Kontrolle über soziale Dienstleister und Arbeitslose anstrebten - alle Elemente jeweils in veränderlichen Gewichtsanteilen und nicht überall alle - tauchten über kurz oder lang im Umkreis von Bertelsmann auf.
Und so enthielt diese erste Broschüre 1999 als Best-Practice-Beispiele auch Berichte über Köln, Bielefeld, Krefeld, Offenbach, Saarbrücken und dazu noch über Leipzig mit seiner damals noch überdimensionierten Beschäftigungsgesellschaft BfB (bis zu 8.000 Beschäftigte), und noch weitere Kommunen, die aus anderen Projekten kamen.
Ein besonderer Dank für die Mitarbeit und die wertvollen Anmerkungen zu einem Kapitel (dem Kapitel 2.3), in dem es sehr präzise schon um eine grundsätzliche Reform der Transfersysteme ging, wurde an Dr. Helmut Hartmann aus Hamburg gerichtet (ebd.: 8). Im Vordergrund stand da bereits die unbedingte Forderung nach einem Leistungssystem und einer Behörde. Das hat zwar logisch die Abschaffung des anderen Systems und der anderen Behörde oder im deutschen föderalen System ein großes Chaos zur Folge. Aber das wurde nicht vertieft, vorläufig wurden nur die Vor- und Nachteile nebeneinandergestellt (ebd.: 35f). Bevor das entschieden werden könne, solle erst einmal die intensivere Zusammenarbeit ausgetestet werden.
Auch die Zusammenarbeit mit Helmut Hartmann wurde ab diesem Zeitpunkt intensiver. Er betrieb bereits seine eigene Beratungsfirma, die con_sens GmbH in Hamburg, die in der Folge mit zahlreichen Aufträgen der Bertelsmann Stiftung versehen wurde. Helmut Hartmann hatte nicht nur lange Jahre Erfahrung in der deutschen und europäischen Armutsforschung und in einschlägigen Projekten, sondern leitete auch von 1992-1998 das Landessozialamt Hamburg. In dieser Zeit hatte er die Behörde im Rahmen eines neuen Controlling- und Steuerungsmodells mit rechtlich fragwürdigen Praktiken bereits völlig umgestellt, in eine Art Profitcenter verwandelt, wie Dirk Hauer in einer Untersuchung belegt (Sozialpolitische Oppo
sition Hamburg. Besprechung in info also, Heft 1/2000: 61). Er hatte bereits in einer gegen das damalige Bedarfsdeckungsprinzip verstoßenden Rechtsauslegung arbeitsfähigen Sozialhilfebeziehern die Auszahlung von Sozialhilfe mit der Begründung vorenthalten, jeder der wolle, könne in Hamburg auch Arbeit finden (Nachweise bei Spindler 2001a) und die niederländische Vermittlungs- und Leiharbeitsfirma Maatwerk in Deutschland eingeführt.
Ab 1995 hat er sich in einem damals noch von der Firma Kienbaum betreuten Benchmarking-Projekt der Sozialämter von Großstädten engagiert. 1998 gründete er dann die Beratungsfirma con_sens Consulting für Steuerung und soziale Entwicklung GmbH, die seither Kommunalverwaltungen, Ministerien und Wohlfahrtsverbände vor allem in den Bereichen Sozialhilfe und Beschäftigung berät. Ein erster Großauftrag bestand in der Übernahme und weiteren Betreuung des Benchmarking-Projekts der Großstädte von Kienbaum, dem viele weitere ähnliche Projekte mit anderen Städtegruppierungen in Deutschland und der Schweiz folgten. So umstritten dieser Ansatz in der Sozialhilfe auch war (vor allem weil viele gewählte Kennziffern für Schlechtleistungen genauso wie für gute Leistungen stehen konnten. Kritisch zum Benchmarking in der Sozialhilfe: Spindler 2001b) - für die Zusammenarbeit mit Bertelsmann war es die ideale Voraussetzung und unter den kommunalen Trägern hatte Hartmann mit einer gewissen Korrektur am Ansatz von Kienbaum auch Vertrauen erworben. Im Gegensatz dazu hatte die Produktgruppe Sozialwesen der Städte der Bertelsmann Stiftung Ende der 90er Jahre nur einen relativ kleinen Vergleichsring von 6 Mittelstädten aufbauen können.
Zudem hat Helmut Hartmann 1998 auch mit einem Artikel im Nachrichtendienst des Deutschen Vereins in der sozialen Fachwelt den Startschuss für die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe gegeben (Hartmann 1998).
Nun mussten für das Netzwerkprojekt BiK noch experimentierfreudige Kommunen gefunden werden. »Die Bertelsmann Stiftung unterstützt Kommunen im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit« - wurde die Ausschreibung im Juli 2000 in einer Pressemitteilung vorgestellt. Zwar hätten viele Kommunen in den letzten Jahren erste Schritte unternommen, jetzt aber gehe es darum, die besten Ansätze weiterzuentwickeln und sie in der Praxis zu testen. Nach einer weiteren Mitteilung wurden dann 25 Kommunen »unter zahlreichen Mitbewerbern ausgewählt«.
Da kamen reichlich Kommunen zusammen, die bereits 1999 (Empter/Frick) vorweg als Best-Practice-Beispiele identifiziert worden waren.
Nur die Stadt Leipzig, der 1999 noch eine positive Vorreiterrolle auch für Westdeutschland zugeschrieben worden war, war nicht mehr dabei. Ihr Vorzeigebetrieb war bereits ins Trudeln gekommen, seit der bis dahin hochgelobte Geschäftsführer Matthias von Hermanni, der ein Netz von gegenseitiger Abhängigkeit und Vorteilsnahme aufgebaut hatte, im Herbst 1999 wegen strafrechtlicher Ermittlungen vom Dienst suspendiert worden war. Der Betrieb, der viel reguläre Arbeit verdrängt, typische Verschiebepraktiken in die Arbeitslosenversicherung umgesetzt und trotzdem der Stadt noch viele Folgekosten beschert hatte, wurde 2002 weitestgehend aufgelöst (Dickmann 2002). Das war allerdings kein Hinderungsgrund, den Oberbürgermeister von Leipzig, Wolfgang Tiefensee, der den Stadtrat auch noch 1999 nur unzureichend über einen Prüfbericht über den BfB informiert hatte, als einzigen kommunalen Vertreter in die Hartz-Kommission zu berufen.
Aber es wurden natürlich auch Kommunen aufgenommen, die von diesen nationalen Vorbildern lernen wollten oder die bereits in einem von der Bertelsmann Stiftung, der Hans-Böckler-Stiftung und der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) getragenen Netzwerk Kommunen der Zukunft oder bei dem Vergleichsring der 6 Mittelstädte mitgearbeitet hatten.
Neben diesem Bertelsmann-Projekt wurde vom zuständigen Bundesministerium fast gleichzeitig ein großes Bundesmodellprojekt aufgelegt, das MoZArT-Projekt (Modellprojekt zur Zusammenarbeit der Arbeitsämter und Träger der Sozialhilfe), an dem auch noch einmal 28 Kommunen teilnahmen, und das von der Gesellschaft für soziale Unternehmensberatung mbH (gsub) begleitet und von der Firma infas ausgewertet wurde. Manche Kommunen hatten auch Doppelmitgliedschaften - wie etwa Köln, Bremen, Göttingen oder Pirmasens. Damit hatte sich Deutschland in ein sozialpolitisches Großlabor verwandelt.
Während vom MoZArT-Projekt bis zum Schluss wenig nach außen drang und die Erkenntnisse für die Hartz-Kommission, die noch vor Ende des Projekts eingesetzt wurde, rasch auf einem Folienvortrag zusammengestellt werden mussten, ohne dass man sie in den Grundlagen nachvollziehen konnte, schwollen die Begleitmaterialien und Handbücher aus der Bertelsmannproduktion seitdem kontinuierlich an.
Kooperation statt Konkurrenz. Studie über die Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Sozialämtern erschien 2000 schon in 2. Auflage und war verantwortet von Frank Frick und Helga Hackenberg. Dargestellt wurden die Ergebnisse »einer flächendeckenden Erhebung über die Arbeits- und Kooperationsweise der Arbeitsund Sozialverwaltungen unter besonderer Berücksichtigung von good-practice-Beispielen«. Mit der Erhebung hatte die Bertelsmann Stiftung - man ahnt es schon - die Unternehmensberatung con_sens beauftragt. Besonders viele gute Praxisbeispiele wurden in Köln, Hamburg und Pirmasens identifiziert, viele Empfehlungen ausgesprochen und viele Eindrücke und Verwaltungswünsche vor Ort erfasst. Ein besonderes Interesse galt der Verbesserung des Datenaustauschs und der Kontrolle über Dritte.
2001 erschien noch eine vom Herausgeberkreis der »Kommunen der Zukunft? verantwortete und offenbar von Helmut Hartmann (ebd.: 7) verfasste Broschüre Benchmarking in der lokalen Beschäftigungsförderung, mit der auch für dieses Feld der Kennzahlenvergleich als Grundlage für Bestandsaufnahme und Identifizierung von Best Practice angepriesen wurde. Auch diese vorgeschlagenen Kennzahlen lassen erkennen, dass Beschäftigungsförderung dabei in erster Linie unter einem Kosten-Nutzen- Aspekt für die Träger und weniger bis gar nicht unter einem Nutzenaspekt für die Arbeitslosen empfohlen wird, und dass die Mitentscheidungsmöglichkeiten der Betroffenen, ihre Qualifikation, Neigung und persönlichen Ziele schon gar nicht Gegenstand des Verfahrens sein sollen.
2001 folgte das Handbuch zur Kooperation von Arbeitsämtern und Kommunen. Gemeinsam für die Integration in den Arbeitsmarkt. Texte, Beispiele und Materialien und 2002 das Handbuch Beratung und Integration. Fördern und Fordern - Eingliederungsstrategien in der Beschäftigungsförderung.
Auffällig ist hier der veränderte Herausgeberkreis. Herausgeber ist jetzt nicht mehr die Bertelsmann Stiftung allein, sondern sind nun auch Bundesanstalt für Arbeit, Deutscher Landkreistag, Deutscher Städtetag und Deutscher Städte- und Gemeindebund. Beide Bände beginnen mit einem Grußwort von Bundesarbeitsminister Walter Riester. Es beginnt eine zeitweise Verschmelzung von Bertelsmann mit den öffentlichen Trägern.
Das Handbuch Beratung und Integration greift dabei schon tief ins Selbstverständnis sozialer Dienstleistungen ein. Es wird arbeitsmarktzentriertes Casemanagement anhand von Best-Practice-Beispielen Schritt für Schritt erläutert und empfohlen, den Prinzipienstreit um die Sanktionen doch hintan zu stellen und ganzheitlich zu fördern und fordern. Die Beispiele erschöpfen sich aber in durchgängig unfreiwilligen Maßnahmen, bei denen sogar das simpelste Gesprächsangebot mit Rechtsmittelbelehrung und Androhung von Leistungsentzug versehen ist (Beispiel aus Bielefeld). » Teacher, preacher, friend and cop« müsse der neue Fall-Manager sein, und das sei nicht nur eine neue Berufsbezeichnung, sondern stehe für einen grundlegenden Paradigmenwechsel hin zu ganzheitlichen Strategien zur Eingliederung Arbeitsloser in das Erwerbsleben, schreiben Stefan Empter und Helga Hackenberg in der Einleitung. Hier wird der bisherige sozialrechtliche Begriff der Beratung und persönlichen Hilfe (Spindler 2002b) umgepolt, und so wundert es nicht, wenn eine resolute Projektleiterin aus Pirmasens an anderer Stelle vertritt: »Wer sich nicht beraten lässt, bekommt auch kein Geld« (Nagel 2002: 18) oder die Kölner Vertreter in der Fachzeitschrift der AWO fordern, dass sich ein sozialer Berater auch die Hände mit Sanktionen schmutzig machen müsse. Dieses Selbstverständnis wird auch von den beauftragten sozialen Dienstleistern gefordert (Genz/Schwendy 2004: 10).
Und der Umgang mit Software zur vollständigen Erfassung auch der persönlichsten Daten und Auswertung des Casemanagementprozesses scheint allemal wichtiger als Kenntnisse von sozialen oder Arbeitsrechten der zu managenden Personen oder gar deren Bedürfnissen und Neigungen zu sein. Mit traditionellen Instrumenten und Maßnahmen jedenfalls könne man Menschen nicht mehr in den Arbeitsmarkt integrieren.
Diese z. T. didaktisch rührend einfühlsam aufbereitete Handbuchreihe wird dann 2003 durch das Handbuch: Steuerung der Arbeitsmarktpolitik - Prinzipien, Methoden und Instrumente ergänzt, das den Umgang mit Benchmarking und Qualitätsmanagement abrunden soll. Auch der Endbericht des BiK-Projektes folgte 2003: Lokale Arbeitsmarktpolitik — Stand und Perspektiven, herausgegeben von Helga Hackenberg alleine. Er wird bezeichnenderweise unter der Überschrift »Hilfen gegen den finanziellen Kollaps in Kommunen« mit der Bertelsmann-Pressemitteilung vom 18. September 2003 der Öffentlichkeit vorgestellt. Worin der >finanzielle Kollaps< durch arbeitslose Sozialhilfebezieher bestanden haben soll, bleibt im Dunkeln.
Aber das wird in diesem Rahmen nicht weiterverfolgt, denn auch dieses Projekt wurde ja im ersten Halbjahr 2002 von der Einsetzung der Hartz-Kommission überholt.