Politikberatung ist kein neues Phänomen. Die Form des modernen souveränen Staates wird - zumindest seiner theoretischen Selbstbegründung nach - durch Beratung konstituiert, durch sie wird staatliches Handeln angetrieben. Hobbes war es, der den Souverän beratend in seinem Buch Leviathan ausführt. Hobbes argumentiert, dass die Gründung und Erhaltung eines stabilen Staatswesens nur gelingen kann, wenn der Souverän sich vorbehält, seine Berater zu bestimmen, und vor allem dafür Sorge trägt, dass er die richtigen, gut ausgebildeten Berater findet. Damit will er darauf hinweisen, dass der für das Handeln des Souveräns nötige wissenschaftliche Sachverstand nicht von den Universitäten kommen könne, solange diese noch unter der Kontrolle der Kirche und der von ihr betriebenen Afterwissenschaft stünden. Aus Hobbes’ Sicht war schon klar, dass der Souverän, dem die Aufgabe der Wahrung des Gesetzes, des Schutzes der Bürger, der politischen Entscheidung zufällt, den Frieden nur sichern kann, wenn in das Dispositiv der Politik von vornherein Institutionen der Beratung und geeigneter Mechanismen der Rekrutierung von Beratern eingebaut sind. Michel Foucault (2000) hat in seinen Analysen zur Gouvernementalisierung gezeigt, dass der moderne Staat seit dem 18. Jahrhundert sich überhaupt nur durch die Entwicklung eines bestimmten Macht- und Regierungswissens herausbilden konnte. Die Gouvernementalität als eine Form und Technologie der Macht, die die Gesetzes- und Verwaltungsmacht des Staates und die Macht disziplinierender Zurichtung der Individuen in den Schulen, Fabriken, Armenhäusern und Armeen ergänzt, ziele auf die Bevölkerung als Ganze. Es bilden sich Dispositive des Wissens, die die Bevölkerung als eine aggregierte Einheit in den Blick nehmen, sie zählen, die Geburten, die Krankheiten und die Sterblichkeit beobachten und statistisch erfassen, die Menge der produzierten Gegenstände, die den Export und den Import sowie die Folgen für die öffentliche Wohlfahrt berechnen. Es bilden sich Statistik und politische Ökonomie als frühe Formen des sozialwissenschaftlichen Wissens. Mit diesem Wissen wird jedoch mehr als nur ein Sachwissen erzeugt, denn indem die politische Einheit der nationalstaatlichen
Gesellschaft beobachtet, statistisch erfasst, kontrolliert und gesteuert wird, wird sie gleichzeitig als Gegenstand konstituiert und kann das Selbstverständnis einer auf sich selbst durch den Staat einwirkenden nationalen Handlungseinheit gewinnen.
Beratung ist also an der Entwicklung der modernen staatlichen Politik konstitutiv beteiligt und tritt nicht erst nachträglich hinzu. An dem Bedarf nach Beratung selbst lässt sich ablesen, wie wenig demokratisch auch demokratische Politik ist. Denn er ergibt sich daraus, dass zahlreiche gesellschaftliche Prozesse sich zu Entscheidungslagen verdichten, die in irgendeiner Weise dem Willen einer einzelnen und im Prinzip von der Komplexität der Sachverhalte überforderten Person oder Gruppe unterworfen sind. Aber auch die Beratung selbst hat einen wenig demokratischen Charakter. Denn die Berater werden zu solchen allein dadurch, dass der Souverän sich entscheidet, ihnen zuzuhören. Doch sie sind nicht gewählt oder öffentlich kontrolliert. Sieht man einmal von den Kontrollen und der Lizenzierung der Wissensträger und ihres Wissens ab, wie sie mit Prüfungen an den Universitäten verbunden sind, die dem zukünftigen Beratungswissen den Charakter geben, selbst wiederum von staatlicher Seite aus als gutes Wissen, als Sachverstand zertifiziert zu sein, können die Berater im Namen ihres Sachverstandes immer auch besondere, wobei nicht notwendig individuelle Interessen verfolgen. Da die Konzentration und Monopolisierung von Entscheidungsgewalt im Staat Beratung - und Beratung über Beratung - unvermeidlich werden lässt, stellen sich immer die Probleme der Beratung ein: die Gefahr der Bildung von informeller Macht durch die Intransparenz der Beraterinteressen, die Einseitigkeit der Sicht der Beratenden, die Qualität des Beratungswissens, die Auswahl der Berater, die nicht-kontrollierbaren Prozesse der Wissensvermittlung. Das wurde schon zu vordemokratischen Zeiten in der Kritik an den Kurtisanen und ihrem privilegierten Zugang zu Monarchen bemängelt, der es ihnen erlaubte, politische Entscheidungen zu beeinflussen und offizielle Ratgeber zu marginalisieren. In der Demokratie kommt es zur Frage nach der >Frau an seiner Seite<. Auch einer der Ideologen des Nationalsozialismus, nämlich Carl Schmitt, musste die paradoxen Folgen der undemokratischen Praxis der Beratung erkennen. Er hatte die Ansicht vertreten, dass der Führer unmittelbar rechtsetzend sei. Doch muss auch ein diktatorialer Führer wissen, wozu er im Laufe eines Tages so alles sprechen soll, und das gesprochene Wort des Führers muss aufgezeichnet und, wenn überhaupt relevant, in Verwaltungsgesetze übersetzt werden. Insofern war der oberste Leiter der Verwaltung, der aufgrund seiner besonderen Stellung das >Ohr< des Führers und diesem zuzuhören die Gelegenheit hatte, in einer besonders
Einleitung: Politische Beratung, Think Tanks und Demokratie
privilegierten Situation, da ihm die Aufgabe zukam, dem Führer zu soufflieren und das Führerwort zu interpretieren, wenn es zu einem die Verwaltung bis ins letzte Glied bindenden Gesetz werden sollte. Da die Zentrierung der Entscheidungen auf den Führer diesen vollständig überfordern musste, war es von größter politischer Bedeutung, wer sein >Ohr< fand. Der Zugang zum Machthaber wird zu einem Gegenstand entscheidender politischer Kämpfe. Gleichzeitig konnten Personen in ganz subalternen, unpolitischen Funktionen, also der Chauffeur, einen unverhältnismäßigen Einfluss für ihre Sicht, ihre Insinuationen und Ratschläge erlangen. Beratung lässt sich nicht im formellen Sinn demokratisieren, denn es kann den Entscheidungsträgern ja nicht vorgeschrieben werden, mit wem sie neben den Amtspersonen, die in der Hierarchie Vortragsrecht haben, noch sprechen, was sie lesen, wie sie ihre Meinung bilden, was sie für relevant halten (vgl. Demirovic 1998).
Demokratie sichert die Offenheit der Beratung durch eine Vervielfältigung der Informationsquellen, ergänzt also das Amtswissen der Akten und Beamten, die Polizei- und Geheimdienstberichte durch parlamentarische Diskussionen, Anfragen, Enquetekommissionen oder Sachverständigenräte, durch die Berichterstattung in den Medien und den politischen Meinungsaustausch sowie durch den Wechsel der Entscheidungsträger, die immer wieder neue Erfahrungen, personelle Netze und Expertenzusammenhänge in die Verwaltung hineinbringen.
Fazit: Beratung der Politik ist also im kapitalistischen Staat kein neues Phänomen und tritt auch nicht erst nachträglich hinzu. Die sozialwissenschaftliche Forschung hat sich diesem Thema in den vergangenen dreißig Jahren immer wieder gewidmet (vgl. Murswieck 1994) - obwohl sich offenkundig kein Forschungszweig einer Wissenspolitologie (Nullmeier 1993) etablieren konnte, der das Thema der >Herrschaft durch Wissen< systematisch verfolgt hätte. Gründe dafür gäbe es genug. Denn da die politischen Entscheidungen angesichts komplexer gesellschaftlicher Zusammenhänge weitreichende und vielfach nichtintendierte Folgen haben, gibt es bei der Beratung nicht nur ein Demokratie-, sondern auch ein sachliches Problem. Immer wieder bringt sich der von Hobbes aufgebrachte Gesichtspunkt zur Geltung, dass das Beratungswissen selbst gut sein muss, soll es am Ende dem Entscheidungsträger nicht schaden, sondern seine Entscheidungen tatsächlich unterstützen. Selbst dann noch, wenn die Entscheidungen gut ausfallen, erzeugen sie im Weiteren kaum absehbare Folgen, auf die Wissen soweit möglich wiederum vorbereiten sollte. Wobei es eine fast nicht auszulotende Grenze gibt, an der das Nicht-Wissen um das Nicht-Wissen beginnt - das, weil sich Politik als eine Praxis der Zuständigkeit und des Willens imaginiert, für die Akteure schwer zu ertragen ist (vgl. Wehling 2004).
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War die Diskussion des Problems der Politikberatung längere Zeit eher auf den Kreis einer überschaubaren Zahl von Wissenschaftlern begrenzt, so fand das Thema in den vergangenen Jahren vermehrte öffentliche Aufmerksamkeit. Offenkundig beunruhigt sowohl die Tatsache, dass die Politik vermehrt Beratung in Anspruch nimmt als auch die Art der Beratung. Von Deutschland als >Räterepublik<, als >Beraterrepublik< ist die Rede. Mehr als tausend Expertengremien würden die Politik beraten (vgl. Die Zeit, 22.8.2002, Die Zeit; 5.2.2004). Dies weist daraufhin, dass sich der Modus der Politikbildung in den vergangenen Jahren geändert hat. In den USA spielen Think Tanks länger schon als in Deutschland eine strategisch wichtige Rolle. Ihre Zahl und ihr Einfluss nehmen zu. Sie liefern den Parteien und der Regierung strategische Einschätzungen, schlagen konkrete Maßnahmen vor, beraten Politiker oder stellen Personal zur Verfügung. Blairs erfolgreiche Strategie des Dritten Weges und Durchsetzung eines neuen Selbstverständnisses der Labour Party waren eng verbunden mit der konzeptiven Rolle von Think Tanks und sog. spin doctors. Die Forschung hat auf die große Bedeutung von Think Tanks für die neoliberale Reorganisation bürgerlicher Herrschaft hingewiesen (vgl. Cockett 1995; Dixon 2000; Walpen 2004). Die größere Zahl der Beratungsunternehmen und die Zunahme ihrer Umsätze legen nahe, dass auch in Deutschland die Politik in verstärktem Maße auf professionelle Beratungsunternehmen zurückgreift. So haben sich die Umsätze der Beraterfirmen in Deutschland in den zehn Jahren zwischen 1992 von 5,9 Mrd. Euro auf 12,3 Mrd. Euro 2002 etwa verdoppelt. Auf dem Beratermarkt sind 24.300 Unternehmen mit 68.700 Beschäftigten aktiv (vgl. Die Zeit, 5.2.2004). Allerdings wurden diese Umsätze nur zu einem kleineren Anteil im Bereich der Politikberatung erwirtschaftet: seit 1997 bis 2003 stiegen sie in diesem Marktsegment von 750 Mio. auf 1,1 Mrd. Euro an. Die Unternehmensberatung von Roland Bergersetzte im Jahr 2005 mit etwa 1.600 Mitarbeitern 565 Mio. Euro um. Etwa sechs Prozent davon wurden mit öffentlichen Stellen getätigt (vgl. Leif 2006: 147). Die Regierung unter Bundeskanzler Schröder verlagerte eine Reihe von Entscheidungen in Kommissionen, die aus zahlreichen Experten aus Wirtschaft und Wissenschaft zusammengesetzt waren. Rürup-Kommission und inbesondere Hartz-Kommission mit ihren sog. Reformen, die von Schröder dann in hohem Tempo in Gesetze umgesetzt wurden, stehen für diese Politik. In diesen Kommissionen sitzen auch Vertreter von Unternehmensberatungsfirmen (vgl. Leif 2006: 84f). Maßnahmen wie der Umbau der Arbeitsämter wurden dann wiederum von Unternehmensberatungsfirmen organisatorisch begleitet. Auch die Parteien machen von den Beratungsfirmen Gebrauch - so die von der CDU eingesetzte Herzog-Kommission, die Sozialkonzepte der Zukunft entwickeln sollte, oder
Angela Merkel bei ihrem Vorschlag für eine »Neue soziale Marktwirtschaft«, an dessen Erarbeitung der Deutschland-Chef von McKinsey, Jürgen Kluge, beteiligt war. Es kommt also zu einer engen Durchdringung und neuartigen Kreisläufen der Macht.
Gegen diese Art der Beratungspraxis werden zahlreiche Einwände vorgebracht. Zunächst einmal ist der Beratungsbedarf nicht klar ausgewiesen, seine Nützlichkeit steht in Zweifel. Zweitens wird die häufig freihändige Vergabe der Beratungsaufträge moniert: 90 Prozent, so der Rechnungshof Baden-Württemberg (vgl. Leif 2006: 251), würden ohne Wettbewerb und Vergleichsangebote vergeben. So werden Aufträge in einer Weise gestückelt vergeben, dass der Ausschreibungszwang unterlaufen werden kann. Hier scheint eine Art korrupter Kreislauf zu bestehen. Die Beratungsfirma liefert von den Politikern oder der Verwaltung gewünschte Ergebnisse und erhält dafür auch den Auftrag, ohne dass dieser in einem förmlichen Verfahren ausgeschrieben wurde. Drittens erweisen sich Beratung und Gutachten häufig als zu teuer - und sind auf jeden Fall teurer als die Arbeitskraft der im öffentlich Dienst Stehenden. Viertens werden schon vorhandene Daten und Erkenntnisse, auch solche aus früheren Beratungen, nicht genutzt. Fünftens ist die Arbeit der Beratungsfirmen selbst von zweifelhafter Qualität. Sie ist häufig von Unkenntnis geprägt und besteht wohl nicht selten aus nicht mehr als einer Zusammenfassung von Analysen und Vorschlägen, die zuvor schon Fachbeamte kenntnisreich vorgelegt hatten. Thomas Leif (2006: 246f) zitiert den Rechnungshof Baden-Württembergs: »Die Notwendigkeit zum Einsatz externer Beratung wird in rund 94 Prozent der Fälle von den Ministerien mit fehlendem Personal und mangelnden Fachkenntnissen begründet. Wenn dies im genannten Umfang wirklich zuträfe, käme es einem fachlichen Offenbarungseid gleich. [...] Fachliche Expertisen und Untersuchungen gehören zu den originären Aufgaben der Fachreferate. Diese sollten im Regelfall auch zeitlich in der Lage sein, durch sachgerechte Prioritätensetzung diese Kernaufgaben selbst wahrzunehmen.« Viele Unternehmensberater erwiesen sich als teuer bezahlte Lehrlinge (ebd.: 254). Sechstens sind die Beratungen oft unnötig oder unsinnig, weil sie nicht umgesetzt werden. Siebtens wird der technische Charakter der Beratung beanstandet. So kritisierte Horst Seehofer, dass die McKinsey-Berater in der Herzog-Kommission mit ihren Zahlenwerken oft die Richtung vorgegeben hätten. »So nehmen die Berater der Politik allmählich das Geschäft ab, und irgendwann werden wir uns fragen: Wozu eigentlich noch Politik?« (Seehofer, zit. nach Die Zeit, 5.2.2004)
Wenn es diese vielfältigen Bedenken und Mängel gibt, dann stellt sich die Frage, warum überhaupt von staatlicher Seite auf die Beratung zurückgegriffen wird. Es sind wohl vor allem vier Gründe, die Politiker veranlassen, sich auf externe Beratungsfirmen zu stützen.
a) Es ist - was immer das ist - Mode: mit Hilfe des Glanzes von Unternehmensberatern können sich die Politiker als modern, veränderungsbereit, initiativ, innovativ darstellen.
b) Der Rückgriff auf externe Experten verschiebt die Verantwortung und lässt Entscheidungen als unpolitisch und sachlich geboten erscheinen. »Die Ministerien, die politische Führung, aber auch die Beamten möchten nicht mehr die Verantwortung für das übernehmen, was sie tun und tun müssten, und verlagern das auf Berater, greifen gedankenlos zu diesem Hilfsmittel, um sich dann möglicherweise von der Verantwortung freizukaufen.« (Dietrich Austermann, zit. nach Leif 2006: 254).
c) Politiker kaufen sich mit den Unternehmensberatungen und Think Tanks Neutralität oder Unterstützung für ihre Politik ein. Denn diese Organisationen, die die öffentliche Meinung prägen und in zahlreiche informelle Kanäle der Meinungsbildung wirken, sind für verschiedene Parteien und Verbände aktiv und könnten also auch für mögliche Gegner arbeiten.
d) Sie finden in solchen Beratungsfirmen ein Druckmittel gegen den verwaltungsinternen Sachverstand der Ministerialbeamten.
Die Erfahrungen vor allem seit den 1960er und 1970er Jahren zeigten, dass ein Hindernis für Reformgesetze die Implementation war, also die Umsetzung durch die Verwaltung. Hier gab es häufig Widerstand. Gegenüber dem Sachverstand vor allem höherer Beamter, die über Jahrzehnte mit bestimmten Verwaltungsmaterien befasst sind, erweisen sich die Politiker, die nur für kurze Zeit die Verantwortung in einem Ressort wahrnehmen, vielfach als unterlegen. Die sozialliberale Koalition der späten 1960er Jahre konnte sich, um Druck zu machen, teilweise auf die Proteste der sozialen Bewegungen und die Bürgerinitiativen stützen - dort, wo es um mehr Demokratie, um höhere Bildungsbeteiligung, Ausbau des Wohlfahrtsstaats oder sogar um Naturschutz ging. Doch eine solche Bewegungsorientierung war unter der Regierung Schröder direkt ausgeschlossen, denn ihre Politik richtete sich vielfach gegen die einfachen Menschen und sozialen Bewegungen und provozierte zahllose neue Proteste, die sie mit großer Ignoranz überging. Die sog. Reformen zielten auf eine Zerschlagung eingespielter Kompromissstrukturen und eine die Regierung Kohl noch überbietende Durchsetzung bürgerlicher Interessen und Lebensformen: die Steigerung der Unternehmensgewinne durch Senkung der Löhne und Sozialstandards, eine neue Sicherheitspolitik, Aushöhlung der demokratischen Beteiligung, Entrechtung der Arbeitslosen, Prekarisierung der Beschäftigten, Polarisierung von Arm und Reich, Verschärfung der Ungleichheitslinie im Bildungsbereich. Dafür mussten auch Widerstände noch bis in die Verwaltung bekämpft werden, deren Personal als in Routinen befangen galt, vielfältig mit der Gesellschaft verwoben ist und auch eigene Arbeitsplatzinteressen hat. Die (antizipierten) Widerstände in der Verwaltung müssen gebrochen werden, um eine Verschlankung des Apparats, größere Beweglichkeit, Abbau von Interessenkonstellationen und Privatisierung von öffentlichem Eigentum (gegen Beschäftigte im öffentlichen Dienst und betroffene Bürger) durchsetzen zu können. So zitiert Die Zeit (5.2.2004) einen niedersächsischen Sozialdemokraten mit der Äußerung, dass die Gutachten von Roland Berger mit der Forderung zur Privatisierung von Krankenhäusern nur dem Zweck gedient hätten, die Verwaltung unter Druck zu setzen: »Es war immer klar, dass diese Empfehlungen nie umgesetzt werden, aber unsere Beamten waren danach eher bereit, über Modernisierungen nachzudenken. Da belebt Konkurrenz einfach das Geschäft.« Dieser Sozialdemokrat täuschte sich allerdings - wenn er nicht einfach gelogen hat - selbst. Denn mittlerweile wurden zahlreiche Privatisierungen öffentlicher Kliniken durchgeführt. Im veränderten Prozess der Politikberatung ist eine Dynamik enthalten, die sich offenkundig auch hinter dem Rücken von häufig naiven Akteuren (Abgeordnete, Parteifunktionäre) in der Politik durchsetzt - die die Gesetze und Entscheidungen nicht gut kennen, die Komplexität der Folgen nicht einzuschätzen wissen oder gutwillig sich die bösartigen Konsequenzen ihres Handelns nicht zugestehen wollen.
Aus einer liberalen Sicht, die auf einer Trennung von Staat und Gesellschaft besteht, stellen solche Prozesse eine Gefährdung der staatlichen Entscheidungsautonomie dar. Der Staat schwächt seinen Anspruch auf Allgemeinheit, denn mit der Beratung entstehen neue Zugänge gesellschaftlicher Interessengruppen zur staatlichen Politik und somit intransparente Kanäle des Einflusses. Es geht also um mehr als nur unlautere Praktiken der Verschwendung von Steuermitteln. Entscheidungen werden nicht mehr entlang der Linien der Verwaltungshierarchie kontrollierbar und verfahrensförmig vorbereitet. Vielmehr bilden sich mit den Unternehmensberatern und deren Politikempfehlungen, mit Think Tanks und deren Strategiepapieren spezifische Machtarenen: Wer berät wen? Wie mächtig sind einzelne Berater im Konzert der Beratung? Wie einflussreich sind sie bei den Beratenen? Müssen und können auch die Berater selbst beeinflusst und beraten werden und wie geschieht das? Für demokratische Verfahren und Beteiligungen stellen diese Praktiken der Arkanpolitik in der Tat ein Problem dar. Dies kann durchaus den Impuls zu der verschwörungstheoretischen Vorstellung geben, dass Unternehmensberatungen und Think Tanks Politik nachhaltig beeinflussen, wenn nicht sogar lenken könnten. Da treffen sich, so scheint es, einige neoliberale Wirtschaftswissenschaftler in einer Gelehrtengesellschaft und bestimmen durch ihre Beharrlichkeit dann nach Jahrzehnten die Weltpolitik. Dies wird verstärkt, wenn sie, wie die Bertelsmann Stiftung, über große finanzielle Ressourcen verfügen, die eine langfristige Beeinflussungsarbeit und die Entwicklung von Expertisen ermöglichen. In diesem besonderen Fall stellt die Machtposition des Unternehmens wie auch die Praxis der Stiftung selbst sicher, dass Einfluss ausgeübt werden kann. Aber das wäre zu einfach. Denn selbst eine Stiftung wie die Bertelsmann Stiftung verändert ihre Interessen und den Fokus ihrer Aufmerksamkeit. Think Tanks sind nur eine unter mehreren Quellen der Beratung. Hinzu kommt, dass gerade in dem Maße, wie Think Tanks, Stiftungen, Unternehmensberatungen am politischen Prozess beteiligt sind, auch sie selbst ein Feld von Konkurrenz und Konflikt bilden. Politische Interessengegensätze nehmen dann die Form der Auseinandersetzung darum an, welche dieser Einrichtungen zum Beratungsprozess hinzugezogen wird. In diesem Prozess, dies muss allerdings betont werden, hat die Bertelsmann Stiftung insofern eine besondere Bedeutung, als sie finanziell unabhängig ist und konzeptiv arbeiten kann. So finanzierte sie eine langfristig und vielseitig angelegte Diskussion zur europäischen Integration mit zahlreichen Wissenschaftlern und Buchveröffentlichungen; sie kooperierte mit der Hans-Böckler-Stiftung, um zwischen Gewerkschaften und Unternehmen eine neue Kompromisslinie für die von Erosion bedrohte betriebliche und Aufsichtsratsmitbestimmung zu finden; das von der Bertelsmann Stiftung getragene Centrum für Hochschulentwicklung ist seit Jahren eine treibende Kraft für die neoliberal ausgerichtete Reorganisation der Hochschulen in Deutschland. In diesen Fällen liegt die Initiative bei der Bertelsmann Stiftung, sie mobilisiert Problembewusstsein in bürgerlichen Kreisen und in der Öffentlichkeit und trägt zur Entwicklung von Konzepten ebenso wie zu deren Umsetzung bei. Im Unterschied zur sonstigen Beraterindustrie ist sie weder finanziell von der Politik abhängig, noch arbeitet sie ihr allein für begrenzte Problembereiche zu, noch beschränkt sie sich auf informelle Beratungspraxis.
Der demokratische Prozess hat neben seinen verfahrensförmigen Aspekten immer eine informelle Seite. De facto waren und sind die Politiker und Verwaltungsbeamten von einem nicht- öffentlichen politischen Kranz von Personen und Gruppen umgeben, mit denen sie einen privilegierten Kontakt pflegen. Erstere benötigen letztere, um ihre Sachkenntnis zu verbessern, Interessenlagen kennen zu lernen, Widerstände zu antizipieren oder Anregungen zu erhalten. Dies ermöglicht Interessengruppen immer, Einfluss zu nehmen. Indem verstärkt Unternehmensberatun
Einleitung: Politische Beratung, Think Tanks und Demokratie
gen, Think Tanks und Stiftungen zum Zuge kommen, werden solche über lange Zeit sich entwickelnden Netze der Politikaushandlung transformiert. Das Verhältnis von formellen und informellen Mustern wird reorganisiert, einem Teil der gesellschaftlichen Interessenlagen wird der Zugang versperrt. Gerade wenn Politik verstärkt auf diese arkanpolitische Weise zustande kommt, werden auch andere bürgerliche Akteure sich dieser Praxis bedienen. Es entsteht also zwangsläufig eine Konkurrenz und ein Kräfteverhältnis zwischen diesen verschiedenen Akteuren. Einige mögen besonders stark sein und sich privilegierten Zugang verschaffen, doch wird dies nicht darauf hinauslaufen, dass sie zu konkurrenzlosen Souffleuren der Macht werden.
An dieser Stelle erscheint mir der Hinweis angebracht, dass die neue Rolle, die Think Tanks und Unternehmensberatungen spielen, sich nicht allein als »Berater-Kapitalismus« (vgl. Resch 2005) begreifen lässt. Dies legt nahe, dass sich die Beratungsindustrie einen eigenen erweiterten kulturindustriellen Markt für Beratungswissen schafft. Ich will demgegenüber das Gramscianische Theorem der Zivilgesellschaft ins Spiel bringen. Gramscis Überlegung zufolge ist der kapitalistische Staat ein integraler Staat, der neben der politischen Gesellschaft, die formell als öffentlich gelten kann: also staatliche Apparate wie Parlament, Regierung, Verwaltung, auch eine zivile Gesellschaft umfasst. Die Zivilgesellschaft besteht aus einer Vielzahl von eher als privat angesehenen Organisationen, in denen das Bürgertum den Konsens ausarbeitet. Think Tanks, Clubs, Diskussionszirkel, Stiftungen gehören seit langem dazu (vgl. Pijl 2001). Hier werden Initiativen ergriffen, Problemlagen thematisiert und skandalisiert, politische Konzepte erarbeitet, Strategien diskutiert, Unterschiede akzentuiert, Interessengemeinsamkeiten ausgehandelt, Gegensätze geschlichtet. Es geht um die Herstellung von Führung innerhalb des Bürgertums und um seine Vereinheitlichung zu einer politisch kohärent handelnden Klasse. Damit diese Aufgaben, um die sich das Bürgertum im Alltag nicht ohne weiteres kümmern kann, wahrgenommen werden, formiert sich das Bürgertum als eine politisch-staatliche Kraft. Gramsci zufolge muss der kapitalistische Unternehmer außer in dem begrenzten Bereich seiner wirtschaftlichen Tätigkeit auch andere Fähigkeiten haben: er muss ein Organisator von Menschenmassen sein, ein Organisator des »Vertrauens« der Sparer in seinen Betrieb, der Käufer in seine Waren. »Wenn nicht alle Unternehmer, so muss doch zumindest eine Elite derselben eine Fähigkeit als Organisator der Gesellschaft im allgemeinen haben, in ihrem ganzen komplexen Organismus von Dienstleistungen bis hin zum staatlichen Organismus, wegen der Notwendigkeit, die günstigsten Bedingungen für die Ausdehnung der eigenen Klasse zu schaffen; beziehungsweise muss sie zumindest die Fähigkeit besitzen, die >Gehilfen< (spezialisierte Angestellte) auszuwählen, denen diese Tätigkeit des Orga
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nisierens der außerbetrieblichen allgemeinen Verhältnisse anvertraut werden kann.« (Gramsci 1996: 1497) Der Staat wird, in der Folge dieser Überlegung, als eine organische Weiterentwicklung bestimmter organisatorischer Aktivitäten des Bürgertums oder einzelner seiner Fraktionen in der Produktion verstanden. Dies bedeutet nicht, dass er ein Instrument der herrschenden Klasse ist, wie in der materialistischen Theorie gelegentlich behauptet wurde. Er ist die Selbstorganisation der bürgerlichen Klasse als eine politisch herrschende Klasse, die sich befähigt, andere Klassen zu führen, mit ihnen Allianzen zu schließen, mit den Subalternen Kompromisse einzugehen, Rechtssicherheit zu garantieren und Gewalt auszuüben. Aus diesem materialistischen Blickwinkel betrachtet, sorgt sich das Bürgertum grundsätzlich um das, was der Staat tut. Es überlässt den Staat nicht den Politikern, sondern behält die Initiative. Die Politiker sind »Gehilfen« oder, anders gesagt, organische Intellektuelle des Bürgertums, die die politischen Geschäfte als alltägliche berufliche Aufgabe ausüben - auch wenn sie aufgrund der gesellschaftlichen Arbeitsteilung gelegentlich glauben können, sie seien eine politische Klasse, die über eigene Macht verfügt und nach eigenen Gesichtspunkten autonom entscheidet. Das kann situativ immer wieder der Fall sein. Doch im Durchschnitt der Bewegung des politischen Prozesses bestimmt das Bürgertum die globale Strategie, die durch eine Vielzahl von einzelnen Konzepten und Taktiken hindurch verfolgt wird.
Die Art und Weise, wie sich das Bürgertum um die Geschäfte des Staates kümmert, kann selten das unmittelbare politische Engagement sein. Dazu lassen die primären ökonomischen Aufgaben zu wenig Zeit, und es wäre auch nicht rentabel genug. Vielmehr geschieht es in den Formen der zahlreichen informellen Gespräche mit Geschäftsfreunden und Bekannten beim Sport, in Clubs, bei offiziellen und informell-privaten Einladungen, bei internationalen Reisen mit hochstehenden Politikern, aber auch bei Gelegenheit von halböffentlichen Vorträgen vor Wirtschaftsverbänden, auf Messen oder Gremien der politischen Organisation der Wirtschaft wie Industrie- und Handelskammer, durch bürgerliche Initiativen (»Initiative Soziale Marktwirtschaft«, vgl. Speth 2006) oder Kampagnen (»Du bist Deutschland«). Die Spitzen der Verwaltung gehören zum Bürgertum und teilen mit ihm einen bestimmten Konsens. Allerdings wird dieser Konsens nicht die ganze Verwaltung von oben bis unten durchziehen; und das Bürgertum ist mit der hierarchischen Logik der Verwaltung sowie dem Beamtentum und seinen Routinen konfrontiert. Über lange Zeit kann dies unproblematisch sein, weil gerade die Form der staatlichen Verwaltung, also Gleichmäßigkeit des Vollzugs, Handeln nach allgemeinen Verwaltungsvorschriften, Trennung und Ausschluss der Bevölkerung, die Art und Weise des berechenbaren und breit akzeptierten Vollzugs von Herrschaft darstellt. Doch das Beamtentum, die Amtshierarchie, der Rhythmus des Personalwechsels verzögern Prozesse einer schnellen Umorientierung des Verwaltungsapparats. Veränderungen des Dienstrechtes, der Beförderungs- und Besoldungsstruktur und der Aufgabenbereiche, Kostensenkung in der Verwaltung durch eine Intensivierung der Arbeit oder einen Abbau öffentlicher Dienstleistungen, der mit einer entsprechenden Verringerung an Arbeitsplätzen einhergeht, wären angesichts vorhandener verwaltungsrechtlicher Regelungen und des Beamtenstatus langwierige, Jahrzehnte währende Prozesse.
Es gibt einen bürgerlichen Konsens, der in den vergangenen dreißig Jahren nachhaltig entwickelt wurde, dass das staatliche Programm der Herstellung gleicher Lebensverhältnisse für alle Bürger und Bürgerinnen nicht weiter verfolgt werden soll. Es war eine der ersten Amtshandlungen des neoliberalen Bundespräsidenten Horst Köhler, dies noch einmal zu bekräftigen. Die Trilaterale Kommmission der 1970er Jahre, die Neoliberalen und Neokonservativen haben ein Verständnis der Regierung des Staates entwickelt, wonach dieser durch zu große Steuerungsansprüche und Gleichheitsnormen überlastet würde und eine Situation der Unregierbarkeit entstünde. Was liegt in der bürgerlichen Tradition näher, als die Aufgabe von Staatsaufgaben neu zu bestimmen, indem seine Kompetenzen und Verantwortlichkeiten eingeschränkt wurden und seine Autonomie gegenüber vielen gesellschaftlichen Gruppen gestärkt wurde. Als ein wesentliches Mittel der Herrschaft erwies sich Sparen, indem die Staatsausgaben und die Staatsquote verringert, sowie die Steuerlast auf die Lohnabhängigen umverteilt werden. Die Folge entspricht dem gewünschten Ziel, dass die staatlichen Aufgabenbereiche verkleinert werden. Dies verbindet sich mit der Privatisierung eines Teil der staatlichen Dienstleistungsangebote, die eine neue Sphäre der Kapitalverwertung erschließt. Das Dienstleistungsangebot gibt es weiterhin, aber die Nutzungsmöglichkeit ist kein Rechtsanspruch mehr, sondern ergibt sich aus der individuellen Kaufkraft. Zum zweiten sollten die vorhandenen finanziellen Ressourcen und das Verwaltungshandeln derart gebündelt werden, dass international besonders konkurrenzfähige gewinnträchtige Bereiche gestärkt werden und gleichzeitig Kapital nicht weiter mittels staatlicher Subventionen erhalten wird, das in geringerem Maße produktiv ist, aber gleichfalls einen Anteil an der Profitmasse beansprucht und damit die Profitrate senkt. Dies macht eine verschärfte Wettbewerbsorientierung notwendig. Die staatlichen Apparate müssen reorganisiert, ihre bisherigen Verflechtungen mit der Ökonomie reartikuliert werden.
Dies geschieht durch Privatisierung und Auslagerung staatlicher Bereiche, durch Verschlankung der Verwaltung, durch Training der Beamten, durch Zielvereinbarungen und Leistungsverträge mit den Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Das Instrumentarium zur Reorganisation des Staates wird vom New Public Management zur Verfügung gestellt (vgl. dazu Pelizzari 2001). Aber die Prozesse einer Verwaltungsreform von innen verlaufen immer noch langsam, wenn sie allein von innen kontrolliert sind. Vor diesem Hintergrund kann mit Unternehmensberatern und Think Tanks direkt aus dem Bereich der Ökonomie in die Staatsapparate eingegriffen werden. An den Parteien und der Verwaltung vorbei organisieren sie gemeinsam mit Spitzenpolitikern den Umbau des Staates. Sie können - gleichsam repräsentativ für das Bürgertum - direkt ökonomische Konzepte und Maßstäbe in die Routinen staatlichen Handelns einbauen. Das ist vielleicht wichtiger als die Qualität jeweiliger Politikempfehlungen. Damit üben sie auch eine effektive Praxis der Vereinheitlichung der Staatsapparate aus. Es wird nicht nur die Verwaltung auf eine einheitliche Art und Weise des Denkens eingestellt, es kommt zu einer Vernetzung zwischen staatlicher Verwaltung und Wirtschaft und zu Querschnittsverbindungen der Verwaltung, da die Unternehmensberater gleichzeitig in verschiedenen öffentlichen Verwaltungen und in Unternehmen tätig sind, also eine Zirkulation der Erfahrungen und Begriffe organisieren. Auch dies trägt dazu bei, dass der Staat im Zuge der Reorganisation in die Form eines Netzwerks übergeht und politische Entscheidungen und Verwaltungshandeln nicht mehr allein im Fluss hierarchischer Verfahren organisiert sind, sondern vielfach heterarchisch verflochten sind mit privaten Akteuren.
Entsprechend meiner These, dass mittels einer informellen Beratungspraxis der Staat reorganisiert und der staatliche Willensbildungs- und Entscheidungsprozess vom Bürgertum wieder direkter kontrolliert wird, könnte überlegt werden, dass dies ein gleichsam einmaliger Vorgang ist. Nach Abschluss der Reorganisation würde der Einfluss von Think Tanks und Unternehmensberatungen wieder zurückgehen. Es scheint so, dass die öffentliche Skandalisierung der ineffizienten Praktiken dieser Art von Politikausarbeitung und -durchführung einen Versuch darstellt, diese Tendenz zurückzudrängen und die Proportionen zugunsten hierarchisch-formeller Politikprozesse und Entscheidungsprozeduren zu korrigieren. Das Politikmuster mag sich also nicht so stark durchsetzen, wie es seiner Logik nach drängt, doch es wird als solches ein Merkmal der neuen Form des kapitalistischen Staates, des globalisierten Netzwerkstaates des kognitiven Kapitalismus bleiben (vgl. Demirovic 2004; Demirovic 2005). Denn es muss den Unternehmen darum gehen, die politischen Macht- und Entscheidungsprozesse nicht nur einmalig, sondern nachhaltig zu flexibilisieren, die Entscheidungskompetenzen je nach Bedarf flexibel und über zahlreiche Hierarchieebenen hinweg zusammenzusetzen und sie einer ständigen Leistungsbewertung unterziehen zu können: um sie nach Effizienz- und politischen Gesichtspunkten unter Druck zu setzen, aber auch, um prüfen zu können, ob die Anteile staatlichen Handelns an der Profitmasse nicht zu hoch sind und den Gewinn schmälern. Think Tanks und Unternehmensberatungen gewährleisten die ständige querschnittsorientierte und eingreifende Beobachtung und Evaluation der Politik sowie die Vereinheitlichung der politischen Akteure und Verwaltungen unter bestimmten Konzepten; ihre Autonomie von jeweiligen bürgerlichen Interessengruppen ist geringer als die der staatlichen Apparate, so dass eine schnelle Umstellung auf neue Probleme und Aufgaben, ein beschleunigter Wechsel der Beratung, des Wissens, des Personals und der Perspektiven möglich ist; auch die Kosten können je nach Bedarf flexibel angehoben oder gesenkt werden.
Für die demokratische Beteiligung an staatlichen Herrschaftsprozessen stellen diese Veränderungen deutliche Hindernisse dar. Das war und ist beabsichtigt. Der Volkssouverän soll entrechtet, Möglichkeiten der Mitsprache - in der Politiksprache bedeutet dies, Entscheidungen würden >zerredet< - sollen eingeschränkt werden. Der Staat wird derart reorganisiert, dass schnelle Wechsel in den Entscheidungsmaterien und Interessenlagen sowie eine Beschleunigung von Entscheidungen ermöglicht werden. Dies soll dem Bürgertum helfen, aus der Krise der Politik herauszukommen, in die der wohlfahrtsstaatliche Kompromiss geführt hatte. Allerdings entstehen auch neue Anfälligkeiten. Denn den Staatsapparaten, die den Beratern folgen, fehlt offenkundig die Erfahrung und das Wissen von langfristig mit der Verwaltung bestimmter Sachzusammenhänge befassten Beamten. Eine langfristig verbindliche politische Strategie wird nicht verfolgt. Die Politik geht in Ad-hoc-Prozesse über. Im Fall der Hartz-Gesetzgebung lässt sich ein erhebliches Maß an Unfähigkeit zum Umgang mit den langfristigen Folgen erkennen. Schon bald tauchte eine Vielzahl von Forderungen nach Nachbesserung oder sogar Abschaffung der entsprechenden Gesetze auf. Auch die Möglichkeiten des Staates, zu Kompromissen zwischen unterschiedlichen Interessen, vor allem mit unteren Klassen, werden erschwert. Ein Hinweis darauf ist das Schwanken zwischen einer Politik der »geduldigen Hand«, also einer Politik des Aussitzens und Ignorierens und einer hysterischen Reaktion: PISA, Ausbildungsplatzmangel, Heuschreckendebatte, Unterschichtendiskussion. Gelangen die Proteste durch die medial homogenisierte Oberfläche - wie im Fall der Proteste des DGB am 21. Oktober 2006 -, führt dies ganz schnell zu Distanz zur eigenen Politik (wie beispielsweise bei Künast oder Bütikofer, die als Vertreter der Grünen nach sieben Jahren Mitgliedschaft in der Regierung nichts anderes zu sagen wissen als dass ihre eigenen Gesetze wenigstens den Vorzug hatten, das Ausmaß von Armut in Deutschland offen gelegt zu haben; wie bei CDU-Ministerpräsident Rüttgers, der einen Hauch von Realitätssinn erkennen lässt, wenn er feststellt, dass Steuererleichterungen für die Reichen nicht notwendig zu Arbeitsplätzen führen). Solche Risse und Widersprüche in den Staatsapparaten könnten die Möglichkeiten von sozialen Bewegungen vergrößern. Doch müssen sie drei Gesichtspunkte stärker im Blick haben:
a) die herrschende Politik wechselt schneller die Agenda, den sozialen Bewegungen fehlt gegenwärtig aber das Bewusstsein für die Notwendigkeit, das entsprechende Sachwissen schnell genug parat zu haben.
b) Die sozialen Bewegungen müssen verstärkt auch die informellen politischen Meinungs- und Willensbildungsprozesse in Think Tanks und Unternehmensberatungen des herrschenden Lagers verfolgen und inhaltlich ernst nehmen.
Verschwörungsannahmen helfen hier nicht weiter, sondern blockieren die Analyse der ja keineswegs konfliktfrei ablaufenden Diskussionen. Nicht unwichtig ist auch, wieweit die Akteure in diesem Bereich angesichts der zunehmenden Bedeutung der Politikberatung selbst der Demokratie noch verpflichtet sind. Ein politisches Ziel muss es sein, daraufhinzuwirken, dass sie es bleiben.
c) Weil die herrschende Politik ihre Agenda so schnell ändert, um sich zu entziehen, ist es für die sozialen Bewegungen verstärkt notwendig, ein neues Selbstverständnis zu finden und sich weniger als Protestbewegung und gegenhegemoniale denn als hegemoniale Kraft zu verstehen, also eigene Ziele und Konzepte zu entwickeln und als gesellschaftliches Projekt mit der Verantwortung für eine neue Lebensweise im Entstehen zu begreifen.