1 Einleitung
Die migrationspolitischen Debatten seit der sogenannten EU-Südosterweiterung verweisen auf ein aus der Geschichte altbekanntes und beunruhigendes Muster. Das Feindbild „Roma“1 steht wieder hoch im Kurs und der Antiziganismus übernimmt erneut eine „negative Schlüsselrolle“, die historisch „hinlänglich als ‚Bekämpfung des Zigeunerunwesens‘“ (Heuß 1996, S. 112 f.) überliefert ist2 – und in unterschiedlichen historisch-politischen Konstellationen der institutionellen „Abwehr und Bekämpfung“ von angeblichen „Asozialen, Wirtschaftsflüchtlingen und Scheinasylanten“ (Heuß 1996, S. 113) diente. Der Antiziganismus ist, um es in den Worten Étienne Balibars (1992, S. 53) auszudrücken, „keine lineare, sondern ‚eine singuläre Geschichte‘“ mit „Wendepunkten“, „Latenzphasen“ und „Explosionen“, die einerseits unterschiedliche historisch-politische Konstellationen miteinander verbindet und andererseits „von ihnen wiederum beeinflußt wird“. Unter den veränderten Bedingungen der erweiterten Europäischen Union stellt der Antiziganismus – als Ausdruck eines wahrhaftig innereuropäischen Rassismus – erneut sein Macht- und Gewaltpotenzial unter Beweis und strukturiert institutionelle Verhaltensweisen.
Lokale Fallstudien aus unterschiedlichen EU-Mitgliedsstaaten (vgl. exemplarisch Matras 2015; Picker 2017; Persdotter 2019) verweisen auf einen im kommunalen Raum ausgeprägten institutionellen Antiziganismus, der sich im Kontext von europäischer Integration und EU-Osterweiterung herausgebildet hat: Die Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit von als „Roma“ gelabelten Unionsbürger:innen wird hierbei als beispiellose Gefahr für die öffentliche Ordnung und sozialpolitische Herausforderung problematisiert (vgl. van Baar 2011). Auch im bundesdeutschen Mediendiskurs wurde bereits unmittelbar nach den EU-Beitritten Rumäniens und Bulgariens und unter Schlagwörtern wie „Armutszuwanderung aus Südosteuropa“ in einer geradezu unheimlichen Selbstverständlichkeit auf die projektiven Wissensbestände des Antiziganismus zurückgegriffen (vgl. End 2014). Diese Wissensbestände zirkulierten aber nicht nur in Leitartikeln und Kommentarspalten, sondern fanden auch Eingang in die politische Sphäre im engeren Sinne: In vielen deutschen Städten wurden frühzeitig restriktive Handlungskonzepte etabliert, die in erster Linie dazu dienten „Roma den Aufenthalt so unangenehm“ (Matter 2015, S. 29) wie möglich zu machen.
Diese kommunalen Abwehrpolitiken wurden durch die Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit rumänischer und bulgarischer Unionsbürger:innen in einer Übergangsfrist von 2007 bis 2013 sowie anschließend durch schrittweise Verschärfungen aufenthaltsrechtlicher Regelungen, die Aushöhlung der mit der Unionsbürgerschaft verknüpften sozialen Rechte und eine „Renationalisierung des Sozialstaats“ (Voigt 2017, S. 3) abgesichert. Einflussreicher Stichwortgeber war hierbei nicht zuletzt der Deutsche Städtetag. Dieser großstädtische Spitzenverband führte damit eine eigene Tradition fort: Bereits in den 1950er-Jahren wurde in dessen Gremien ernsthaft darüber diskutiert, ob die in ihre Heimatgemeinden zurückkehrenden Überlebenden des Völkermordes, nach preußischem Vorbild des 19. Jahrhunderts in sogenannten „Zigeunersiedlungen“ zu landwirtschaftlicher Arbeit erzogen werden sollten (vgl. Margalit 1997, S. 580 f.).
In einem viel beachteten Positionspapier, das von einer Arbeitsgruppe aus über 20 deutschen Großstädten erarbeitet wurde, problematisierte der Deutsche Städtetag Anfang 2013 – ein Jahr vor Ende der genannten Übergangsfrist – eine angeblich unmittelbar drohende Völkerwanderung sogenannter „Armutszuwanderer“ (Deutscher Städtetag 2013, S. 6 ff.), die nicht nur als kommunale Belastung, sondern vielmehr als Gefahr für den „Erhalt des sozialen Friedens in der Stadtgesellschaft“ (Deutscher Städtetag 2013, S. 4) definiert wurden. Dass die Wortschöpfung „Armutszuwanderer“ ein Euphemismus für das Stigma „Roma“ ist, ergibt sich aus der Erläuterung der Autor:innen, dass es sich hierbei um „Menschen“ handele, „die in Bulgarien und Rumänien unter Benachteiligungen“ leiden, „dort nach wie vor unter teilweise prekären Bedingungen“ leben, „ethnische Diskriminierung“ und „offene rassistische Gewalt“ erfahren sowie „von weiten Teilen gesellschaftlicher Teilhabe praktisch ausgeschlossen“ (Deutscher Städtetag 2013, S. 2) sind.
Von den hier skizzierten Abwehrpolitiken sind nach wie vor in erheblichem Maße EU-osteuropäische Rom:nja betroffen, die nicht nur überproportional unter den Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise zu leiden hatten, sondern überdies zu den größten Transformationsverlierer:innen der neoliberalen Reintegration osteuropäischer Märkte zählen (vgl. Themelis 2016). Trotz der massiven Abwehrrhetoriken und restriktiven Praktiken, denen sich dieses als unproduktiv stigmatisierte „migrant austeriat“ (Mešić und Woolfson 2015, S. 39) ausgesetzt sieht, ist es allerdings sehr wohl in gewisse Bereiche und Branchen der städtischen Arbeitsmärkte eingebunden (vgl. Bukow 2015, S. 109). Darauf muss mit Nachdruck verwiesen werden, denn die Diffamierung dieser Migrant:innen als unproduktive und den sozialen Frieden gefährdende „Armutszuwanderer“ ist eine groteske Verzerrung der sozialen Realität. Tatsächlich kann von einer massenhaften „Armutszuwanderung“ in den deutschen Sozialstaat keine Rede sein. Im Gegenteil verweisen Berichte aus der Beratungspraxis darauf, dass derart stigmatisierte Migrant:innen strukturell in faktisch entrechtete Beschäftigungsverhältnisse abgedrängt werden, die kaum die Existenz sichern oder gesellschaftliche Teilhabe gewährleisten (vgl. Der Paritätische 2013, S. 2 f.).
Das Analyseparadigma des institutionellen Antiziganismus (vgl. Neuburger und Hinrichs 2021a, S. 13 ff.) erweist sich bei der Einordnung dieser Situation der sozialen Entrechtung bei gleichzeitiger ökonomischer Ausbeutung von unschätzbarem Wert. Antiziganistische Wissensbestände und institutionelle Macht- und Ausschlusspraktiken begründen und legitimieren sich wechselseitig. Daraus folgt für eine antiziganismuskritische Forschungsstrategie die Notwendigkeit, nicht bei der Analyse von eingeschliffenen Wahrnehmungsmustern stehen zu bleiben, sondern den Antiziganismus – im Sinne eines Dispositivs (vgl. Foucault 2003, S. 392) – als eine Einheit von Wissen und Macht zu begreifen. Dieser Wissen-Macht-Komplex produziert beharrlich „Effekte der Ungleichheit“ (Gomolla und Radtke 2007, S. 89), die institutionelle Akteur:innen antiziganistische Wissensbestände nach dem Muster sich selbst erfüllender Prophezeiungen immer wieder neu und wie selbstverständlich für sich entdecken lassen.
In diesem Beitrag beleuchten wir einen solchen Wissen-Macht-Komplex am Beispiel der kommunalen Praxis des Jobcenters einer westdeutschen Großstadt. Das empirische Material stammt aus einem Forschungsprojekt für die Unabhängige Kommission Antiziganismus (vgl. Neuburger und Hinrichs 2021a). Dort haben wir mehrere miteinander verschränkte Subsysteme (Wohnen, Arbeit, Bildung und Gesundheit) untersucht und einen Prozess des institutionellen Antiziganismus sichtbar gemacht. Grundlage waren Interviews mit kommunalen Akteur:innen und die Auswertung prozessgenerierter Daten (behördeninterne Strategiepapiere, städtische Drucksachen und mediale Berichterstattung). Ausgehend von einer Darstellung der Verdrängungsprozesse in prekarisierte und informalisierte Arbeit (Abschn. 2) beschreiben wir in diesem Beitrag eine in Leistungsbehörden etablierte antiziganistische Verdachtskultur (Abschn. 3), die Praktiken der Abwehr von Leistungsanträgen von „Roma“ strukturiert (Abschn. 4) und schließlich zu einer Neuerfindung dieser Behörden als wohlfahrtsstaatliche und mit polizeilichen Taktiken operierende Grenzschutzbehörden führt (Abschn. 5). Abschließend (Abschn. 6) ordnen wir unsere Befunde nochmals theoretisch ein und leiten hieraus Forschungsdesiderata einer machtkritischen Antiziganismusforschung ab.
2 Strukturelle Verdrängung in prekarisierte und informalisierte Arbeitsverhältnisse
Wie der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestags erläutert, bezweckte die bereits zuvor angesprochene Maßnahme der übergangsweisen Einschränkung des Zugangs zum deutschen Arbeitsmarkt für rumänische und bulgarische Unionsbürger:innen den „Schutz der heimischen Arbeitsmärkte“ und die Sicherstellung der „Stabilität der innerstaatlichen Sozialversicherungssysteme“ (Deutscher Bundestag 2020, S. 4). Um einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, benötigten die neuen EU-Bürger:innen in diesem Zeitraum von 2007 bis 2013 eine offizielle Arbeitserlaubnis, und der Familiennachzug wurde beschränkt (vgl. Brücker et al. 2013, S. 2 ff.). Auch wenn nur wenige ökonomische Sektoren ohne Restriktionen zugänglich waren, verweisen Arbeitsmarktstatistiken darauf, dass der Anteil rumänischer und bulgarischer Arbeitskräfte auch in diesen ersten Jahren kontinuierlich gestiegen ist (vgl. Hanganu et al. 2014, S. 5).
Dennoch war Deutschland keineswegs ein bevorzugtes Zielland. Dies waren bis zum Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise in erster Linie südeuropäische EU-Mitgliedsstaaten wie Italien oder Spanien. Die volkswirtschaftlichen Langzeitfolgen dieser Krise und der europäischen Austeritätspolitik bewirkten nicht nur extreme Ausprägungen von Massenarbeitslosigkeit, sondern ebenfalls neue binneneuropäische Migrationsbewegungen (vgl. Bertoli et al. 2013, S. 6, 33). Wie uns ein Mitarbeiter einer gewerkschaftsnahen Beratungsstelle für europäische Wanderarbeiter:innen berichtet, können seine Klient:innen vielfach auf Migrationsbiografien zurückblicken, die sie erst über Spanien und Italien nach Deutschland geführt haben: „weil [sie dort] schon arbeiten [durften] […] und die Sprache leichter lernen [konnten]“ (Interview B103, Z. 159 f.).
Wie die Skandalisierung gesundheitsgefährdender Arbeitsverhältnisse insbesondere in der deutschen Fleischindustrie nach Ausbruch der Covid-19-Pandemie erneut verdeutlichte, haben sich in bestimmten Sektoren des deutschen Arbeitsmarktes extreme Ausbeutungsstrukturen von osteuropäischen Arbeitskräften etabliert (vgl. Birke 2021). Anwendung findet hier ein Werkvertragssystem, das auf der Entsendung von Arbeitskräften zu den Arbeits- und Sozialbedingungen ihrer Herkunftsländer beruht und diesen weder sozialrechtliche Absicherung noch Krankenversicherung oder Arbeitsschutz in Aussicht stellt – während im Gegenzug unbezahlte Überstunden und Niedriglöhne an der Tagesordnung sind (vgl. Geiges et al. 2017, S. 96 ff.). Vergleichbare Ausbeutungsstrukturen sind auch in der landwirtschaftlichen Saisonarbeit, im Bau- und Reinigungsgewerbe sowie in der Pflege ausgeprägt (vgl. Freitag 2020). Das Deutsche Institut für Menschenrechte (2018, S. 43) beschreibt die Verdrängungsprozesse in prekarisierte und informalisierte Arbeitsverhältnisse als einen Kreislauf der schweren Arbeitsausbeutung, „in dem die Betroffenen zum Teil ‚keine andere Wahl‘ zu haben glauben, als das nächste ausbeuterische Beschäftigungsverhältnis einzugehen“.
Der Ausgangspunkt dieses Kreislaufes sind Lebensbedingungen, die allzu oft mit Diskriminierungs- und Rassismuserfahrungen im Bereich schulischer (und beruflicher) Bildung und Arbeit einhergehen. Migrationspolitische Rahmensetzungen, wie die Beschränkung des Arbeitsmarktzugangs in Verbindung mit sozialrechtlichen Ausschlüssen für nicht erwerbstätige EU-Binnenmigrant:innen führen im Effekt zur Entrechtung auch von gemeinschaftsrechtlich gleichgestellten Unionsbürger:innen. Zudem verstärken branchenspezifische Merkmale wie Isolation am Arbeits- und Wohnort (beispielsweise durch von Arbeitgeber:innen gestellte Massenunterkünfte in der Peripherie in Verbindung mit Diskriminierung am Wohnungsmarkt), unzureichende Dokumentation von Arbeitsverhältnissen und mitunter ausbleibende Lohnzahlungen sowie fehlende Angebote der Weiterqualifizierung oder des Sprachenerwerbs nicht nur die massiven Abhängigkeitsverhältnisse von einzelnen Arbeitgebern, sondern halten darüber hinaus nachhaltig diese Kreislaufsysteme der Arbeitsausbeutung im Gang (vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte 2018, S. 44).
Als Resultat aus der mehrjährigen Einschränkung des Arbeitsmarktzugangs bei gleichzeitiger EU-Freizügigkeit und einer schrittweisen Einschränkung der sozialen Rechte von Unionsbürger:innen kann eine Verdrängung an die Ränder des Arbeitsmarktes und in selbstständige Tätigkeiten diagnostiziert werden. Die Ungleichheitseffekte dieses Verdrängungsprozess wirken bis heute nach, werden durch die kommunalen Akteur:innen der untersuchten Großstadt aber unter Rückgriff auf antiziganistische Wissensbestände als Ausdruck von kulturell bedingten Integrationsdefiziten betrügerischer „Armutszuwanderer“ gedeutet. So wird behauptet, dass diese „Armutszuwanderer“ mithilfe von Scheintätigkeiten lediglich die Absicht verfolgen würden, einen Arbeitnehmer:innenstatus zu erschleichen, um aufstockende Sozialleistungen „abgreifen“ zu können. In einem städtischen Handlungskatalog zur „Zuwanderung aus den Staaten Südosteuropas“ der untersuchten Großstadt wird entsprechend ohne Ausweis überprüfbarer Belege die Klage geführt, rumänische und bulgarische Unionsbürger:innen würden massenhaft Gewerbe anmelden, um unrechtmäßig ihre „Freizügigkeit abzusichern bzw. auch Zugang zu Sozialleistungen zu erreichen“ (Baudezernat 2013, S. 7). Dies wird von Arbeitsmarktforscher:innen des Nürnberger Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) entschieden verneint und im Gegensatz argumentiert, dass es für diese Behauptung keineswegs belastbare statistische Hinweise gibt (vgl. Brücker et al. 2013, S. 5).
Auffällig ist bei der Problematisierung sozialrechtlicher Leistungsansprüche – auch in der kommunalen Praxis – eine fragwürdige Interpretation statistischer Kennzahlen. So wird in dem erwähnten Handlungskatalog berichtet, dass Ende 2013 laut Informationen des kommunalen Jobcenters „rund 500 Personen aus dem Kreis der Zuwanderer aus Rumänien und Bulgarien Leistungen beantragt“ hätten, wobei die Leistungsbehörde zudem davon ausgehe, „dass Zugewanderte aus Rumänien/Bulgarien in aller Regel die Voraussetzungen eines Leistungsbezuges nicht erfüllen“ (Baudezernat 2013, S. 10) würden. Diese für einen großstädtischen Kontext letztlich überschaubare Anzahl von SGB-II-Leistungsanträgen wird durch die Autor:innen mit dem Hinweis eingeleitet, „dass sich die Zahl der Eintragungen im Gewerberegister durch rumänische bzw. durch bulgarische Gewerbetreibende“ in den vergangenen Jahren „deutlich erhöht hat“ (Baudezernat 2013, S. 19). So entsteht der Eindruck, dass diese Leistungsanträge in erster Linie mit Gewerbeanmeldungen in Verbindung stehen würden. Gewerbeanmeldungen werden in diesem handlungsanleitenden Dokument aber nicht als Ausdruck wirtschaftlicher Tätigkeit, sondern vielmehr im Sinne einer antiziganistisch begründeten Verdachtskultur gedeutet. Erst vor diesem Hintergrund erschließt sich der ergänzende Hinweis, dass „eine bloße Gewerbeanmeldung nicht zur Leistungsbegründung ausreicht“, sondern „vielmehr […] eine tatsächliche und ernsthafte unternehmerische Tätigkeit“ (Baudezernat 2013, S. 7) vorliegen müsse. Bedeutungstragend sind in dieser Beschreibung die unscheinbaren Adjektive „tatsächlich“ und „ernsthaft“. Sie verweisen darauf, dass Gewerbeanmeldungen durch die genannten Migrant:innen lediglich der Vorspiegelung wirtschaftlicher Tätigkeit dienen würden, um in Deutschland sozialrechtlich anspruchsberechtigt zu werden.
„Die Leute kommen, um hier zu arbeiten und ein besseres Leben für sich aufzubauen. Und damals tatsächlich, eine Beschäftigung war nicht so möglich wie heute. […] die Menschen waren gezwungen, selbstständig zu arbeiten […] Viele haben sich selbstständig gemacht und […] die untersten Jobs erledigt.“ (Interview B158, Z. 1020–1031)
3 Behördliche Verdachtskultur des „bandenmäßigen Sozialleistungsmissbrauchs“
Einer „blame-the-victim“-Logik folgend werden die dargestellten Ungleichheitsverhältnisse innerhalb der Leistungsbehörden durch antiziganistische Wissensbestände strukturiert und projektiv in ihr Gegenteil verkehrt. In dem von uns erhobenen empirischen Material fiel uns immer wieder eine zunächst paradox erscheinende Verweigerungshaltung auf, rumänische und bulgarische Unionsbürger:innen überhaupt als Arbeitskräfte wahrzunehmen. Diese Verweigerungshaltung wird von antiziganistischen Wissensbeständen getragen, wonach diese Migrant:innen keineswegs „eine tatsächliche und ernsthafte unternehmerische Tätigkeit“ (Baudezernat 2013, S. 7) im Sinn hätten und ihre Einreise lediglich „offiziell […] zum Zwecke der Arbeitssuche“ (Deutscher Städtetag 2013, S. 3) stattfinde. Dieses pauschalisierende Verdachtsmoment wirkt, wie aus einer behördeninternen und ausschließlich für den vertraulichen Dienstgebrauch gedachten „Arbeitshilfe Bekämpfung von bandenmäßigen Leistungsmissbrauch durch EU-Bürger“ der Bundesagentur für Arbeit (2019) hervorgeht, auch innerhalb der Sozialleistungsbehörden. Mit dieser Arbeitshilfe – von der mittlerweile unterschiedliche Fassungen bekannt geworden sind3 – hat die Nürnberger Bundesagentur den bundesweit 407 Jobcentern ein ausgefeiltes Handlungskonzept zur Identifikation von „bandenmäßigem Sozialleistungsmissbrauch“ an die Hand gegeben. Hierunter versteht die Bundesagentur die gezielte Umgehung rechtsgültiger Sozialleistungsausschlüsse nicht erwerbstätiger Unionsbürger:innen durch die Vorspiegelung falscher Tatsachen: „Dieses Ausschlusskriterium umgehen die am (bandenmäßigen) Leistungsmissbrauch beteiligten Personen und Banden dadurch, dass sie den für den Leistungsbezug erforderlichen Arbeitnehmerstatus oder eine selbstständige Tätigkeit mittels falscher Bescheinigungen vorspiegeln“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 2).
„Da kommt jemand und holt eben 50, äh, Rumänien oder Bulgarien [sic] aus deren Dorf ab, bringt die nach Deutschland, bringt die quasi in irgendwelchen Bruchbuden unter und, äh, sorgt dafür, dass die Arbeitsverträge vorlegen können im Jobcenter mit genau dem Betrag, den man braucht, um aufstockend Leistungen zu bekommen. ‚Ergänzend‘ sagt man dazu. Ähm, und dann ist das Ding organisiert. So. Und dann kommen die Leute und es ist gep/geplant und beplant, dass das so aufgeht. […] Also das ist immer so ein/Das ist/muss man, finde ich, immer in so einer Gesamtschau sehen. Wir sagen dann: ‚Oh Gott, oh Gott, oh Gott, oh Gott: prekär und bla.‘ […] Und, ähm, auch für den, der wirklich arbeitet (lacht etwas), ist es relativ einfach, ergänzend Leistungen zu bekommen.“ (Interview B161, Z. 381–396)
„Also […] wenn Sie da mal, ähm, ein halbes Jahr im Jobcenter gesessen haben […], dann haben Sie keine Fragen mehr. Sie haben deswegen keine Fragen mehr, weil keinerlei, kein Stück, nicht so viel Respekt vor irgendeiner Behörde oder einer für die Behörde handelnde Person gegenüber […] Also tatsächlich, die haben so ein eigenes Wertesystem, muss man schon fast sagen. […] Und treten halt auch sehr, ähm, dominant auf, ähm, sehr fordernd, große Anspruchshaltung, äh, wissen ja auch, dass ähm, bestimmte Dinge gut funktionieren. […] Viel, ähm, viel Missbrauch in diesen Konstellationen, viel/Also da würde ich mich auch sehr weit aus dem Fenster lehnen, zu sagen, dass wenn Sie da überprüfen würden, tatsächlich, wenn sich das mal einer politisch trauen würde, das zu tun/Das ist ein Politikum. Da bin ich mir ganz klar. Wenn sich das einer trauen würde, da mal genau hinzugucken und die, genau die, äh, zu überprüfen, da würden sie wahrscheinlich 90 % Missbrauchsquote aufdecken. […] Das war also immer, immer ein Lügengerüst, immer ein Konstruieren von Konstellationen, damit eben so viel wie möglich Sozialleistungen in Anspruch genommen werden konnten. Also da mache ich tatsächlich keinen Hehl draus, dass ich da auch also entromantisiert bin (lacht etwas).“ (Interview B161, Z. 815–839)
Die sprachlichen Zeichen, die dazu dienen, Ressentiments zu kommunizieren, können sich verändern, die zugrunde liegenden Konzepte samt Bedeutungsgehalt in neuen Worten oder Umschreibungen dennoch erhalten bleiben (vgl. Guillaumin 2000, S. 36 f.). Während die antiziganistischen Bedeutungsgehalte in den von uns geführten Interviews mit kommunalen Akteur:innen vielfach offen artikuliert und teilweise lustvoll als Tabubruch inszeniert werden – so fordert uns die Jobcenter-Expertin lachend auf: „Und sie dürfen mich da auch zitieren (lacht)“ (Interview B161, Z. 815) –, trifft dies auf die behördlichen Dokumente in dieser Form nicht zu.
Da die verschriftlichte Sprache behördlicher Dokumente einem bürokratischen Prozess der Kodifizierung unterworfen und stark normiert ist, artikulieren sich in ihrem Fall auch die antiziganistischen Bedeutungsgehalte unterschiedlich. Wie die Interpretation der Jobcenter-internen Arbeitshilfe verdeutlicht, macht dieser Formwandel allerdings zugleich die Beweisführung herausfordernder. An wenigen Stellen werden die scheinbar neutrale Sprache dieses behördlichen Dokuments brüchig und ethnisierende Kategorien eingeführt: So wird ausgeführt, dass im Zusammenhang des Sozialleistungsmissbrauchs „insbesondere rumänische und bulgarische Staatsangehörige zu nennen“ sind, die „in ihrem Heimatland türkischsprachigen Minderheiten an[gehören]“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 3). Mit diesen Andeutungen verbunden, fungiert darüber hinaus das kriminologische Konzept der „Bande“ als scheinbarer neutraler Begriffscontainer, durch den explizit ethnisierende Bezeichnungen wie „Roma“ oder „Roma-Clans“ vermieden werden. Obwohl im Text dieses amtlichen Dokuments offensiv eine kriminalistische Fachterminologie, wie „Tatmuster“ oder „Erkennungsmerkmale“ (Bundesagentur für Arbeitshilfe 2019, S. 3 ff.), verwendet wird, finden sich in ihm an keiner Stelle empirisch valide Hinweise, die auf dieser Basis den behaupteten massenhaften Leistungsmissbrauch auch nur in Ansätzen belegen könnten. Das ist aber auch gar nicht notwendig. Denn bereits das Konzept der „Bande“ verweist auf ein als allgemeine Gewissheit in der Institution eingeschriebenes Wissen, das gerade auch deshalb unbestimmt und vage formuliert werden kann.4 Dieses institutionelle Wissen steht auch in der Tradition eines jahrhundertealten antiziganistischen Diskurses über gesetzlose, örtlich ungebundene und daher schwer überführbare „Räuber- und Zigeunerbanden“ (Bogdal 2011, S. 116 ff.), das in unterschiedlichen politisch-historischen Konstellationen restriktives staatliches Handeln strukturierte. An die Sinnkonstruktionen dieses Gefahrendiskurses knüpft die behördeninterne Arbeitshilfe an, indem ein feingesponnenes und arbeitsteiliges Bandennetzwerk unterstellt wird: „Häufig bestehen personelle Verflechtungen zwischen Arbeitgebern und Vermietern, gelegentlich sind beide identisch oder firmieren bzw. wohnen unter derselben Anschrift. Auch Dolmetscher und Betreuer können Teil der kriminellen Banden sein“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 4). Das antiziganistisch begründete Verdachtsmoment des „bandenmäßigen Sozialleistungsmissbrauchs“ führt im behördlichen Alltagshandeln letztlich dazu, dass alle Personen, die im Zuge der Beantragung von Jobcenter-Leistungen in Erscheinung treten, zu prospektiven Bandenmitgliedern werden können. Wie uns ein Mitarbeiter einer community-basierten Beratungsstelle berichtet, gerät in diesem Zusammenhang selbst sozialarbeiterisches Personal in den Verdacht, bandenmäßig am Betrug mitzuwirken, wenn „die Anträge supergut ausgefüllt“ (Interview B158, Z. 373–374) sind.
Durch die hier dargestellte behördliche Wirklichkeitsinterpretation werden ethnisierte EU-Binnenmigrant:innen in ein betrügerisches und hinterlistiges Bandenkollektiv verwandelt. Unter Rückgriff auf solche Wissensbestände haben sich in den kommunalen Leistungsbehörden restriktive Praktiken etabliert, die den pauschalen Leistungsausschluss bezwecken. Diese Praktiken knüpfen – im Sinne einer „past-in-present-discrimination“ (Feagin und Booher Feagin 1978, S. 32 f.) – an bereits bestehende Ausprägungen struktureller Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt an, „weil es nämlich […] diejenigen besonders trifft“, wie uns ein Sozialarbeiter aus einer Beratungseinrichtung berichtet, „die einen unsicheren Arbeitsvertrag haben oder gar keinen Arbeitsvertrag haben. Die können nämlich nicht nachweisen, dass sie am Arbeitsmarkt teilhaben.“ (Interview B156, Z. 368–371) Auf diese Weise „tragen die Jobcenter indirekt sogar dazu bei, derartige ausbeuterische Beschäftigungsverhältnisse zu stabilisieren, statt sie zu überwinden“ (Tießler-Marenda et al. 2021, S. 15).
4 Abwehr und Unterlassung: Praktiken der Verhinderung von Leistungsanträgen
Die dargestellte behördliche Verdachtskultur ist programmatisch in der erwähnten Arbeitshilfe „Bekämpfung von bandenmäßigem Leistungsmissbrauch durch EU-Bürger“ der Nürnberger Bundesagentur für Arbeit (2019) kodifiziert. Diese Arbeitshilfe systematisiert aber nicht nur den behördlichen Deutungsrahmen, sondern gibt den Jobcentern eine Vielzahl an Handlungsempfehlungen zum „Umgang mit Antragsstellern“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 1) im Behördenalltag an die Hand: im Einzelnen restriktive Strategien zur „Prüfung von Anspruchsvoraussetzungen“ oder der Aufdeckung „vorgespiegelte[r] selbständige[r] Tätigkeit“, der „Überprüfung der Unterkunft“ bis zum „Umgang mit Leistungsbeziehern nach Leistungsbewilligung“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 1). So kann diese Arbeitshilfe also als Ausdruck einer praktischen Einheit von Wissen und Macht (vgl. Terkessidis 1998, S. 109 ff.) begriffen werden – als Einheit einer antiziganistisch begründeten Verdachtskultur mit zugehörigen behördlichen Praktiken, Routinen und Strategien. Gegenstand dieses Kapitels ist hieran anknüpfend die Darstellung, wie die Verdachtskultur im Jobcenter der untersuchten Großstadt praktische Wirkung entfaltet.
„Da gibt es [im Jobcenter] […] Empfangstresen/Und dann standen da halt Leute, haben sie angeguckt, und haben gesagt: ‚Du hast eh keinen Anspruch. Du kriegst keinen Antrag!‘ So, da kann man jetzt sagen, das war diskriminierend, weil der Mensch aussah, wie er aussah oder weil der Mensch hinterm Tresen einfach keine Ahnung hatte, dass EU-Bürger durchaus Anspruch haben können. Oder weil er einfach dumm war und nicht weiß, dass jeder erst mal einen Antrag stellen DARF und wie der dann entschieden wird, eine ganz andere Frage ist.“ (Interview B102, Z. 1126–1133)
Bereits im Eingangsbereich der Sozialleistungsbehörden werden demnach pauschalisierend („Du hast eh keinen Anspruch. Du kriegst keinen Antrag!“) die Verfahrensrechte von antragstellenden Unionsbürger:innen verletzt. Eine andere Sozialarbeiterin, die ebenfalls bei Behördengängen unterstützend tätig ist, berichtet davon, dass sich die Abwehrhaltung nicht nur verbal, sondern auch nonverbal in Mimik und Gestik ausdrücken kann. Die Ausführungen dieser Fachkraft, die in einer sogenannten „Roma-Unterkunft“5 arbeitet, verweisen darüber hinaus auf ein im Jobcenter ausgeprägtes antiziganistisches Wissen über das äußere Erscheinungsbild dieser Personengruppe: „Und dann heißt es eben: ‚Ach, die Rockfrauen kommen!‘ Also schon so leicht abwertend oder besser gesagt, Insider: ‚Aha, (.) Rumänen!‘ Oder ‚Roma in Sicht!‘“ (Interview B132, Z. 1164–1165)
Noch bevor es zur eigentlichen Interaktion zwischen Behördenmitarbeiter:innen und antragsstellenden Unionsbürger:innen kommt, werden auf Grundlage visueller Marker antiziganistische Zuschreibungen wirksam und handlungsleitend. Diese Zuschreibungen strukturieren in weiterer Folge die Interaktionssituation zwischen Personal und Auskunftssuchenden und führen zur Verweigerung des Zutritts, der Herausgabe von Antragsformularen oder der Annahme von Dokumenten (siehe auch Amaro Foro 2019).
„Die versuchen sozusagen schon im Vorfeld […] zu verhindern, dass überhaupt ein Antrag gestellt wird, weil wenn der Antrag erst mal da ist, muss er bearbeitet werden, muss er gegebenenfalls abgelehnt und begründet werden und so weiter.“ (Interview B156, Z. 246–249)
Wenn ein Leistungsantrag angenommen und damit verbunden auch ein Verwaltungsverfahren eingeleitet wird, das berichten übereinstimmend mehrere Sozialarbeiter:innen, gehen eingereichte Unterlagen innerhalb des Jobcenters immer wieder verloren oder werden nicht an zuständige Stellen weitergeleitet. Auch hier wirken sich Sprachbarrieren zum Nachteil der antragstellenden Unionsbürger:innen aus, weil sie sich „auch mit minimalem Deutsch eben gar nicht durchsetzen können und dann gesagt kriegen: ‚Nein, nein, das ist sicher, wenn du es hier abgibst bei uns. Das kommt definitiv an.‘ Und dann im Endeffekt das böse Erwachen“ (Interview B132, Z. 1140–1142).
Die Abwehrpraktiken betreffen aber nicht nur die pauschale Verhinderung von Leistungsanträgen oder die mangelhafte Weiterbearbeitung von eingereichten Dokumenten, die bereits für sich genommen ein fragwürdiges Licht auf die bürokratischen Prozesse werfen. Die behördliche Entscheidungsfindung ist im Falle von Leistungsanträgen der als „Roma“ gelabelten Unionsbürger:innen darüber hinaus durch besonders restriktive Überprüfungspraktiken geprägt. Diese bestehen darin, dass „ganz streng und zwar viel strenger als für Deutsche und für andere ausländische Staatsangehörige“ geprüft wird, „ob da wirklich ein Anspruch besteht“ (Interview B156, Z. 347–349). Bei diesen Überprüfungspraktiken wird die zu beachtende Rechtsprechung, durch das Jobcenter systematisch zum Nachteil der antragsstellenden Unionsbürger:innen ausgelegt. Dies drückt sich beispielsweise in der behördlichen Bewertung des Arbeitnehmerstatus aus, der im Fall von Unionsbürger:innen konditional sozialrechtlichen Ein- oder Ausschluss begründet. Obwohl den Kriterien für die Anerkennung dieses Status nach richterlicher Rechtsprechung eine weite Auslegung zugrunde zu legen ist, legen viele Jobcenter ihrer Entscheidungsfindung über Leistungsanträge allerdings eine engere Definition zugrunde und fordern vergleichsweise hohe monatliche Verdienstgrenzen, die durch prekarisierte Arbeit unerreichbar sind und somit faktisch den Ausschluss von (aufstockenden) Sozialleistungsbezügen bewirken (vgl. Tießler-Marenda 2018, S. 5 f.; Tießler-Marenda et al. 2021, S. 13 f.). Diese behördliche Praxis wurde in der jüngeren Vergangenheit mehrfach auf dem Rechtsweg durch Sozialgerichte als rechtswidriger Sozialrechtsausschluss von Unionsbürger:innen eingestuft (vgl. Voigt 2021).
Die restriktive Auslegungspraxis des Arbeitnehmerstatus, die dazu dient, Sozialrechtsansprüche von Unionsbürger:innen abzuwehren, ist mit einer innerhalb der Behörde gelebten antiziganistischen Verdachtskultur verbunden. Dass sich die Abwehrpraktiken faktisch gegen migrantische Rom:nja richten, die gemäß der behördlichen Wirklichkeitsinterpretation einfach nicht als produktive und rechtschaffene Subjekte vorstellbar sind, erläutert die Expertin des kommunalen Jobcenters. „Ich muss mal kurz überlegen, was die eigentlich waren“, berichtet sie zunächst zögernd aus ihrer Berufspraxis, um dann explizit „Roma“ (Interview B161, Z. 871–872) als die problematische Klientel zu bezeichnen. Bei denen handele es sich um mehrere Generationen umfassende „sehr große Familienkonzerne“ (Interview B161, Z. 874), die Erwerbsabsicht und Beschäftigung lediglich vortäuschen, um aus dem Sozialleistungsbezug ein Geschäft zu machen. Dass solche Wissensbestände die Entscheidungsroutinen des kommunalen Jobcenters strukturieren, berichtet auch eine Leitungskraft der städtischen Sozialverwaltung. Sie berichtet mit einer das gesamte Gespräch prägenden bürokratischen Gleichgültigkeit, dass „man halt“ versucht, „wirklich jede Form von Sozialleistungen einzustellen“ (Interview B119, Z. 157–158).
„Also da hat der Gesetzgeber, der deutsche Gesetzgeber schon eingeschritten […] und hatte da schon gesagt: (Laut des Abwägens) ‚Sicher ist sicher!‘ (lacht) ‚Wir dämmen jetzt mal diesen Zeitraum ein.‘ […] und da wurde es schon mal, zack, eingedämmt, dass sie sagen: ‚Okay, was immer jetzt hier hinten rauskommt, zur Not müssten wir quasi für sechs Monate leisten.‘“ (Interview B161, Z. 1434–1443)
„Und dann kann es auch sein, dass, ähm, der eine Kollege, aus dem Jobcenter Leistungsabteilung, das meldet zum Bürgeramt. Und dann kommt tatsächlich die Anweisung: ‚Bitte verlassen Sie das Land, weil sie nicht arbeiten seit sechs Monaten.‘“ (Interview B103, Z. 574–577)
Die behördlichen Verzögerungspraktiken betreffen Unionsbürger:innen in prekären Lebenslagen zudem dahin gehend, dass sie gezwungen sind, monatelange Wartezeiten finanziell zu überbrücken. Dies kann einen Kreislauf der Verschuldung auslösen, der früher oder später zu einem „Berg Schulden“ (Interview B156, Z. 624) führt und Notlagen immer weiter verschärft.
„Es ist ganz häufig so, dass diese Familien, wenn sie dann einen Schulplatz haben, am ersten Tag im Sekretariat stehen und um eine Schulbescheinigung bitten. Weil wenn sie diese haben, bekommen sie Bezüge, Kindergeld. Häufig ist es dann so, dass sie/die Kinder nach zwei Wochen gar nicht mehr zur Schule gehen. Aber sie haben eben diese Bescheinigung und, ähm, kriegen dadurch Bezüge.“ (Interview B148, Z. 123–127)
„Das hat jetzt bei manchen Schulen schon zu einer anderen Praxis, äh, geführt, dass eben diese Schulbescheinigungen nicht sofort ausgegeben werden, sondern dass man sagt: ‚So, jetzt schauen wir mal. Die gibt es nach vier Wochen, nach acht Wochen oder vielleicht auch erst nach drei Monaten.‘ Um sowas zu verhindern. […] Also es ist eben insgesamt so, dass, ja, dass Bildung einfach nicht diese Priorität hat.“ (Interview B148, Z. 127–132)
Am Beispiel dieser schulischen Praxis wird deutlich, inwiefern Ausschlussmechanismen ihre Wirkung interinstitutionell entfalten können. Während eine nicht ausgestellte Schulbescheinigung im System Schule zunächst ein Disziplinar- und Kontrollinstrument darstellt, das den Schulbesuch sicherstellen soll, kann dieses schulische Unterlassungshandeln zudem die leistungsbehördliche Verweigerung des Kindergeldbezugs bewirken.
Inwiefern dieser interinstitutionelle Wirkungszusammenhang analytisch keineswegs als Ausdruck unbeabsichtigter Folgen sozialen Handelns zu begreifen ist, sondern selbst durch antiziganistischen Wissensbestände strukturiert wird, verdeutlicht auch der in der kommunalen Praxis virulente Diskurs über „südosteuropäische Banden“ (Grüter 2019) und „Kindergeldbanden“ (Dowideit 2018), die systematisch unter Vorspiegelung falscher Tatsachen bei der Familienkasse der Bundesagentur für Arbeit Kindergeld erschleichen würden. Diese transnational agierenden „Schlepperbanden“, so behauptete beispielsweise der Duisburger Oberbürgermeister Sören Link, würden „vornehmlich Sinti und Roma“ anwerben, von denen er zu wissen glaubt, dass sie „nicht wegen der Arbeit“ kommen, „sondern um Sozialleistungen zu beziehen“ (Link zit. nach Biesel 2018) und die öffentliche Hand auszuplündern. Mit dieser antiziganistischen Wirklichkeitsinterpretation begründet der Duisburger OB darüber hinaus seine programmatische Forderung, diesen Unionsbürger:innen den Arbeitnehmerstatus und damit zugleich auch den Rechtsanspruch auf unterstützende Sozialleistungen zu entziehen (vgl. Biesel 2018).
Auch im städtischen Handlungskatalog der untersuchten Großstadt wurde bereits 2013 kritisch angemerkt, dass die gesetzlichen „Voraussetzungen für den Bezug von Kindergeld […] niedrig“ sind und bei „freizügigkeitsberechtigte[n] Ausländer/-innen“ bereits „der gewöhnliche Aufenthalt im Inland“ (Baudezernat 2013, S. 9) einen Rechtsanspruch begründet. Daher wird in diesem handlungsanleitenden Dokument der Stadtverwaltung bereits vorgeschlagen, eine „Anpassung für den Bezug von Kindergeld, z. B. durch Kopplung an einen Schulbesuch oder den tatsächlichen Aufenthalt des Kindes in Deutschland“ vorzunehmen, wiewohl eingeräumt wird, dass „hiergegen europarechtliche Bedenken“ (Baudezernat 2013, S. 16) bestehen.
Die Bundespolitik griff diesen Diskursstrang bereits frühzeitig auf und bereitete noch in der 18. Legislaturperiode eine gesetzliche Einschränkung des Rechtsanspruchs auf Kindergeld von Unionsbürger:innen vor, die eine Anpassung der Bezugshöhe für im Ausland lebende Kinder an die dortigen Lebenshaltungskosten vorsah und von der EU-Kommission als unvereinbar mit Unionsrecht kritisiert wurde (vgl. Almurtada und Barth 2019, S. 3 f.). In der darauf folgenden Wahlperiode wurde 2019 dann das „Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch“ von den Regierungsfraktionen der CDU/CSU und SPD – mit den Stimmen der AfD – im Deutschen Bundestag beschlossen. Neben neuen polizeilichen Kontroll- und Überwachungsbefugnissen für den Zoll zur Eindämmung von Schwarzarbeit und Scheinarbeitsverhältnissen beinhaltet das Gesetz zudem den Ausschluss des Kindergeldbezugs für Unionsbürger:innen in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts in Deutschland. Somit reiht sich auch dieses Gesetz in den Prozess einer schrittweisen Einschränkung der sozialen Rechte von Unionsbürger:innen ein.7 In der Begründung des Gesetzesvorhabens stellte das Bundesfinanzministerium „immer wieder einen Zusammenhang zur EU-Osterweiterung“ (Künkel 2019, S. 21) her und stützte sich hierbei auch auf die aus dem Armutszuwanderungsdiskurs entlehnte Figur des „bandenmäßigen Sozialleistungsbetrugs“. Darüber hinaus steht die restriktive Kindergeldpraxis selbst in einer auf Abwehr ausgerichteten migrationspolitischen Tradition: Bereits nach dem Anwerbestopp der als „Gastarbeiter“ stigmatisierten Arbeitsmigration aus Spanien, Griechenland oder der Türkei war in den 1970er-Jahren mit der öffentlichen Debatte über die Einschränkung des Kindergeldanspruchs für sogenannte „Ausländerkinder“ der politische Willen verknüpft, Migrationsanreize zu reduzieren und die Bedingungen für den Familiennachzug ökonomisch unattraktiv zu gestalten (vgl. Bojadžijev 2008, S. 218 ff.).
5 Das Jobcenter als wohlfahrtsstaatliche Grenzschutzbehörde
Mit dem 2007 vollzogenen EU-Erweiterungsprozess wurden rumänische und bulgarische Staatsbürger:innen zu Rechtssubjekten des europäischen Gemeinwesens. Die mit dem privilegierten Rechtsstatus der Unionsbürgerschaft verbundenen Freizügigkeitsrechte beschneiden die nationalstaatlichen Zugriffsmöglichkeiten, Zutritt und Niederlassung mit den Mitteln des Ausländer- und Aufenthaltsrechts regulieren zu können. Wie wir im Folgenden argumentieren, hat diese Entwicklung – als Ausdruck einer Gegenbewegung zum Rückbau der territorialen Binnengrenzen im Zuge europäischer Integration und EU-Erweiterung – zu einer Neuerfindung des Jobcenters als wohlfahrtsstaatliche und mit polizeilichen Taktiken operierende Grenzschutzbehörde geführt.
„Also man merkte schon, dass der Gesetzgeber eigentlich immer bei allem, was er so an Änderungen vorgenommen hat, eigentlich immer im Blick hatte, den Leistungsanspruch zu reduzieren. Aber auf gar keinen Fall zu öffnen in irgendeiner Form, sondern immer quasi einzudämmen, […] was den Leistungsanspruch anbelangt. Das war sehr deutlich.“ (Interview B161, Z. 1444–1448)
Diese Einschränkungen eröffnen den kommunalen Sozialleistungsbehörden ein neues Instrumentarium, das sie für den Leistungsausschluss ungewünschter Migrant:innen – im Sinne wohlfahrtsstaatlicher Grenzziehungen (zum Begriff vgl. Guentner et al. 2016, S. 405) – anwenden können. Die Sozialleistungsbehörden entwickeln sich, wie es ein Sozialarbeiter aus einer Beratungsstelle ausdrückt, sukzessive zu einer „neuen Grenzpolizei“ (Interview B156, Z. 1298). Dieser Wandel des Aufgabengebietes steht grundlegend mit dem Bedeutungsverlust der migrationspolitischen Steuerungsinstrumente des Ausländer- und Aufenthaltsrechts aufgrund der Freizügigkeitsrechte von Unionsbürger:innen in Verbindung. Entsprechend führt der Sozialarbeiter weitergehend aus, dass sie „hier rechtmäßig“ einen Aufenthalt begründen können, ohne „irgendwen um Erlaubnis fragen [zu] müssen“ und „mit der Ausländerbehörde nichts zu tun“ (Interview B156, Z. 1268–1270) haben. So haben sich die Steuerungsfunktionen im Falle von freizügigkeitsberechtigter EU-Binnenmigration „ins Sozialrecht verlagert“ (Interview B156, Z. 1272) und den Sozialleistungsbehörden ein neues Aufgabenfeld eröffnet.
„Aus meiner Sicht war das eine Fehlentscheidung […]. Dadurch hat man jetzt quasi den Sozialbehörden die Aufgabe übertragen, quasi hinterrücks zu prüfen, was der Freizügigkeitszweck ist, weil die Sozialbehörden brauchen ja diese Information: Was ist denn dein Freizügigkeitszweck? Bist du Arbeitnehmer, bist du arbeitssuchend, bist du Familienangehöriger? Das brauchen die, um zu entscheiden, ob derjenige leistungsberechtigt ist. […] Das heißt, hier wird eine Zuständigkeit verlagert, ähm, in ein Rechtsgebiet, was eigentlich fremd ist, obwohl die zuständige Behörde sehr wohl in der Lage wäre dies zu tun. […] Also man hätte diese Freizügigkeitsbescheinigung aus meiner Sicht nicht abschaffen, sondern modifizieren müssen. […] Also hier übernimmt jetzt quasi die Sozialbehörde, ob sie will oder nicht, die Aufgabe, die eigentlich aus der Ausländerbehörde kommen müsste.“ (Interview B161, Z. 171–195)
Gegenstand ihrer hier vorgebrachten Kritik ist nicht die Übertragung eines neuen Aufgabenfeldes der (indirekten) Migrationskontrolle, sondern vielmehr der Umstand, dass ihrer Institution mit der abgeschafften und von der Ausländerbehörde ausgestellten Freizügigkeitsbescheinigung ein bewährtes Instrument zur Bewertung der Leistungsberechtigung abhandengekommen ist. Dies führt dazu, dass die Sozialleistungsbehörden im Zuge der Überprüfung der sozialrechtlichen Ansprüche antragstellender Unionsbürger:innen zugleich ursprünglich der Ausländerbehörde zufallende Aufgaben übernehmen müssen.
„Oh, wir müssen jetzt was über Ausländerrecht lernen (lacht), damit wir das gut wuppen können. Und dann sind wir in dieses Seminar gegangen […] von einem Richter, der sehr spezialisiert auf Ausländerrecht war. Dummerweise gab es keine, in keinster Weise eine Verknüpfung zum Sozialrecht.“ (Interview B161, Z. 35–39)
Diese hier angedeutete Transformation der Sozialbehörden zu einem Akteur der wohlfahrtsstaatlichen Grenzsicherung ist auf unterschiedlichen Ebenen mit antiziganistischen Wissensbeständen über die exzessive Mobilität von „Roma“ verknüpft. Besonders schwer aufzudecken erscheinen diese „Missbrauchskonstellationen“ (Interview B161, Z. 1212) deshalb, wie die Jobcenter-Expertin bezugnehmend auf diese Wissensbestände erläutert, weil rumänische und bulgarische Unionsbürger:innen hierfür EU-Freizügigkeitsrechte missbrauchen würden. Das Problem bestehe darin, „dass ich als Freizügigkeitsberechtigter ja ein- und ausreisen kann, wie ich lustig bin“ (Interview B161, Z. 144–145) und bei der Ausländerbehörde keine „Akten über den Unionsbürger“ (Interview B161, Z. 154) geführt werden, die der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs dienen könnten.
In der jobcenterinternen Arbeitshilfe wird den Sachbearbeiter:innen daher eine Reihe von Praktiken und Techniken der Fallbetreuung nahegelegt, die sich gegen im Leistungsbezug befindliche rumänische und bulgarische Unionsbürger:innen richten. So werden beispielsweise besondere Kontrollpraktiken vorgeschlagen, die der Etablierung einer informellen Residenzpflicht entsprechen und sich von der generellen Verpflichtung arbeitssuchender Leistungsbezieher:innen, ihre Abwesenheit vom Wohnort dem Jobcenter mitzuteilen, abheben. Da die Arbeitshilfe ebenfalls von einer besonders ausgeprägten Mobilität der betreffenden Personengruppe ausgeht – „Sie reisen wieder ein, sobald sie einen Vorsprachetermin beim J[ob-]C[enter] haben“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 12) –, wird den Fallmanager:innen die „Zuweisung zu Maßnahmen“ und hieran anschließend eine „engmaschige Kontrolle der Teilnahme“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 11) empfohlen. Hierfür sollen „Begründungen für die Ablehnung einer Teilnahme […] ebenso kritisch geprüft werden, wie Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen, die zur Entschuldigung von Fehlzeiten vorgelegt werden“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 11).
Darüber hinaus wird vorgeschlagen, auch die Wohnverhältnisse dieser Personengruppe regelmäßig einer eingehenden Überprüfung zu unterziehen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Überprüfung des Wohnraumes knüpfen unmittelbar an den antiziganistisch konnotierten Schrottimmobilien- und Problemhäuserdiskurs an, wonach „Roma“ sich in verwahrlosten und devastierten Wohnverhältnissen einmieten, um mit einer deutschen Meldeadresse unrechtmäßig Sozialleistungsbezüge zu erschleichen. Im Abschnitt „Vermieter und Arbeitgeber – gemeinsames Handeln“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 11 ff.) wird daher eine Definition von Wohnraum ausbuchstabiert. Aus dieser Definition werden Kontrollpraktiken für die leistungsbehördliche Bewertung abgeleitet, ob im Falle prekarisierter Wohnverhältnisse überhaupt ein eigenständig geführter Haushalt vorliege: So sollen beispielsweise „die Strom- und/oder Gaszähler näher geprüft werden (meistens existiert nur ein gemeinsamer Zähler)“ und die getrennte Abrechnung der Heizkosten kontrolliert werden, da „nach der Heizkostenverordnung grundsätzlich ein Zähler je Wohnung verpflichtend vorgesehen ist“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 12). Darüber hinaus wird „[i]n solchen Fällen“ die Einsicht in das Grundbuch empfohlen, da für die rechtliche Trennung von Wohneinheiten eine „Teilungsgenehmigung der Bauaufsicht“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 12) notwendig ist. So könne eine baurechtlich „nicht zulässige“ Abtrennung und „zweifache Vermietung“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 12) von Wohneinheiten unterbunden werden.
„Um festzustellen, ob sich Leistungsbezieher tatsächlich im Zuständigkeitsbereich des JC aufhalten, eignen sich insbesondere regelmäßige Kontrollen u. a. der Problemhäuser gemeinsam mit Zusammenarbeitsbehörden (siehe Kapitel 6 – Zusammenarbeit). Diese Kontrollen können sehr effektiv sein, weil sie zu unmittelbaren Abmeldungen aus dem Leistungsbezug führen, falls Leistungsbezieher nicht mehr unter der dem JC bekannten Anschrift wohnen.“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 11)
Diese Exklusionspraxis knüpft an die aus der Geschichte der kommunalen Armenfürsorge bekannte Frage „Wo gehört der Arme hin?“ (Simmel 1908, S. 467) an. Mit der Einführung des modernen Armenfürsorgemodells des Unterstützungswohnsitzes in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wurde die Frage kommunaler Zuständigkeit insbesondere durch das Kriterium des rechtmäßigen Aufenthalts in der jeweiligen Kommune geregelt (vgl. Sachße und Tennstedt 1991). Dieses Modell entwickelte sich aber – komplementär zu der territorial nach außen gerichteten Abwehrpolitik gegen „heimatlose Ausländer und Vagabunden“ (Gosewinkel 2001, S. 92) – zu einem innerhalb des eigenen Territoriums wirkenden Instrument der Ausgrenzung und „gegen [die] Niederlassung nicht genehmer Elemente“ (Simmel 1908, S. 467). So gesehen steht auch die Praxis, durch „regelmäßige Kontrollen“ festzustellen, „ob sich Leistungsbezieher tatsächlich im Zuständigkeitsbereich des JC aufhalten“, in dieser kommunalpolitischen Tradition. Da die Städte und Kommunen mit der EU-Freizügigkeit ihr Abwehrrecht gegen die Niederlassung von Unionsbürger:innen weitgehend eingebüßt haben, eröffnet die besonders engmaschige Überprüfung von Meldeadressen und Wohnverhältnissen einen behördlichen Handlungsspielraum, kommunale Zuständigkeit abzuwehren.
„Die [das Jobcenter, Anm. d. V.] haben dann irgendwann angefangen und haben, ähm, quasi die ganzen Häuser, die ganzen Wohnhäuser in [Stadtname], die hatten eine Liste da drüber. Die hatten eine Liste da drüber tatsächlich nach Hausnummern, wer der Vermieter ist. Und immer, wenn quasi ein neuer Kunde aufgetaucht ist, der in diesem Haus gewohnt hat, hat man geguckt, ähm, wie das zusammenhängt. […] Das ist eine Fitzelarbeit, aber man hat dann einen [unverständlich, 00:46:39] identifiziert. Irgendwann hat man dann Häuser identifiziert, wo immer dieselben Leute untergebracht wurden. Und so funktionierte dann das System des Aufdeckens.“ (Interview B161, Z. 615–623)
Mit Strategien polizeilicher Ermittlungsarbeit, wie das Erstellen von Listen und die wiederkehrende Überprüfung verdächtiger Meldeadressen, versuchen die Jobcenter „Missbrauchskonstellationen“ (Interview B161, Z. 1212) aufzudecken, Netzwerke auszuleuchten und „bandenmäßigen Sozialleistungsmissbrauch“ zu bekämpfen. Hierfür wird die verstärkte Kooperation mit anderen Behörden gesucht: einerseits für gemeinsame Kontrollen vor Ort sowie andererseits für die Intensivierung des zwischenbehördlichen Informationsaustauschs und des Abgleichs von Datenbeständen.
Obwohl es nicht in die originäre Zuständigkeit des Jobcenters fällt, sich mit Fragen der baulichen Beschaffenheit der Wohnhäuser ihrer Kund:innen zu befassen, wird dieser Aspekt in der Arbeitshilfe äußerst umfangreich behandelt. So wird beispielsweise bei der Überprüfung der Wohnverhältnisse die Einbeziehung der örtlichen Bauaufsichtsbehörde empfohlen, „damit diese ggf. vor Ort eine Nutzungsuntersagung der Immobilie zur Gefahrenabwehr aussprechen kann“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 16). Sofern gemeinsame Kontrollen nicht möglich seien, sollen Informationen über „gesundheits- und sicherheitsrelevante Umstände […] (z. B. unzulässige Nutzung von Mehrfachsteckdosen und Stromverlängerungskabeln, Hygienemängel), die in den Aufsichts- und/oder Aufgabenbereich anderer Behörden (z. B. Bauaufsicht, Feuerwehr) fallen“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 9), unverzüglich weitergeleitet werden.
„Heatmaps sollen die JC dabei unterstützen, Netzwerke zu erkennen. Eine Heatmap dient als Grundlage für mögliche weitere Ermittlungen vor Ort. Durch die Filterkriterien in der Heatmap können beispielsweise auffällige Wohnanschriften ermittelt werden. In Kombination mit den Vor-Ort-Kenntnissen des JC (Wohnung liegt z. B. in einem ‚Brennpunktviertel‘) entscheidet dieses, ob eine Einzelfallprüfung notwendig und sinnvoll ist.“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 10)
Mit dieser aus der polizeilichen Praxis des Predictive Policing entlehnten Analysetechnik verknüpfen die Sozialleistungsbehörden sozialräumliche Daten des Einwohnermeldeamtes mit der Verdachtskonstruktion, wonach bereits der „Zuzug von EU-Bürgern“ als „Indiz für das Vorliegen bandenmäßigen Leistungsmissbrauchs“ (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 4) zu bewerten sei. Wie im Falle der polizeilichen Risikoeinstufung dienen diese Heatmaps der Planung weitergehender Überwachung und Kontrolle gefährlicher Orte und ihrer Bewohner:innen. Dieses Analyseverfahren nutzt Daten auf Basis getroffener Vorannahmen zur „Vorhersage des Verhaltens bestimmter Person“ (Djeffal 2020, S. 57). Deutlicher kann sich die antiziganistische Einheit aus Wissen und Macht kaum artikulieren: Behördliche Wissensbestände, wonach bereits die Niederlassung und Wohnortwahl innerhalb des Stadtgebietes einen Generalverdacht begründen, strukturieren die sich hieran anschließenden Kontroll- und Überwachungspraktiken des Verwaltungsapparates. Die falsche Wohnadresse wird so zu einem statistischen Kriterium, das „weitere Ermittlungen“ begründet und die behördliche Verdachtskonstruktion wie von selbst zu bestätigen scheint.
6 Fazit – oder: Die institutionelle Produktion von „Armutszuwanderern“
Am Beispiel von Praktiken der kommunalen Arbeits- und Sozialverwaltung konnten wir einen Prozess des institutionellen Antiziganismus aufzeigen, der arbeitsteilig den sozialrechtlichen Ausschluss von ethnisierten Unionsbürger:innen bewirkt und prekäre Lebensverhältnisse verschärft. In diesen Ausgrenzungspraktiken werden antiziganistische Wissensbestände wirksam, die diskursiv sowohl formalisiert durch amtliche Dokumente als auch informell durch stereotype Situationsdeutungen kommunaler Akteur*innen vermittelt werden. Dieser Wissen-Macht-Komplex produziert, was er vorgibt zu bekämpfen, indem prekarisierten EU-Arbeitsmigrant:innen das Recht auf soziale Teilhabe und Partizipation verwehrt wird. Dieser Prozess, der als eine institutionelle Produktion von „Armutszuwanderern“ begriffen werden kann,8 verweist zudem auf die erheblichen Handlungsspielräume, die im kommunalen Raum bestehen.
Während in der geschichtswissenschaftlich orientierten Antiziganismusforschung kommunale Praktiken und lokale Ausgestaltung rechtlicher Regelungen bereits Gegenstand eingehender Forschung geworden sind (vgl. exemplarisch Fings und Sparing 2005), kann dies für die gegenwartsorientierte Forschung keineswegs in vergleichbarer Weise konstatiert werden. Dies ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund verwunderlich, dass der kommunale Raum und seine institutionellen Akteur:innen spätestens seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert tragende Säulen in der sogenannten „Bekämpfung des Zigeunerunwesens“ darstellen (vgl. Zimmermann 2007, S. 35 f.).
Wie Geschichte und Gegenwart des institutionellen Antiziganismus verdeutlichen, steht der nationalstaatlichen Exklusionsprogrammatik keineswegs notwendigerweise eine stadtgesellschaftliche Inklusionsprogrammatik gegenüber. Somit muss die in der jüngeren Stadtforschung forschungsleitende These, wonach städtische Politiken in einer „Tradition der europäischen Stadtgesellschaften“ (Bukow 2015, S. 111) stehen und im Gegensatz zu nationalstaatlichen Handlungsrationalitäten auf eine „konstruktive Einbeziehung“ von „Mobilität und Diversität“ (Bukow 2015, S. 106) vor Ort ausgerichtet seien, infrage gestellt werden. Im Kern verbinden sich im Falle der kommunalpolitischen Abwehrpraktiken gegenüber der als Armutszuwanderung stigmatisierten EU-Binnenmigration ökonomische Nützlichkeitserwägungen mit antiziganistischen Wissensbeständen, wonach „Roma“ nicht nur keinen produktiven Beitrag zum städtischen Gemeinwesen beisteuern könnten, sondern vielmehr bereits ihre Anwesenheit eine Gefahr für den sozialen Frieden darstelle.
Der Prozess des institutionellen Antiziganismus, wie er hier am Beispiel der EU-Binnenmigration in eine westdeutsche Großstadt dargestellt wurde, wirft nochmals ein anderes Licht auf die Frage der Stadtbürgerschaft (Urban Citizenship), die „bisher vor allem auf ihre Inklusionsaspekte hin untersucht“ (Riedner 2018, S. 175) wurde. Zu Recht wurde in der einschlägigen Citizenship-Forschung darauf hingewiesen, dass Citizenship keineswegs auf die Frage eines (Rechts-)Status reduziert werden sollte (vgl. Einleitung zu diesem Band). Diese Beobachtung bewahrheitet sich paradoxerweise auch am Beispiel des formal privilegierten Rechtsstatus von Unionsbürger:innen, denen aber faktisch ihr Recht auf urbane Teilhabe verweigert wird. Dieses kommunale EU-Binnengrenzregime, so lässt sich abschließend festhalten, folgt einem aus der Geschichte des Antiziganismus wohlbekannten Muster: Werden Rom:nja, wie im Falle der erweiterten Europäischen Union, zu Rechtssubjekten mit verbrieften individuellen Freizügigkeitsrechten, formiert sich hiergegen im lokalen Raum nicht nur Misstrauen, sondern seine Akteur:innen versuchen, die unerwünschten Anderen als rechtlos zu definieren, und weiten die institutionelle Diskriminierung aus.