‘De Westelijke Balkan is onderdeel van Europa – en niet slechts een tussenstop op de zijderoute,’ stelde Commissievoorzitter Von der Leyen tijdens haar troonrede van september 2020. Vervolgens kondigde ze een economisch en investeringsplan aan voor de regio met daarbij een duidelijke geopolitieke bijbedoeling. De regio mocht niet in Chinese of Russische handen vallen. Het was haar kennelijk ook opgevallen dat daar de slag om Europa openlijk woedt. China gebruikt die landen, precies zoals Von der Leyen zei, als een springplank naar de Unie. Albanië, Bosnië-Herzegovina, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië zijn lid van het 17+1 forum en het BRI. Met investeringen en handel wordt er invloed gekocht. Chinese bedrijven hebben alleen al sinds 2012 ruim 2 miljard euro in deze landen geïnvesteerd en nog eens 6,5 miljard euro aan leningen voor infrastructuurprojecten toegezegd.
Voor Rusland is invloed een doel op zich. Er zit geen grootse visie achter over regionale ontwikkeling en toegang tot de interne markt van de EU. Het Kremlin is van mening dat Rusland veiliger wordt als de regio een buffer vormt tussen Oost en West. Want als de landen daar lid van de Unie of de NAVO worden, dan zullen ze het westerse kamp in worden gezogen en verschuift de macht van het Westen nog verder richting het Oosten. Daarom tracht Rusland ze met handel en investeringen aan zich te binden. En als een land zich onverhoopt toch bij de NAVO of de Unie wil aansluiten, dan kan dat altijd nog met ‘actieve maatregelen’ worden voorkomen.
Dit hoofdstuk gaat over de vraag of Von der Leyens herstelpakket op tijd komt. Want vooral de landen in het westen van Europa lieten steken vallen, waardoor de deur naar Rusland en China werd opengezet. Veel politici in de regio ergerden zich aan een Unie die veel belooft, maar weinig doet. Ze zitten ook in onzekerheid over de vraag of en zo ja wanneer ze zich bij de Unie of de NAVO mogen aansluiten. Dit brengt hen in een ongemakkelijke positie. Door onzekerheid worden ze ontvankelijk voor alternatieven. Dat zagen we eerder al met Griekenland en Italië.
Voor China en Rusland zijn deze landen ogenschijnlijk een gemakkelijke prooi. Het zijn relatief jonge naties. Ze behoren tot de armste en minst ontwikkelde van het continent. Ze zijn vaak instabiel en kwetsbaar. Toch werden Albanië en Montenegro lid van de NAVO, tot grote ergernis van Rusland en China. Albanië wil, net als Noord-Macedonië, lid van de Unie worden. Servië en Bosnië-Herzegovina zeggen dat ook te willen. Met al deze landen zijn daarom stabilisatie- en associatieverdragen afgesloten als opmaat naar een volwaardig lidmaatschap. Die akkoorden dwingen ze om drastische politieke en economische hervormingen door te voeren en daarover jaarlijks te rapporteren. Zo moeten ze voldoen aan de ‘Kopenhagencriteria’. Deze zijn in 1993 vastgesteld en zijn volkomen helder. Nieuwkomers moeten democratieën en rechtsstaten zijn, een functionerende markteconomie hebben, respect hebben voor minderheden en zich verplichten tot naleving van alle politieke en economische doelstellingen van de Unie. Bovendien moeten ze ruzies met minderheden en grensgeschillen met buurlanden bijleggen. Kortom, het moeten vreedzame landen worden die de beginselen van de westerse wereldorde omarmen.
Voor sommige landen lijkt dat op korte termijn onhaalbaar. Corruptie is wijdverbreid, ze hebben soms een rot rechtssysteem, de wetgeving laat te wensen over en er is geen goed functionerende markteconomie. Ze hebben een lange weg te gaan.
Hoe langer die weg duurt, hoe beter, vinden de Russische en Chinese leiders. Want dat geeft hun de kans om invloed te krijgen in de verscheurde regio. Turkije, Iran en een aantal Golfstaten denken er hetzelfde over.
Voor landen in de Westelijke Balkan blijft de toename van veiligheid en welvaart toch de belangrijkste prikkel om voor het lidmaatschap van de Europese instellingen te gaan. Dus proberen Rusland en China hun duidelijk te maken dat een hechte samenwerking met hen juist nóg meer veiligheid en welvaart zullen opleveren.
Poetin en Xi denken daarbij gebruik te kunnen maken van het gebrek aan eensgezindheid binnen de Unie. Ze zien dat er vooral in het rijke Westen weinig politieke leiders zijn die hun nek willen uitsteken voor deze landen. Deze politici wijzen om electorale redenen verdere uitbreiding van EU en NAVO af. Voor Rusland en China verschaft dit een uitstekende mogelijkheid om de spanningen op te stoken. Het gevolg is dat de Westelijke Balkan heen en weer wordt geslingerd tussen enerzijds de wens om op de lange termijn lid van de NAVO of de EU te worden en anderzijds de verlokkingen van een kortetermijnwinst door een hechte samenwerking met Rusland, China en enkele andere landen.
In 2020 zaten Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië in de wachtkamer van de EU. Niet alle landen hebben een even grote kans op het lidmaatschap. Zo noemde president Macron in The Economist Bosnië-Herzegovina een ‘tikkende tijdbom’ van terugkerende jihadistische strijders uit Syrië en wordt Kosovo niet erkend door vijf lidstaten van de Europese Unie. Beide landen maken daarom weinig kans. Meer kans maken Montenegro en Servië, waarmee in 2012 en 2014 de onderhandelingen werden gestart. Maar ook die willen niet echt vlotten. Het was de bedoeling om eind 2019 de onderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië te starten, maar dat werd geblokkeerd.
Als de Unie het eens zou zijn over het uitbreidingsdossier, dan had dit deel van de slag om Europa niet plaatsgevonden. Maar de Unie vertoont geen eenheid. Nederland speelt daarbij, net als in de aanloop naar de roemruchte Eurotop van juli 2020, weer een hoofdrol. Hoe er naar Nederland werd gekeken, bleek mij in het voorjaar van 2019. Op een gegeven moment kreeg ik een telefoontje van de ambassadeur van Albanië. Ze nodigde mij uit voor een gesprek met Edi Rama, de kunstschilder die het tot premier van Albanië had gebracht. Het gesprek zou in een hotel in Brussel plaatsvinden. We hadden een uur onder vier ogen. De premier kwam direct ter zake: ‘Wat gaat premier Rutte doen, want hij is de belangrijkste dwarsligger.’ Alles leek er in 2019 op te duiden dat de toetredingsonderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië van start zouden gaan. Maar Nederland dacht daar anders over. Daar maakte Edi Rama zich grote zorgen over. Ik had op dat moment zelf de indruk dat Nederland, zoals zo vaak, uiteindelijk akkoord zou gaan, zeker als Nederland in de discussie alleen stond. De Albanese premier was niet overtuigd. Terecht, bleek later.
Dat er duidelijke sentimenten waren tegen de toetreding van zijn land en Noord-Macedonië, was ook mij duidelijk. Ik ging er echter van uit dat in Nederland het verstand zou zegevieren. Immers, ook Nederland is gebaat bij stabiliteit aan de oostgrens van de Unie. Die kan er alleen komen door de Westelijke Balkan uitzicht te bieden op een lidmaatschap. Maar dit soort rationele overwegingen bleken in de Nederlandse politiek en media niet de boventoon te voeren. Een van de verklaringen was het kortetermijngeheugen van de Nederlandse politiek. Op een enkele uitzondering na was de generatie politici die het einde van de Koude Oorlog en de uitbreiding van de Europese instellingen bewust had meegemaakt, verdwenen.
Voor mij waren de argumenten voor uitbreiding sinds de jaren negentig niet veranderd. Ook toen werd er hevig gedebatteerd over de voormalige lidstaten van het Warschaupact en hun mogelijke lidmaatschap van de Europese instellingen. Uitbreiding werd in die tijd gezien als voorwaarde voor de toekomstige stabiliteit van heel Europa. President Bill Clinton omschreef haar in termen van het vergroten van de zone van vrede en stabiliteit. Hij greep terug op de ideeën van Immanuel Kant. Deze Duitse denker had in Zum ewigen Frieden (1795) geopperd dat de vrede en stabiliteit bevorderd zouden worden als landen een ‘republikeinse constitutie’ zouden hebben en zich aan internationale afspraken zouden houden. Later is die ‘republikeinse constitutie’, waarin de rechten en plichten van heerser en onderdanen zijn vastgelegd, vertaald als ‘democratie’. De Franse historicus en sociale wetenschapper Alexis de Tocqueville stelde in De la démocratie en Amérique (1835-1840) ook dat democratieën minder geneigd waren tot oorlog voeren dan autocratieën. Maar het debat over de ‘democratische vrede’ kreeg pas écht vleugels toen Melvin Small en J. David Singer in 1976 een artikel schreven waarin zij stelden dat de uitzonderingen op de regel dat democratieën onderling geen oorlogen voeren, statistisch niet significant waren. In 1983 populariseerde politicoloog Michael W. Doyle deze these met een artikel in Philosophy and Public Affairs.
De positieve invloed die een toekomstig lidmaatschap op de stabiliteit van een land kan hebben, werd in de jaren negentig aangetoond door Max van der Stoel, de Nederlandse voormalige minister van Buitenlandse Zaken en latere Hoge Commissaris voor de Minderheden van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Hij bracht gesprekken op gang tussen de Russische minderheden en de nieuwe autoriteiten van de Baltische staten en maakte daarmee voor de voormalige Sovjetrepublieken de weg vrij naar het lidmaatschap van EU en NAVO.
Hongarije en Roemenië verzoenden zich over de positie van de Hongaarse minderheden in dat laatste land. De oplossing van dit conflict maakte ook hier de weg vrij naar het lidmaatschap van de Europese instellingen.
Zonder de uitbreiding van de Unie en de NAVO die in de jaren negentig op gang kwam, zou Europa er totaal anders hebben uitgezien. Als al die Midden- en Oost-Europese landen niet zouden zijn toegetreden, zou Europa ongetwijfeld instabieler zijn geweest. Rusland zou zijn invloedssfeer weer over die landen hebben willen uitbreiden, met immense gevolgen.
Oekraïne is zonder twijfel het beste voorbeeld van wat er mis kan gaan. Na de Koude Oorlog was de uitgangspositie van dit land gelijk aan dat van Polen. Door toetreding is de Poolse economie, gecorrigeerd naar inwoneraantal, ten opzichte van Oekraïne ongeveer verviervoudigd. Ondanks de aanvallen van de rechts-populistische PiS op de democratische rechtsstaat, is Polen een relatief welvarend, stabiel en ontwikkeld land geworden.
Ook ondanks de PiS, is Polen voor Europa een minder groot probleem dan Oekraïne waar, door de annexatie van de Krim, de machtsstrijd tussen Oost en West weer is opgelaaid.
Als Oekraïne bij wijze van spreken lid van de NAVO zou zijn geweest, dan waren eerst de problemen met de Russischtaligen opgelost, net als in de Baltische staten. Daardoor zou ook daar de lont uit het kruitvat zijn getrokken. Bovendien had Rusland het nooit aangedurfd om de Krim te annexeren en zich te bemoeien met de Russischtaligen in het oosten van het land.
Kortom, als in de jaren negentig de uitbreiding van de EU en de NAVO niet op gang was gekomen, dan zou in Europa een machtsstrijd zonder weerga hebben plaatsgevonden en zou het continent zich van crisis naar crisis hebben voortgesleept. Er zou een nieuwe Koude Oorlog zijn uitgebroken en de defensiebudgetten zouden wederom tot ongekende hoogten zijn opgestuwd.
Een belangrijk gevolg van het lidmaatschap voor die landen was dat ze EU-subsidies kregen en toetraden tot de interne markt, waardoor ze geleidelijk welvarender werden. Het belangrijkste resultaat was wel dat ze stabiel werden en de aloude machtsstrijd met Rusland tot het verleden behoorde. De positieve effecten daarvan mogen niet worden onderschat. Helaas zijn veel leiders van de landen in het westen van Europa, waaronder Nederland, die lessen vergeten. Wat toen kon worden voorkomen, zien we nu alsnog op de Balkan gebeuren.
Als geen ander wist de in de Duitse Democratische Republiek opgegroeide bondskanselier Merkel wat de zegeningen zijn van integratie in de Europese instituties. Dat gold ook voor de leiders van de jongste leden van EU en NAVO, die hun welvaart en veiligheid met sprongen vooruit zagen gaan. In juni 2019 riepen de leiders van vrijwel alle Midden- en Oost-Europese landen de overige leiders van de Unie daarom op om onderhandelingen te starten omwille van de vrede en stabiliteit in Europa. Er is geen ‘plan B’, schreven ze.1 De Visegrád-landen (Hongarije, Polen, Slowakije en Tsjechië) gaven in september 2019 nogmaals een gezamenlijke verklaring af, waarin zij de overige lidstaten maanden om akkoord te gaan. Vervolgens kwam de hele top van de Unie, inclusief president Tusk, zijn beoogde opvolger Von der Leyen, de voorzitter van de Commissie-Juncker, en de voorzitter van het Europees Parlement, met een gezamenlijke brief waarin zij aandrongen op toetredingsonderhandelingen met Noord-Macedonië en Albanië en ze dringend verzochten om die niet later dan oktober 2019 te laten starten. Hun belangrijkste argument was geopolitiek: de wereld verandert snel en als de Unie haar belangen wil beschermen, dan moeten die landen zo snel mogelijk worden geïntegreerd. Bovendien voldeden ze aan alle voorwaarden die de Unie had gesteld.2 Waarom wachten?
De Commissie wees op de maatregelen die de landen hadden genomen om met de onderhandelingen te kunnen beginnen. Ook dit deed sterk denken aan wat er ruim twintig jaar eerder had plaatsgevonden. Alleen al het perspectief op voorbereidende onderhandelingen had toen tot actie geleid. Dat bleek bijvoorbeeld uit de afspraken over het grensbeheer tussen Servië en Kosovo in 2011 en het grensakkoord tussen Kosovo en Montenegro in 2018.
Maar de strijd met Griekenland over de naam ‘Macedonië’ gooide roet in het eten. Die had een lange voorgeschiedenis. Macedonië was van oudsher de naam van een stuk Griekenland in het noorden. Dus mocht Macedonië geen Macedonië heten. ‘Dat zouden jullie toch ook niet pikken?’ vroeg een Griekse parlementariër mij ooit. Ik haalde mijn schouders op. Nederlanders maken zich niet druk om een naam. Limburg en Brabant komen ook in België voor: ‘Dat is historisch zo gegroeid, net zoals bij jullie.’ De Griek vond die redenering belachelijk. Hij vond dat wij dat ook niet van België moesten pikken. ‘Of omgekeerd,’ zei ik, ‘en dan hebben we weer een zinloos conflict.’ Het overtuigde hem niet.
Dat kwam niet alleen omdat het historisch besef in dat deel van Europa groter is dan in Nederland, maar ook omdat er recent nog een aaneenschakeling van conflicten was geweest. In 2001 ontstond er een gewapende strijd tussen het Albanese Nationale Bevrijdingsleger en de veiligheidstroepen van wat toen de Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM) heette. Die vreemde naam was door de VN zo bepaald, als gevolg van het Griekse verbod op de naam Macedonië. Het conflict werd beëindigd met het Akkoord van Ohrid, waarna de Unie startte met de onderhandelingen voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) als opmaat voor een lidmaatschap. Maar Griekenland bleef dwarsliggen. In 2008 blokkeerden de Grieken het kandidaat-lidmaatschap van de NAVO vanwege de naamkwestie.
Pas in 2018 kwam er een oplossing. In het Akkoord van Prespa werd de naam veranderd in Noord-Macedonië. Daarvoor moest het land een hoge prijs betalen. Het akkoord dwong hen om voorwaarden te accepteren die de nationale identiteit in het hart raakten. Zo mogen de Noord-Macedoniërs geen historische nationale symbolen gebruiken en mogen zij de rechten van de Macedonische minderheid in Griekenland niet erkennen – een minderheid die door Griekenland zelf ook niet wordt erkend.3 De concessies waren dus enorm.
Maar Nederland, Denemarken en zelfs Frankrijk negeerden deze volledig. Ook negeerden ze geopolitieke argumenten, want over de mogelijk destabiliserende invloed van Rusland en China werd niet gesproken. In deze landen werd de discussie bepaald door binnenlands-politieke overwegingen. Er heerste angst voor een deel van het electoraat dat achter nationalistische sentimenten aan liep. Onder die groep kiezers bestond weerzin tegen nieuwe leden die net als Polen, Roemenië en Bulgarije, het rijke West-Europa zouden overspoelen met goedkope arbeidskrachten en ‘onze’ banen zouden inpikken.
Een achterliggend probleem daarbij was dat de ‘Big Bang’ van 2004, toen de EU tien nieuwe leden kreeg, niet had geleid tot de gehoopte verbroedering tussen de volkeren in het Europa van na de Koude Oorlog. Het was eerder de opmaat geweest tot nieuwe breuken tussen Oost en West. Roemenië en Bulgarije bleken na hun lidmaatschap in 2007 nog steeds te corrupt. In Bulgarije had premier Borisov de aanval op de rechtsstaat ingezet en werd hij in verband gebracht met grootschalige corruptie. Massale protesten leidden in 2020 tot een veroordeling door de Unie, maar veel effect had die niet. En inderdaad kwamen Roemenen, Bulgaren en Polen in groten getale naar het westen van Europa om daar het werk te doen waar overigens de inwoners van de oude lidstaten hun neus voor ophaalden.
In 2019 bleek Frankrijk vooral moeite te hebben met Noord-Macedonië. Maar met deze opstelling schoffeerde Macron bondskanselier Merkel, die de Bondsdag er net van had kunnen overtuigen dat de toetredingsonderhandelingen moesten worden gestart. Ook Denemarken vond dat Albanië nog niet aan alle voorwaarden had voldaan. Nederland stelde dat de toetredingsonderhandelingen met Albanië ‘prematuur’ waren. Op hoge toon werd in het parlement geëist dat Albanië meer moest doen aan het bestrijden van de georganiseerde misdaad en ook moest aantonen dat het daarin slaagde. Bij de toetredingsdiscussie ging het vooral over criminele Albanezen die het land onveilig maakten. Aangejaagd door De Telegraaf was er een stemming ontstaan waarin Albanië werd gezien als de hofleverancier van criminelen. In Rotterdam zouden gewelddadige lieden bivakkeren in appartementen in torenflats en in Limburg zouden Albanese bendes zich met de wiethandel bezighouden.
Het gevolg was dat de meerderheid van de Tweede Kamer er bij minister van Justitie en Veiligheid, Ferd Grapperhaus, op aandrong om in Brussel te pleiten voor het opnieuw invoeren van de visumplicht voor Albaniërs. Het maakte de Kamer daarbij niet uit dat dit volgens de minister geen zin had: er was geen verband tussen het afschaffen van de visumplicht en het naar Nederland komen van criminelen. Kamerleden buitelden in april 2019 over elkaar heen in misplaatste daadkracht. ‘Dit is ontwrichtend voor Nederland,’ vond CDA-Kamerlid Madeleine van Toorenburg. Volgens haar zou de noodremprocedure moeten worden gehanteerd. Deze zou het mogelijk maken om een wetsontwerp direct aan het hoogste orgaan van de Unie voor te leggen en daarmee het Europees Parlement en de Raad van Ministers te omzeilen. In de Europese Raad moesten de staatshoofden en regeringsleiders zich dan maar over het Nederlandse voorstel buigen. Maar minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok stelde onderkoeld vast dat zo’n procedure helemaal niet mogelijk is en dat zij dat ook wel wist.
Nederland en Denemarken zouden, net als tijdens de onderhandelingen over het herstelpakket voor de coronacrisis, weinig kans hebben gehad als de grote mogendheden één lijn hadden getrokken. Maar dat was nu niet het geval. Want ze werden gesteund door Frankrijk, de machtigste dwarsligger. Althans, Macron was wel voor, maar in verband met de aanstaande verkiezingen was hij aan het tijdrekken. Frankrijk koppelde daarom de uitbreiding aan een ander dossier. Macron wilde geen nieuwe leden toelaten voordat de Unie zelf was hervormd. Uiteraard naar Frans model. Dus met een nog nauwere samenwerking, bijvoorbeeld op bancair gebied. Toetreders in spe zouden die nieuwe regels op voorhand moeten accepteren, zodat ze later niet in staat zouden zijn om de verdieping van de samenwerking te blokkeren.
Eind 2019 begonnen Balkanlanden zich af te vragen of de Unie hen nog wel toekomst bood. Zij zagen in het rijke westelijke deel van de Unie politici die in de greep waren geraakt van een combinatie van angst voor het electoraat, gebrek aan visie, opportunisme, nationalisme, een gebrek aan historisch besef en een flinke dosis euroscepsis. Daardoor ontbrak bij hen de animo om vol overtuiging akkoord te gaan met de verdere uitbreiding van de Unie en werden de onderhandelingen op de lange baan geschoven. De gevolgen waren in potentie desastreus.
Premier Rama had gelijk gekregen met zijn scepsis. De nieuwe pro-EU-premier van Noord-Macedonië Zoran Zaev merkte verbitterd op dat ‘we onze naam hebben veranderd, onze constitutie hebben aangepast, en er een meerderheid was voor een naamsverandering waar weinigen voor voelden’.4 Vanwege het onrecht dat zijn land was aangedaan vroeg hij zich af of dit niet een nieuwe voedingsbodem voor nationalisme en radicalisme zou worden. Inderdaad was er een kans dat nationalisten het Prespa-akkoord met Griekenland zouden opblazen. Gevreesd werd dat het conflict tussen Noord-Macedonië en Griekenland weer zou oplaaien. Ook zou de Servisch-orthodoxe kerk in Kosovo zijn positie weer kunnen versterken, waardoor ook daar de vlam in de pan zou kunnen slaan.
Het belangrijkste resultaat dat de drie dwarsliggers hadden gecreëerd was twijfel over de Unie zelf. De Noord-Macedonische minister van Buitenlandse Zaken vond de Unie ‘oneerlijk’. Rama zei later dat er sprake was van ‘een open confrontatie binnen de EU zelf’. Daarin had hij gelijk. Merkel, de belangrijke voorvechter van uitbreiding, had een nederlaag geleden.
Zonder enige twijfel moesten Albanië en Noord-Macedonië nog grote stappen maken om enigszins op het niveau van de meer ontwikkelde lidstaten van de Unie te komen. Maar door het negeren van het geopolitieke argument, speelde men met de stabiliteit van Europa.
De voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, noemde de houding van de drie dwarsliggers daarom een ‘grote historische vergissing’.5 Hij zag ook in dat de twee landen zich vernederd en geschoffeerd voelden: ‘Als we gerespecteerd willen worden, moeten we ons aan onze beloften houden.’ President Donald Tusk vond het geen ‘fout, maar een vergissing’. Volgens hem waren beide landen geslaagd voor hun examen, ‘Ik kan dat niet zeggen van onze lidstaten.’ Voor de zoveelste keer bleek hoe de Unie werkt: de Commissie staat voor het belang van alle lidstaten; de nationale regeringsleiders staan voor hun land en nemen tactische kortetermijnbesluiten die strategisch verkeerd kunnen uitpakken.
De hoop was nu gevestigd op de ‘geopolitieke commissie’ van Von der Leyen die begin 2020 aantrad. En uiteindelijk begonnen eind maart 2020 de toetredingsonderhandelingen dan toch. Dat gebeurde op een manier die typisch voor de EU is, namelijk geruisloos. De reden? Allereerst hielp de coronacrisis. Nationale politici en de media hadden ineens iets beters te doen dan zich druk te maken over de toetreding van een paar Balkanlanden. Maar het belangrijkste was dat Frankrijk overstag was gegaan. De oplossing was totaal oninteressant voor het grote publiek en voor de meesten onbegrijpelijk. De Commissie had namelijk voorgesteld om de eisen waaraan toekomstige lidstaten moeten voldoen, te ‘clusteren’. Per cluster, zoals ‘interne markt’, ‘rechtsstaat’ of ‘concurrerend vermogen’, moeten prioriteiten worden gesteld en tijdens het proces worden gewogen. De regels waren niet echt veranderd, de procedure wel. Die was op papier transparanter geworden en zorgde ervoor dat de lidstaten nauwer bij het proces betrokken bleven.
Omdat Frankrijk met een truc eerst uitstel had gekregen en vervolgens toch overstag was gegaan, hadden Nederland en Denemarken geen poot meer om op te staan. Toch is door al dit politieke gekrakeel veel schade aangericht. Door het veto van de drie dwarsliggers konden China en Rusland hun invloed verder uitbreiden. De geschiedenis leek zich te herhalen. Jaren daarvoor hadden dezelfde interne politieke problemen, hetzelfde gebrek aan strategisch denken en de harde hervormingseisen van de Eurogroep de deuren van Griekenland opengezet voor de Chinese invloed. Nu verkwanselde de Unie door de toetreding van de landen van de Westelijke Balkan te frustreren, zijn krediet in deze regio. Dat krediet was overigens ook aangetast doordat de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling minder wilde investeren in steenkoolprojecten omdat die haaks stond op de noodzaak van vergroening. Ook had de bank kritiek op de door China voorgestelde wegen en spoorlijnen die onrendabel zouden zijn. Het gevolg was dat de gefrustreerde Balkanlanden gedwongen werden aan te kloppen bij landen die minimaal de Europese waarden niet delen en soms zelfs regelrecht vijandig tegenover de Unie stonden.
Om te begrijpen waarom Rusland en China zo graag invloed in de Westelijke Balkan willen hebben, moeten we terug naar de vorige eeuw. Tot het begin van de jaren negentig waren de landen van de Westelijke Balkan op Albanië na onderdeel van Joegoslavië. Na de Tweede Wereldoorlog werd dat land communistisch, net als de rest van Midden- en Oost-Europa. Daardoor delen de voormalige onderdelen van Joegoslavië met China en Rusland een ideologisch verleden. Bovendien worden ze met Rusland door het orthodoxe geloof met elkaar verbonden. Beide landen zien elkaar als natuurlijke bondgenoten.
Ook al was Joegoslavië nooit lid van het Warschaupact, het Kremlin beschouwde het land toch als onderdeel van haar invloedssfeer. De voormalige partizanenstrijder Josip Broz Tito, van 1953 tot 1980 president, wilde Joegoslavië onafhankelijk houden. Aanvankelijk was hij een trouwe bondgenoot van Stalin, maar toen die meer grip op het Oostblok trachtte te krijgen, was het gedaan met de liefde. Na zijn dood viel Joegoslavië ten prooi aan het Servisch nationalisme en begon Tito’s levenswerk af te brokkelen. Hij was erin geslaagd om met harde hand de etnische en nationalistische spanningen te onderdrukken, maar nu voerden de binnenlandse republieken steeds meer een eigen koers en kwamen de aloude tegenstellingen tussen de verschillende bevolkingsgroepen weer aan de oppervlakte. Dit was het begin van het einde.
Na de Europese Revolutie van 1989 braken burgeroorlogen uit en viel het land uiteen. Servië en Montenegro gingen verder als de Federale Republiek Joegoslavië, maar ook daar kwam in 2003 een einde aan. Inmiddels had nationalisme het communisme definitief als ideologie vervangen. Milošević, de president van Servië, deed verwoede pogingen om het land bijeen te houden, maar verloor de strijd. Het verlies van Kosovo was voor hem een brug te ver. Voor hem was deze provincie de bakermat van de Servische beschaving. De mogelijke afsplitsing daarvan werd zo een krachtig middel om in te spelen op nationalistische sentimenten. Toen hij hard ingreep en het Westen de indruk kreeg dat hij genocide pleegde op de Albanese Kosovaren, greep de NAVO in 1999 in. Het werd, in de woorden van de Britse premier Tony Blair, de eerste ‘humanitaire oorlog’ uit de geschiedenis. Door die oorlog verloren de Russische leiders hun laatste restje vertrouwen in het Westen.
In de jaren negentig van de vorige eeuw werd China tegelijkertijd een belangrijke partner van Servië. De leiders in Belgrado gingen in die tijd een steeds nationalistischer en agressiever beleid voeren. Dat leidde tot harde westerse sancties. Het gevolg was dat de zwarte markt groeide en bloeide en dat China de belangrijkste handelspartner werd. Op verzoek van de Chinese autoriteiten reisden duizenden, van het Chinese platteland afkomstige, handelaren af naar Servië. Ze overspoelden de promenades en markten van Belgrado met goedkope schoenen, jassen en babykleertjes. Precies wat de door de oorlog verarmde Serviërs nodig hadden. China was solidair met Servië. Die solidariteit werd later omgesmeed tot een innige band door de Kosovo-oorlog.
In het Westen zijn wij allang vergeten dat de Amerikanen tijdens de Kosovo-oorlog van 1999 de Chinese ambassade in Belgrado bombardeerden. Per ongeluk, zei de NAVO. Want het was de bedoeling geweest een Servische overheidsinstantie te raken. Maar de Chinezen dachten daar anders over. Het bombardement op 7 mei, waarbij drie Chinese journalisten om het leven kwamen, was volgens de Chinese leiders een opzettelijke ‘barbaarse daad’.
Het incident leidde tot ontzetting onder de Chinese bevolking en felle diplomatieke protesten. Het resultaat was dat er talloze Chinese protesten voor de Chinese ambassades in NAVO-landen plaatsvonden. Ik herinner mij nog goed dat die werden afgedaan als manifestaties die door de communistische autoriteiten waren georganiseerd. Maar dat vond ik wat al te gemakkelijk. Het bombardement had wel degelijk een enorme impact gehad en verstoorde de verhouding tussen China en de hele NAVO. Dit werkt door tot op de dag van vandaag. Chinese leiders zagen in het bombardement het zoveelste bewijs van een agressief Westen dat de soevereiniteit van landen naar eigen goeddunken schendt, terwijl westerse politici mooie praatjes hebben over het internationale recht.
Rusland denkt daar precies zo over en zag de oorlog in Kosovo ook als inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van een soeverein land. Dit maakte de oorlog voor beide landen illegaal. In tegenstelling tot het Westen zien Rusland en China soevereiniteit in absolute termen: geen inmenging in binnenlandse aangelegenheden. Dit betekent ook dat een potentaat vrij is in de wijze waarop hij zijn volk onderdrukt, en zijn mensenrechten en democratie geen reden om een land binnen te vallen. Het is dus geen toeval dat beide landen in de VN-Veiligheidsraad met elkaar optrekken om de onafhankelijkheid van Kosovo te voorkomen.
De interventie vond immers plaats zonder een mandaat van de VN-Veiligheidsraad. Dit is overigens door de NAVO erkend. Maar volgens de westerse leiders was de oorlog desondanks legitiem geweest vanwege de genocide die daar zou hebben plaatsgevonden. De Servische president terroriseerde immers de Kosovaren op beestachtige wijze?
Hier botsten twee visies. Aan de ene kant stond het Westen, dat zijn ongebreidelde economische en militaire macht voor ‘rechtvaardige’ oorlogen kon aanwenden. Lokale potentaten mochten, volgens deze visie, tot de orde worden geroepen als zij hun bevolking terroriseerden en internationaal geaccepteerde normen met voeten traden. Deze gedachte was diepgeworteld in het internationalisme, dat in veel Europese landen was ontstaan in de koloniale periode. Amerika zag zichzelf in die tijd nog als leidende supermacht en de normbepaler van de wereld.
Aan de andere kant stuitte het vermeende westerse imperialisme op steeds meer weerstand bij landen die het zelf niet zo nauw namen met mensenrechten en democratische waarden. Men vroeg zich af waarom het Westen wel in het voormalige Joegoslavië zou interveniëren en niet in Rusland en China.
Het Westen had nauwelijks oog voor dit soort ‘gezeur’. Immers, de doelstellingen waren hoogverheven. Democratie en mensenrechten waren toch universele doelstellingen die voor alle landen golden?
De echte reden waarom de Russische en Chinese opvattingen werden genegeerd, was de macht van het Westen. Het Westen was zó sterk, dat het als de spreekwoordelijke olifant door de porseleinkast kon gaan, zonder zich ook maar een moment druk te hoeven maken om de schade die het aanrichtte. Tevens duidt dit erop dat macht en waarden twee zijden van dezelfde medaille zijn. Wie macht heeft, kan de ander zijn waarden opleggen. Dus werd een morele rechtvaardiging gevonden voor een oorlog die Rusland en China interpreteerden als een westerse poging om zijn invloedssfeer nog verder uit te breiden.
Het is dus niet zo vreemd dat zowel de Chinezen als de Russen na de Kosovo-oorlog de banden met de voormalige onderdelen van Joegoslavië aanhaalden en zo willen voorkomen dat dit deel van Europa onderdeel van het westerse kamp wordt. Beide landen trachten dat op verschillende manieren te doen, maar voor allebei is Servië de hoofdprijs.
Aanvankelijk leek het erop dat Servië en de Republika Srpska, het Servische deel van Bosnië, vooral de banden met Rusland aanhaalden. Dat verkocht er veel militair materieel aan, waaronder MIG-29 gevechtsvliegtuigen. In 2016 vonden, tot groot ongenoegen van EU en NAVO, zelfs gezamenlijke oefeningen plaats. In de loop van de jaren werden de banden steeds hechter. Rusland investeerde in de olie- en gasindustrie in de regio. Hoe belangrijk dat is, besefte ik tijdens een uitnodiging van Gazprom om als gastspreker op te treden in Belgrado. De bijeenkomst eindigde met een formele ontvangst in het koninklijk paleis met vertegenwoordigers van de Servische koninklijke familie, die na de ondergang van Joegoslavië weer mocht terugkeren, en de regering, die allemaal mooie woorden spraken over het belang van de energiegigant voor de regio. Gazprom bleek symbool te staan voor de innige vriendschapsband met Rusland.
De banden met China werden na 1999 ook steeds sterker. In 2009 sloten China en Servië een strategisch partnerschap. Dit werd in 2016 opgewaardeerd tot een nog hechtere samenwerking. De burgers van beide landen konden nu visumvrij reizen. Om de Servische politie te helpen met het in goede banen leiden van de aanzwellende hordes Chinese toeristen en arbeiders, kregen de Servische autoriteiten zelfs versterking van de Chinese politie. Inmiddels worden gezamenlijke patrouilles uitgevoerd in de Knez Mihailova, het vliegveld Nikola Tesla en een groot Chinees winkelcentrum even buiten het centrum. Ook de militaire samenwerking verloopt goed. Zo is Servië het enige Europese land dat Chinese drones kocht. De samenwerking leverde ook politieke steun op. In 2019 was Servië een van de vijftig landen die in een brief aan de VN-mensenrechtenorganisatie westerse landen veroordeelden voor het bekritiseren van de mensenrechtensituatie in Xinjiang.
Voor Servië telde dat China scheutig was met investeringen en leningen voor de aanleg van infrastructuur. Zo leende het land 195 miljoen euro van de Exim Bank voor de aanleg van de Pupin-brug en ruim 1 miljard euro voor de aanleg van twee onderdelen van de spoorweg van Belgrado naar Boedapest. De achterliggende strategie was de aanleg van de eerdergenoemde China-Europa Land-Zee Expresse Route. De route gaat per schip naar de haven van Piraeus. Vervolgens gaat het per trein verder naar Noord-Macedonië, Servië, Hongarije en Tsjechië. Bovendien zouden er aftakkingen moeten komen naar de Adriatische havens van Albanië, Montenegro en Bosnië-Herzegovina. Uiteindelijk zou China via deze routes aan de interne Europese markt moeten worden gekoppeld. Servië was ook nog om een andere reden aantrekkelijk. Omdat het land geen lid van de EU was, golden er de knellende EU-regels niet, die de Chinese autoriteiten en bedrijven vaak niet begrepen.
Om deze redenen werd ook door Bosnië-Herzegovina besloten om met Chinese leningen een snelweg aan te leggen. Met Montenegro haalde China de banden eveneens stevig aan. De Exim Bank financierde de snelweg Bar-Boljare, waarvan onduidelijk is of die ooit zal renderen. De EU wilde haar handen er in ieder geval niet aan branden.
De aanpak van Rusland en China verschilde op een essentieel punt. Waar China vooral met soft power landen aan zich trachtte te binden, ging Rusland ook door met ontregelen. Het Kremlin wist heel goed dat een land waar gedoe is, geen lid van de NAVO kan worden. In hoofdstuk 4 noemde ik de poging van de GROe om Montenegro te beletten lid van de NAVO te worden. De staatsgreep was bedoeld om de pro-Russische oppositie van het land aan de macht te brengen. Die kon ervoor zorgen dat het land geen lid van de NAVO zou worden. Deze eerste zichtbare Russische operatie in een Balkanland met een geopolitiek doel mislukte jammerlijk.
In oktober 2016 maakte de premier van Servië, Aleksandar Vučić, het nieuws wereldkundig. Heel vreemd was dat daags erna Nikolai Patroesjev, de secretaris van de Russische Nationale Veiligheidsraad en verantwoordelijk voor buitenlandse operaties, een ongepland bezoek aan Servië bracht. Dat deed vermoeden dat de Russen niet erg ingenomen waren met de uit-de-school-klapperij van een premier die de samenwerking met China ook zag als een mogelijkheid om onafhankelijk van Rusland te blijven. Meer details werden begin 2017 bekend toen de Montenegrijnse autoriteiten openbaarden dat ‘onderdelen’ van de Russische staat van plan waren geweest een aanval op het parlement uit te voeren en premier Milo Đukanović te vermoorden. Uiteraard werd ook deze actie door de Russische regering ontkend, net zoals alle andere beschuldigingen van moord en subversieve activiteiten. De GROe-agenten werden later in absentia veroordeeld.
Hoe interessant de Westelijke Balkan is als het laatste stukje Europa waar landen nog om invloed kunnen strijden, blijkt uit het feit dat China en Rusland niet de enigen zijn die er invloed willen hebben.6 Turkije en Iran zijn er ook actief. Zij richten zich vooral op de moslimlanden. Turkije’s relatie met die landen gaat terug tot in de Ottomaanse tijd, toen delen van de Westelijke Balkan bij het Turkse Rijk hoorden. Na de Balkanoorlogen investeerde Ankara in de wederopbouw van moskeeën en andere religieuze bouwwerken. Met Albanië wordt samengewerkt op militair gebied. Iran had tijdens de oorlogen nauwe banden met de Bosnische president Alija Izetbegović. Ondanks de VN-sancties bleef Iran de Bosnische leider steunen. Maar in 2013 werden twee Iraanse diplomaten het land uit gezet omdat ze betrokken zouden zijn bij anti-Israëlische terreuraanslagen. Frappant is dat ook de Iraanse oppositie, de Moedjahedien-e-Khalq en de Volksmoedjahedien van Iran, actief waren in het land.
Ook opmerkelijk is dat Saoedi-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten en Qatar steeds meer belangstelling krijgen voor de Westelijke Balkan. Qatar richtte Al Jazeera voor de Balkan op, Saoedi-Arabië investeerde in de defensie-industrie, het Waterfrontproject in Belgrado en moskeeën. Etihad Airways van de Emiraten kocht de nationale luchtvaartmaatschappij van Servië. Sommige Golfstaten trachten, al dan niet gesteund door jihadistische groeperingen, er hun vorm van de radicale islam te laten wortelen.
Zelfs de Verenigde Staten zijn drukdoende om invloed in de regio te verwerven. Begin september 2020 nodigde president Trump de leiders van Servië en Kosovo uit om een verdrag te ondertekenen om hun onderlinge relatie en die met Amerika en Israël te verbeteren. De ondertekeningsceremonie had wat weg van een bovenmeester met zijn leerlingen, toen Trump Vučić en de Kosovaarse leider Thaçi elk aan een laag tafeltje aan weerszijden van zijn bureau in het Oval Office plaatste. De deal was uitonderhandeld door Trumps speciale gezant voor Servië en Kosovo, Richard Grenell. In de overeenkomst wezen beide leiders Hezbollah, een aartsvijand van Israël, aan als terroristische organisatie. Verder maakten ze afspraken over de ontwikkeling van infrastructuur die buitenlandse, in dit geval Amerikaanse, investeringen vereisten. Zo zou geld worden vrijgemaakt voor spoorverbindingen met Kosovo en een mogelijke verbinding met havens in de Adriatische Zee die de concurrentie met die van Piraeus zouden kunnen aangaan.
Alles rook naar een poging om de Chinese invloed terug te dringen. Dat gold ook voor de verplichting om bij de aanleg van 5G niet met Chinese bedrijven in zee te gaan. Die maakte president Vučić echter afhankelijk van de mate waarin Amerika zijn toezegging nakwam.
Hoewel voor beide landen een stap in de goede richting, was Trumps actie ook bedoeld om duidelijk te maken dat de dialoog tussen hen, die in 2011 door de EU was gestart, te weinig had opgeleverd. Dat weerhield beide leiders er niet van om direct na hun bezoek aan het Witte Huis naar Brussel af te reizen en de onderhandelingen daar voort te zetten.
In de Westelijke Balkan is dus de strijd om invloed in alle hevigheid uitgebroken. Het is echter de vraag of landen als Rusland en China in hun opzet slagen om deze landen in hun greep te krijgen. Ondanks alle teleurstellingen blijft het EU-lidmaatschap een aanlokkelijk perspectief. Leiders hebben er, omwille van hun eigen welvaart en veiligheid, veel voor over om bij de westerse club te mogen horen. Bovendien is de Europese Unie met 75 procent verreweg de grootste handelspartner van de Westelijke Balkan. Bedrijven uit de EU zijn met 72,5 procent van alle Foreign Direct Investments (FDI) de grootste investeerders. De Unie zelf investeert ook volop, in 2017 nog met 8,9 miljard euro. Balkanlanden doen inmiddels mee aan het EU-innovatieprogramma Horizon 2020 en Erasmus+, dat zich richt op de ontwikkeling van de jeugd. Maar de echte stap voorwaarts kwam in oktober 2020 toen Commissievoorzitter Von der Leyen haar economische en investeringsplan presenteerde dat voorzag in schenkingen ter waarde van 9 miljard euro en 20 miljard euro aan investeringen tot 2027.7 Vervolgens kwamen de leiders van de landen in de Westelijke Balkan in november een ‘gezamenlijke regionale markt’ overeen. Dit zou een soort mini-EU moeten worden die het toetredingsproces tot de Unie zou moeten versnellen. Al deze voorstellen waren goed getimed, omdat ze op een moment kwamen dat China bezig was zijn investeringen in Europa te verminderen.
In het verlengde van de EU zijn ook de Britten en sommige noordelijke landen zoals Noorwegen er actief. Ook zij drijven handel, investeren en leveren hulp.
Door dit alles zinken de activiteiten van China in het niet, net als in de rest van Europa. De Westelijke Balkan importeert slechts 9 procent van zijn goederen uit China en exporteert slechts 3 procent van zijn totale exporten naar dat land. Daarmee overtroeft China overigens wel Rusland en Turkije. Dit leidt tot de conclusie dat Xi en Poetin een lange weg te gaan hebben om de Balkan daadwerkelijk onder controle te krijgen.
Of Von der Leyen haar zin krijgt en de Westelijke Balken ooit onderdeel van ‘haar’ Europa wordt, hangt af van de lidstaten zelf. Als het niet lukt, dan zal de Unie instabiliteit houden aan haar grenzen. Lukt het wel, dan moet er rekening mee worden gehouden dat de nieuwkomers nog lange tijd zullen achterlopen bij de overige lidstaten van de Unie. Dit soort keuzes dienen zich in de internationale politiek voortdurend aan. Zullen politieke leiders in staat en bereid zijn om hun electoraat uit te leggen dat die landen omwille van de stabiliteit in Europa lid van de Europese instituties moeten worden? Ook al voldoen ze nog niet aan de West-Europese standaarden op het gebied van rechtsstaat en economie? Of zullen ze zich laten leiden door de angst voor Albanezen, Serven en Noord-Macedoniërs die hier de rust verstoren, maar wel het werk verrichten dat Nederlanders, Fransen en Duitsers niet willen doen? Dit soort dilemma’s zijn bepalend voor de wijze waarop de slag om de Balkan zich zal ontwikkelen. Een laatste bepalende factor is Amerika.