Um ein schnelles und wirksames Handeln der Vereinten Nationen zu gewährleisten, übertragen ihre Mitglieder dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und erkennen an, dass der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt.
UN-Charta, Art. 24 (1)
Die Mutter, in ihrem Arm ein totes Kind, schreit ihre Qual in den Himmel hinauf. Den gefallenen Soldaten verlässt sein letzter Lebenshauch. In den von einem Feuersturm erfassten Häusern verbrennt eine Frau. Es ist kein gnädiger Hintergrund, vor dem die Mitglieder des UN-Sicherheitsrats ihre Pressestatements abgeben müssen. Der monochrome Wandteppich, eine Kopie von Picassos Gemälde »Guernica«, überschattet jedes Wort und erinnert ständig an die schrecklichen Folgen des Krieges: Tod, Verwüstung, Angst. Es ist ein passender Hintergrund, denn der Sicherheitsrat hat als einziges UN-Gremium die Berechtigung, militärische Operationen zu legitimieren, wenn der Weltfrieden in Gefahr ist. Der Wandteppich soll an die Verantwortung erinnern, die damit einhergeht. Wer in den Sicherheitsrat hineingeht oder aus ihm heraus, der muss an »Guernica« vorbeilaufen und, will er zu den wartenden Journalisten sprechen, davor stehen bleiben. Die Wirkung des Bildes ist nicht zu unterschätzen. Als US-Außenminister Colin Powell am 5. Februar 2003 seine Erklärung zur Lage im Irak abgab, wurde es verhüllt. Kurz vor dem Angriff auf Saddam Hussein erschien Picassos Anti-Kriegsbild den US-Diplomaten wohl zu verräterisch. Powell sprach vor einem blauen Vorhang mit UN-Logo, nachdem er im Sicherheitsrat aufgetreten war.
Dort hatte Powell eine diplomatische Bombe platzen lassen. Die Vereinigten Staaten besäßen neue Informationen über irakische Massenvernichtungswaffen und die Verstrickung des Landes in den globalen Terror, kündigte George W. Bushs Außenminister an. Ein Thema, über das der Sicherheitsrat seit Monaten ergebnislos diskutierte. Am 8. November 2002 hatte das Gremium Resolution 1441 beschlossen, in der der Irak zu einer engeren Zusammenarbeit mit den UN-Waffeninspekteuren unter Führung des Schweden Hans Blix gedrängt wurde. Einige Mitglieder, unter anderem Frankreich, hatten nur deshalb nicht ihr Veto eingelegt, weil die USA und Großbritannien ausdrücklich zusagten, dass die Resolution nicht Grundlage eines Militäreinsatzes sein werde.
»Was sie sehen werden, ist eine Sammlung von Fakten und verstörendem Verhalten«, erklärte Powell nun wenige Monate später. »Die Fakten und das irakische Verhalten zeigen, dass Saddam Hussein und sein Regime keine Anstrengungen zur Abrüstung unternommen haben, so wie es die Weltgemeinschaft verlangt hat, wirklich gar keine.« Powell spielte den Mitgliedern im Sicherheitsrat Tonbänder mit abgehörten Gesprächen vor, er zeigte Satellitenaufnahmen und zitierte Quellen aus Saddams Umfeld. Immer wieder fiel der Satz: »Das verstößt gegen Resolution 1441.« Saddam betreibe biologische Waffenlabors, er wolle die Atombombe und verfüge über Drohnen, um biologische und chemische Waffen zu verbreiten. »Wir haben Resolution 1441 nicht geschrieben, um in den Krieg zu ziehen, sondern um den Frieden zu bewahren«, endete Powell seine Rede. »Wir haben Resolution 1441 geschrieben, um dem Irak eine letzte Chance zu geben. Der Irak hat diese Chance nicht ergriffen.«
Zwei Wochen später waren bereits 100 000 US-Soldaten nach Kuwait verlegt. Am 20. März begannen die USA ihren Einmarsch im Irak, an ihrer Seite eine »Koalition der Willigen«, Soldaten aus Australien, Polen und Großbritannien – ohne UN-Mandat. Das hatte der UN-Sicherheitsrat den Vetomächten Großbritannien und USA bis zuletzt verweigert, unter anderem, weil der Schwede Blix nicht gewillt war, den Vorwürfen ohne weitere Inspektionen im Irak Glauben zu schenken.
Carne Ross hatte sich da bereits beurlauben lassen. Zuletzt hatte der britische Diplomat und Irak-Experte im Sicherheitsrat die Verhandlungen über die umstrittenen Sanktionen gegen das Saddam-Regime geleitet – er hält sie im Nachhinein für falsch. Tatsächlich habe die britische Regierung nicht geglaubt, dass Saddams Waffen eine reale Gefahr darstellten. Ross sagte später vor einer britischen Untersuchungskommission aus, dass zu seiner Zeit im Sicherheitsrat weder die USA noch Großbritannien Informationen über angebliche Massenvernichtungswaffen gehabt hätten. Seine Karriere im britischen Foreign Service war damit beendet. Ross war nicht der einzige Kritiker der britisch-amerikanischen Irak-Politik im Sicherheitsrat. Sein Landsmann David Kelly, ein weithin anerkannter Waffeninspekteur im Irak, nahm sich im Juli 2003 das Leben, nachdem er ein vom britischen Premier Tony Blair erstelltes Dossier über Saddams Massenvernichtungswaffen als »überzogen« kritisiert hatte. Die Regierung hatte ihn daraufhin öffentlich demontiert und seine Karriere zerstört. Ross sagt bis heute, dass sie Kelly fertiggemacht habe. Er selbst vertritt inzwischen als »unabhängiger Diplomat« kleine Staaten und Separatistenbewegungen.* Unter anderem will er diesen Nationen Zugang zum vielleicht kompliziertesten und gleichzeitig wichtigsten Gremium der Welt verschaffen: dem Sicherheitsrat.
»Ich glaube, die Strukturen im Sicherheitsrat sind bewusst so geschaffen worden, dass sie Leute ausschließen«, sagt Ross bei unserem Gespräch in der New Yorker Lower Eastside. Dort hat sein Unternehmen »Independent Diplomat« eine Büroetage, zusätzlich zu den Niederlassungen in Brüssel, London und Genf. »Dann sind viele Strukturen über die Jahre gewachsen; dazu kommen Gewohnheiten, und es hat sich nie jemand getraut, sie zu vereinfachen.« Schon zu seiner Zeit sei die Zahl der Subkomitees, der Prozeduren und Prozesse absurd hoch gewesen, seitdem habe sie weiter zugenommen. »Das macht es für Außenseiter so schwierig, zu verstehen, was eigentlich im Sicherheitsrat vor sich geht – es handelt sich um ein sehr intransparentes Gremium, in dem es selbst für Mitglieder schwer ist, Einfluss auszuüben.«
Das liegt auch daran, dass manche Mitglieder gleicher sind als andere. Artikel 23 der UN-Charta legt fest: China, Großbritannien, Frankreich, das heutige Russland als Rechtsnachfolger der Sowjetunion und die USA verfügen über je einen ständigen Vertreter im Rat. Jährlich werden zudem aus der Mitte der Vollversammlung fünf weitere Mitglieder gewählt, die für je zwei Jahre im Rat sitzen. Um einen dieser nichtständigen Sitze bewirbt sich für 2019/20 auch Deutschland. Anders als die fünf ständigen Mitglieder, kurz P5 für permanent five, verfügen die nichtständigen Mitglieder nicht über ein Vetorecht. Das ist den P5 vorbehalten, die deshalb auch Vetomächte genannt werden. Stimmt ein Vertreter von ihnen gegen einen Antrag, ist er abgelehnt.
Der Sicherheitsrat handelt offiziell im Namen aller Nationen; seine Beschlüsse sind deshalb unmittelbar bindendes Völkerrecht. In Wirklichkeit aber sind es lediglich die Vetomächte, die entscheiden, und zwar über das Geschehen im Sicherheitsrat hinaus. »Es sind fünf Staaten, die wirklich bestimmen, was bei den UN geschieht, und jeder, der etwas anderes behauptet, hat unrecht«, sagt Ross. Als der Sicherheitsrat über die Sanktionen für den Irak diskutierte, hätten die nichtständigen Mitgliedsstaaten sehr schnell entschieden, den mühsamen und langwierigen Treffen fernzubleiben. Für sie war das durchaus folgerichtig. »Gerade kleine Nationen haben oft nur ein paar Leute in New York, da müssen vier Tag und Nacht schuftende Diplomaten sich um alles im Sicherheitsrat kümmern, wofür die Briten mindestens ein Dutzend Leute haben.« Im Fall der Irak-Sanktionen hätten viele Hauptstädte schnell entschieden, auf die Einigung der Vetomächte zu warten, der man sich dann habe anschließen können. »Manche nichtständigen Mitglieder glauben vielleicht am Anfang ihrer Wahlperiode noch daran, dass sie und die anderen neun eine gewisse Bedeutung haben«, so Ross. »Aber spätestens am Ende der Wahlperiode wissen sie, dass es nicht so ist. Bis dahin haben sie erlebt, dass die Vetomächte sich ihrer Sache sicher sind.«
Die Macht der ständigen Mitglieder, die außer dem Vetorecht auch auf ihre Manpower und mehr als sieben Jahrzehnte institutioneller Erfahrung bauen können, zeigt sich oft in ganz einfachen Angelegenheiten. So sieht die Geschäftsordnung des Sicherheitsrats vor, dass derjenige, der zu einer Angelegenheit den ersten Resolutionsentwurf vorlegt, Herr des Verfahrens bleibt. Holding the pen heißt das auf UN-Englisch, und wer den Stift hält, hat es einfacher, eine Resolution in seinem Sinne zu beeinflussen. Während die Vetomächte sich untereinander absprechen, kommen nichtständige Mitglieder nur selten zum Zuge – und wenn, dann nur mit expliziter Einwilligung der Vetomächte. »Die fünf haben ihre Finger in allem drin«, sagt Ross. »Sie sagen selbst dem Generalsekretär, was er tun und lassen soll, wo seine Grenzen liegen, wen er benennen und entlassen soll.« Der Einfluss der Vetomächte geht so weit, dass Ross sagt, er habe sogar Berichte des Generalsekretärs Korrektur gelesen, bevor sie veröffentlicht wurden.
Die Macht der fünf ist insofern erstaunlich, als dass die anderen, nichtständigen Mitglieder die Mehrheit im Sicherheitsrat stellen. Wären sie sich weitgehend einig, könnten sie – vom Veto abgesehen – Beschlüsse fassen. Verhindern könnten sie Beschlüsse allemal. Doch das passiere einfach nicht, sagt Ross. »Sie sind nicht gut genug, sie trauen sich nicht und sie verfolgen selten gemeinsame Interessen.« Und so kommen die fünf mit beinahe allem durch, was sie wollen. Oder mit fast allem. Mogens Lykketoft, Präsident der 70. UN-Vollversammlung, hat vorgemacht, wie man die Macht der fünf brechen kann. Sein Meisterstück: die Wahl von UN-Generalsekretär António Guterres.
Der Portugiese wird am 13. Oktober 2016 per Akklamation zum neunten Generalsekretär der Vereinten Nationen bestimmt. Für sich geworben hat er als Reformer, als der Mann, der die UN durch stürmische Zeiten der Weltpolitik führen kann. Doch ohne Lykketoft wäre Guterres wohl nie gewählt worden. Und so gilt sein erster Dank nicht nur dem UN-Sicherheitsrat, der ihn vorgeschlagen, und der UN-Vollversammlung, die ihn gewählt hat. »Ich bin auch dankbar für die Transparenz und Offenheit des Auswahlprozesses, und ich danke den vielen kompetenten und engagierten Kandidaten. Dieses Verfahren hat die Glaubwürdigkeit der UN zum eigentlichen Gewinner des heutigen Tages gemacht.« All process is politics, lautet eine Diplomatenweisheit im UN-Hauptquartier am East River. Verfahren bestimmen die Politik.
Seit Jahrzehnten hatte die UN-Vollversammlung vergeblich versucht, mehr Einfluss auf die Wahl des mächtigen Generalsekretärs zu bekommen, der das Sekretariat führt und als sichtbarster Repräsentant das Gesicht der Vereinten Nationen ist. Zwar ist es die Vollversammlung, die den Generalsekretär »auf Empfehlung des Sicherheitsrats« ernennt, wie es in Art. 97 der UN-Charta heißt. Aber früher wurde der Kandidat »in letzter Minute vom Sicherheitsrat ausgesucht; der Vollversammlung wurde ein Name vorgelegt, den kaum einer kannte, aber es war der einzige Name. Der wurde abgesegnet«, erklärt Mogens Lykketoft, während er auf einem Sofa in seinem Büro im dänischen Folketing sitzt. Es ist seine letzte Amtsperiode als Abgeordneter, nach dem Jahr in New York ist er noch einmal in das Parlament zurückgekehrt, dessen Vorsitzender er von 2011 bis 2015 war. Doch der drahtige Kopenhagener mit der weißen Naturwelle und dem Schnauzbart wirkt immer noch rührig. Gleichzeitig ist er bescheiden. Von »seinem« Coup würde er nie sprechen, wenn schon, dann vom Erfolg des ganzen New Yorker Teams. »Wir haben es diesmal geschafft, dass sich die Mitgliedsstaaten und auch die weltweite Öffentlichkeit eine Meinung über die Kandidaten bilden konnten. Auch wenn ich dafür vor allem mit dem russischen UN-Botschafter ordentlich ringen musste.« Diesen Ringkampf trug Lykketoft, wie es sich für einen der ranghöchsten UN-Repräsentanten gehört, auf diplomatischem Parkett aus.
Grundlage war ein Beschluss in den letzten Tagen der 69. UNVollversammlung, der erstmals einen »informellen Dialog« zwischen der Vollversammlung und den Kandidaten vorsah. Gestartet werden sollte dieser mit einem Brief, der von zwei Repräsentanten der UN unterzeichnet werden musste: dem Präsidenten der UNVollversammlung, inzwischen Mogens Lykketoft, und dem des Sicherheitsrats, dessen Präsidentschaft monatlich wechselt. Gemeinsam mit dem britischen UN-Botschafter Matthew Rycroft verfasste Lykketoft einen Brief, der dem Dänen volle Freiheit bei der Organisation des Dialogs gab. Lykketoft erinnert sich, wie der damalige russische Botschafter bei den UN versuchte, mit zahlreichen Änderungsanträgen die Veröffentlichung des Schreibens zu verhindern. Schließlich ließ er Lykketoft gewähren, weil, wie er Lykketoft ins Gesicht sagte, sich am Ende sowieso »niemand dafür interessieren wird, wie der Wahlprozess genau aussieht«. »Er hatte aber immerhin die Größe, mir später zu sagen, dass er im Unrecht war«, schmunzelt Lykketoft, und es wirkt nicht feindlich. Der ehemalige dänische Außenminister weiß, dass auch der russische Botschafter nur eine Rolle gespielt hat. Dass er dem Dänen nicht zutraute, in nur wenigen Monaten siebzig Jahre alte Traditionen über Bord zu werfen, ist zudem verständlich.
Doch es kam anders. Aus dem »informellen Dialog« machte Lykketoft Hearings, bei denen jeder der 13 Kandidatinnen und Kandidaten eine zehnminütige Vision für die UN präsentieren und sich einer zweistündigen Fragerunde stellen musste. Jede Anhörung ließ Lykketoft live im Internet übertragen, und am Schluss organisierte er ein TV-Duell, das auf Al-Jazeera gesendet wurde.
Wie viele andere UN-Posten, so wurde auch der des Generalsekretärs bisher nach regionalem Proporz vergeben. Eine Regel dafür gibt es nicht, nur eine informelle Absprache. Weil Osteuropa bisher die einzige Region ist, die noch keinen UNGeneralsekretär gestellt hat, galt als ausgemacht, dass diesmal ein Kandidat von dort gewählt würde. Doch die Osteuropäer konnten sich lange nicht auf einen gemeinsamen Kandidaten einigen, was bei den Auftritten in der Vollversammlung negativ auffiel. Im Hinterzimmer, da ist Lykketoft sich bis heute ziemlich sicher, wäre trotzdem ein Kandidat aus Osteuropa zum Zuge gekommen. »Aber mit diesem neuen Verfahren ist es uns gelungen, dass der beste Mann für den Job gewählt wurde.«
Das ist erstaunlich, denn es war immer noch der Sicherheitsrat, der die Empfehlung für den Kandidaten abgeben musste. Doch die gestärkte Rolle der Vollversammlung hatte nicht zuletzt das Selbstverständnis der nichtständigen Mitglieder verändert, glaubt Lykketoft. »Vielleicht zum ersten Mal haben sich die zehn als Vertreter der Vollversammlung gefühlt, so, wie es eigentlich sein sollte.« Die Wahlen zogen sich dennoch. Zwischen Juli und Oktober 2016 wurden zahlreiche Vorwahlen, sogenannte straw polls, durchgeführt. Deren Ergebnisse sind eigentlich streng geheim, wurden aber innerhalb kürzester Zeit über Twitter publik gemacht. Lykketoft grinst. Ihm ist anzumerken, dass er das für einen Effekt des öffentlichen Verfahrens hält, das er bei der Wahl des neuen Generalsekretärs eingeführt hat. Im Oktober schließlich war es so weit: Die Russen hatten ihren Widerstand aufgegeben, Guterres wurde vorgeschlagen und gewählt. »Mit diesem neuen Verfahren haben wir die Realität verändert, und zwar für immer«, ist sich Lykketoft sicher. »Diesen Schritt kann man nicht zurücknehmen.«
Tatsächlich glaubt der Däne, dass die Wahl von Guterres nur der Auftakt zu weiteren Reformen ist – allen voran des Sicherheitsrats. Seit Ende des Kalten Kriegs beschäftigt sich eine offene Arbeitsgruppe mit dem Thema, eine Einigung ist nicht in Sicht. Auch diverse Reformvorhaben, die Guterres’ Vorgänger Kofi Annan und Ban Ki-moon anschoben, brachten kein Ergebnis. Die Deutschen werben bis heute für den G4-Plan, den sie gemeinsam mit Brasilien, Indien und Japan entwickelt haben. Er sieht vor, die Zahl der ständigen Mitglieder um sechs zu erweitern, allerdings ohne dass diese ein Vetorecht hätten. Neben den G4 sind zwei afrikanische Vertreter dafür vorgesehen. Dazu sollen vier weitere nichtständige Sitze kommen. Andere Vorschläge sehen die Abschaffung des Vetorechts, dessen Ausweitung oder andere Sitzzahlen vor. Das Problem ist auch hier: Die Verfechter einer Reform sind zwar in der Mehrheit, verfolgen aber vollkommen unterschiedliche Interessen. Somit bleibt alles beim Alten.
Lykketoft hält einen Kompromiss für möglich, wenn die Macht der heutigen Vetostaaten nicht angetastet wird. Neue ständige Sitze würden deren Inhabern schon allein durch die bessere institutionelle Verankerung genug Macht bringen, glaubt er. Ob sich solch eine Regelung etablieren lässt, ist fraglich. Deutschland will im Sicherheitsrat den G4-Plan thematisieren, zumindest offiziell. So richtig an einen Erfolg scheint aber auch in Berlin zurzeit niemand zu glauben. Und Lykketoft selber wird es diesmal nicht sein, der eine Reform vorantreibt. Ihm reicht der Erfolg bei der Wahl des Generalsekretärs.
Tatsächlich spricht vieles dafür, dass Guterres sich weder seine Berichte korrigieren noch sonst alles vom Sicherheitsrat vorschreiben lässt. Nach seiner Wahl hatte er erklärt: »Es ist deutlich, dass ich als UN-Generalsekretär allen Staaten gleichermaßen verpflichtet bin und nur eine Agenda verfolgen werde: die der UN-Charta.« Natürlich haben auch Guterres’ Vorgänger die Charta geachtet. Doch sie waren dem Sicherheitsrat stärker verpflichtet als er. Dass Guterres nicht im Sicherheitsrat ausgekungelt, sondern öffentlich gewählt wurde, macht ihn unabhängiger und damit mächtiger als alle Generalsekretäre zuvor. Und das Timing könnte nicht besser sein.
Ein starker Generalsekretär ist auch deshalb so wichtig für die Organisation und die nötigen Reformen, weil innerhalb des Sicherheitsrats von Aufbruch nichts zu spüren ist. Dort herrscht Stillstand. Die Vetomächte blockieren sich seit Jahren gegenseitig. 2017 verhinderte Russland eine Verlängerung der Untersuchung von Giftgasangriffen in Syrien durch UN-Experten, um den Verbündeten Assad vor Verfolgung zu schützen. China verhinderte (gemeinsam mit Russland) eine Resolution, die die mutmaßlichen ethnischen Säuberungen in Myanmar verurteilt hätte. China lehnt länderspezifische Resolutionen prinzipiell ab, auch um selber nicht in die Gefahr zu geraten, Ziel von Kritik zu werden. Die USA wiederum legten ihr Veto gegen eine Resolution ein, die die Ankündigung Donald Trumps verurteilt hätte, die Botschaft des Landes nach Jerusalem zu verlegen. Die Lehre für die Despoten in der Welt scheint klar: Sie können machen, was sie wollen, solange sie eine Vetomacht auf ihrer Seite haben. Das war früher nicht anders, doch so auffällig wie derzeit ist die Blockadehaltung im Sicherheitsrat lange nicht gewesen. Das liegt auch an US-Botschafterin Nikki Haley, die sich nach Kräften bemüht, Präsident Trump nachzueifern.
Schon am Rande der UN-Vollversammlung hatte Haley die an sich besonnene EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini zur Weißglut getrieben, indem sie darauf bestand, die USA wollten das unter Präsident Obama ausgehandelte Atomabkommen mit dem Iran aufkündigen. Dabei könnten die USA das gar nicht, betonte Mogherini nach einem Treffen im norwegischen Saal, wo sonst der Sicherheitsrat zusammentritt. »Es handelt sich nicht um ein aufkündbares multilaterales Abkommen, sondern um einen völkerrechtlich bindenden Vertrag, weil der Sicherheitsrat das Ergebnis der Verhandlungen in Resolution 2231 beschlossen hat.«
Wenn das Haley überhaupt bewegt hat, dann allenfalls zu einer neuen Strategie. Mitte Dezember 2017 lud sie zu einer Pressekonferenz auf einer US-Luftwaffenbasis, hinter ihr ein auf Industriepaletten aufgebocktes, verrostetes Metallstück: ihr zufolge ein Beweis dafür, dass iranische Raketen vom Jemen aus auf Ziele in Saudi-Arabien abgeschossen worden waren. Längst gehe es nicht mehr nur um Irans Nuklearprogramm, behauptete Haley. Irans Revolutionsgarden unterstützten Terrorgruppen und gefährliche Milizen. »Das Nuklearabkommen hat nicht dazu beigetragen, das Verhalten des Regimes in anderen Bereichen zu verbessern.« Wie Powell 2003, so zitierte Haley 2017 einen ranghohen UN-Beamten, Generalsekretär Guterres höchstpersönlich, als Kronzeugen: der habe den mittlerweile vierten Bericht zur iranischen Einhaltung von Resolution 2231 vorgelegt. Darin habe er in den bislang deutlichsten Worten einen Verstoß nach dem anderen beklagt. Und Haley sprach von den Raketenbruchstücken als unwiderlegbaren Beweisen dafür, dass der Iran Völkerrecht gebrochen habe. Die Vorgehensweise gleicht auf erschreckende Weise der von Colin Powell vor dem Einmarsch im Irak.
Tatsächlich hatte Guterres die USA im Dezember aufgefordert, sich an ihre Abmachungen im Rahmen des 5+1-Abkommens mit dem Iran zu halten. UN-Experten sind sich einig, dass die auf den Flughafen von Riad abgefeuerten Raketen – sollten sie aus iranischer Produktion stammen – kein Beweis für einen Verstoß gegen Resolution 2231 darstellen. Das Gleiche gilt für andere Waffenreste. Ein Verstoß läge nur vor, wenn nachgewiesen werden könnte, dass der Iran die Waffen in den Jemen gebracht hat. Das aber ist nicht nur unbewiesen, sondern auch – nicht zuletzt wegen der Kontrollen der US-Marine vor Ort und der Seeblockade durch den iranischen Erzfeind Saudi-Arabien – höchst unwahrscheinlich. Wäre alleine die Herkunft der Waffen justiziabel, dann müssten die USA für jede Waffe eines US-Herstellers in einem Krieg belangt werden. Die Liste der Klagen wäre lang. Doch obwohl die USA das Abkommen nicht aufkündigen können, sabotieren können sie es. Dazu müssten sie nur die nach dem Vertragsabschluss 2015 aufgehobenen Sanktionen wieder einführen. Der Iran hat bereits angekündigt, sich dann nicht mehr an das Abkommen gebunden zu fühlen.
Schon in Sachen Irak ging es 2003 gar nicht darum, wasserdichte Beweise vorzulegen. Und auch jetzt könnte es der Trump-Regierung vor allem darum gehen, die Stimmung in den USA so weit aufzuheizen, dass ein Militärschlag gegen den Iran ausreichend Rückhalt in der Bevölkerung hätte. Allerdings haben die USA anders als beim Irak derzeit keinen Willigen, der mit ihnen in den Krieg ziehen würde. UN-Generalsekretär Guterres und alle Diplomaten bei den UN müssen dringend dafür sorgen, dass das so bleibt. Sonst droht ein Krieg in der hoch volatilen Region – und, vielleicht noch schlimmer, das Ende friedlicher Konfliktlösungen überhaupt. Außenminister Gabriel warnte am Rand der UN-Vollversammlung 2017, kein Staat werde mehr auf Verhandlungen setzen, wenn er sich der Verbindlichkeit eines völkerrechtlichen Vertrags nicht sicher sein könne. Kaum vorstellbar etwa, dass Kim Jong-un jemals irgendeinem Friedensschluss zustimmen würde, sähe er zu, wie ein vergleichbares Abkommen mit dem Iran in einem Krieg endete. Der Einmarsch im Irak 2003 hat die Autorität des Sicherheitsrats und seiner Friedensdiplomatie bis heute geschwächt. Den Bruch eines völkerrechtlichen Vertrags würde die Friedensarchitektur der Vereinten Nationen nicht unbeschadet überstehen. Der Krieg mit dem Iran wäre nicht der letzte.
Dass die Lage innerhalb des Sicherheitsrats und den UN als Ganzen so verfahren ist, ruft ungewöhnliche Retter auf den Plan. Die Global Challenges Foundation, eine schwedische Stiftung, lobte 2017 ein Preisgeld von fünf Millionen Dollar für umsetzbare Vorschläge zur Reform der Vereinten Nationen aus. Hinter der Stiftung steht ein 90-jähriger Investmentbanker, der Maria Ivanova bei einem persönlichen Treffen tief beeindruckt hat. Ivanova forscht an der University of Massachusetts zu globalen Regierungsstrukturen und wirbt als Botschafterin für das Projekt. »Wenn wir bisher über globale Regierungsstrukturen gesprochen haben, dann ging es um Verzicht, um eine Welt am Abgrund, um das drohende Ende«, sagt sie. »Aber wenn man fünf Millionen Dollar angeboten bekommt, um ein System für eine bessere Welt zu gestalten, dann wird man kreativ.«
In der ganzen Welt haben Botschafter wie Ivanova für den Preis geworben, die Vorschläge durften in allen sechs UN-Sprachen eingereicht werden. Zum Stichtag waren es 2702. Deren Auswertung dürfte dauern. Was dann geschieht, ist noch offen. Es werden Philanthropen und andere Multiplikatoren gesucht, die helfen, die besten Vorschläge in die Tat umzusetzen.
Fernab der großen Gipfeltreffen und des UN-Hauptquartiers hat die Mentalität »mehr Start-up, weniger grüner Tisch« schon längst Einzug gehalten. Auch an Orten, wo man es kaum vermuten würde. Über der Backstube einer Großbäckerei unweit des Isartors in München etwa hat das Welternährungsprogramm seinen »Innovationsbeschleuniger« eingerichtet. In der lichtdurchfluteten Dachetage sitzen an langen Tischen erfahrene Nothelfer neben jungen Unternehmern, die einmal ein eigenes Start-up gegründet haben. Von ihren Erfahrungen sollen die UN lernen, flexibler und innovativer zu werden. Manchmal geht es um ganz unscheinbare Ideen, wie das blaue Silo aus Plastik, eine Art Regentonne mit luftdichtem Deckel. 80 000 Ugander lagern in solchen Tonnen inzwischen trocken und geschützt ihre Ernte. Die Verluste durch Fäulnis und Schädlinge wurden mit dem simplen Konstrukt von bis zu 50 Prozent auf nahezu null reduziert. »Dieses Projekt ist ein gutes Beispiel für unsere Arbeitsweise«, freut sich Bernhard Kowatsch, der Chef der WFP-internen Denkfabrik. Die Idee mit den Silos war nicht neu. Jahrzehntelang hatte das WFP versucht, die Plastiktonnen zu verschenken. Doch der Erfolg war mäßig, bis die Münchner Innovatoren die Idee hatten, aus dem Geschenk ein Produkt zu machen. »Die Kollegen haben gesagt: Wir stellen diese Silos jetzt lokal her und lassen sie verkaufen, von privaten Unternehmern.« Das Konzept ging auf. Die Unternehmer warben für ihr Produkt und sorgten für einen effizienten Vertrieb – die Verkäufe gingen durch die Decke. Die WFP-Mitarbeiter, die sich nicht mehr um das Produkt an sich kümmern mussten, hatten auf einmal Zeit, Schulungen rund um das Silo zu geben, das nicht nur Ernährungssicherheit bietet. Kleinbauern haben jetzt auch die Freiheit, ihre Ernte dann zu verkaufen, wenn die Preise hoch sind. »Das Haushaltseinkommen verdoppelt oder verdreifacht sich, der Kauf des Silos rentiert sich schon nach einer Ernte«, so Kowatsch.
Einfach, aber genial und von großer Durchschlagskraft: Das sind die Ideen, die in München beschleunigt werden sollen. Mit Sitz- und Sofaecken und einer meterlangen, durchgehend beschreibbaren Wand erinnert das Büro selbst mehr an ein Startup als an eine Außenstelle der UN. Das Gleiche gilt für die Arbeitsweise. »Jeder kann uns über die Website Ideen vorschlagen. Wenn wir ein Potenzial sehen, laden wir die Leute von überall her hierhin ein«, verspricht Kowatsch. Dann muss eine Woche Intensivworkshop ausreichen, um die Idee gemeinsam mit den Innovatoren auf ihre Tragfähigkeit abzuklopfen. »Wir versuchen, die Leute aus ihrer normalen Denke herauszuholen und zu entscheiden: Wie können wir aus einer guten Idee eine Lösung machen, die zum Verschwinden des Hungers in der Welt beitragen kann?« Wenn danach noch alle an die Idee glauben, stellt das WFP bis zu 100 000 Euro für die Startphase zur Verfügung. WFP-Mitarbeiter werden zusätzlich für bis zu sechs Monate freigestellt. Wichtig: Die Idee muss skalierbar sein, um mindestens 100 000 Menschen nachhaltig vom Hunger zu befreien.
Viele solcher Geistesblitze werden aus Einblicken geboren, die nur wenige Menschen haben. Der WFP-Buchhalter etwa, der sich über die hohen Bankgebühren bei den elektronischen Lebensmittelkarten ärgerte. Inzwischen kaufen 10 000 syrische Flüchtlinge in Jordanien ihre Lebensmittel mit Karten, die über die gebührenfreie Blockchain-Technologie abgerechnet werden. Bald sollen es 100 000 sein, finanziert aus den Gebühren, die das WFP eingespart hat. Oder der Flüchtling, dessen Familie seit Jahrzehnten in einem Camp im Süden Algeriens lebt und in der Sahara nach Tierfutter für die Herden der Sahawi-Bevölkerung suchte. »Jetzt bauen wir mit Hydrokulturen, die ohne Erde auskommen, Gerstengras an, in einer vertikalen Struktur auf sieben Ebenen«, strahlt Nina Schröder. Die deutsche Entwicklerin hat früher in der Berliner Szene mit ihrem Start-up Tea-to-go entwickelt. Ihre Erfahrung als Projektmanagerin führte zusammen mit der des Flüchtlings in der Sahara zum Erfolg. Bei den Hydrokulturfarmen, die die Flüchtlinge aus lokal verfügbaren Materialien in der Wüste gebaut haben, hilft jetzt auch das renommierte Massachusetts Institute of Technology (MIT) in Boston mit, die Anbaumethoden zu optimieren.
Gut dreißig Produkte wurden so innerhalb von zwei Jahren aus der Taufe gehoben, ermöglicht durch staatliche Zuschüsse aus Deutschland und Bayern. Spätestens wenn ein Konzept sich bewiesen hat, wird zusätzlich Risikokapital von externen Gebern eingeworben. Das WFP sei an sich schon innovativ, bekräftigt Kowatsch. »Aber den Mitarbeitern fehlt oft die Zeit, ihre Ideen zu verwirklichen. Da kommen wir ins Spiel.« Auf Dauer könnte sich die ganze Organisation verändern, fit werden für die Zukunft und sich unabhängiger machen. Das gilt auch für die Finanzierung. Schon heute können Smartphone-Besitzer mit einem Klick eine Schulmahlzeit für 40 Cent spenden. »ShareTheMeal« heißt die App aus dem Beschleuniger, die schon mehr als 16 Millionen Mal benutzt wurde. Natürlich ist es ein weiter Weg von 40 Cent zu den knapp sechs Milliarden Dollar, die das WFP jährlich braucht. Doch es ist ein Anfang, und einer, der durch neue Denkstrukturen zustande kam. Die sind mindestens genauso wichtig wie die Wirtschaftlichkeit einzelner Projekte.
Umgesteuert wird auch in dem Wolkenkratzer, der nur ein paar Blocks vom UN-Hauptquartier auf der First Avenue entfernt steht. Robert Kirkpatrick sitzt in einem Großraumbüro im 17. Stock. Die röhrende Klimaanlage ist Jahrzehnte alt, ganz anders als die Technologien, mit denen Kirkpatrick und seine Kollegen von UN Global Pulse sonst zu tun haben. »Jahrzehntelang haben wir versucht, UN-Programme auf traditionelle Weise zu planen und auszuwerten«, sagt er. In der globalen Finanzkrise habe man dann feststellen müssen, dass das nicht mehr reicht. Da in der Welt alles miteinander vernetzt ist und sich Wandel, globale Schocks und Unruhen mit der Geschwindigkeit von Elektronen ausbreiten, zieht Kirkpatrick für die UN die Konsequenz: »Wir müssen Dinge früher wissen, schneller und klüger handeln.« Die Antwort auf viele Probleme der UN liegt für ihn in den Daten. Sein Team sieht sie als Ressource, die beinahe überall vorhanden und endlos erneuerbar ist. »Aber die daraus zu gewinnenden Vorteile erreichen noch nicht diejenigen, die sie am dringendsten bräuchten. Sowohl die Daten als auch die nötige Expertise liegen in den Händen weniger, sehr reicher Firmen und Personen.«
Seit sieben Jahren arbeitet UN Global Pulse deshalb mit Unternehmen wie Microsoft oder Twitter zusammen. Geld fließt kaum – die Konzerne stellen Daten zur Verfügung, mit denen Kirkpatricks Programmierer und Entwickler konkrete Anwendungen füttern. Längst berechnen diese aus Twitter-Daten die Schwankungen von Lebensmittelpreisen. Auswertungen von Social-Media-Daten ermöglichen es den UN auch, Hotspots für Impfkampagnen zu bestimmen oder vom Ausbruch ansteckender Krankheiten zu erfahren – in Echtzeit. Und wo keine Internetdaten verfügbar sind, erfinden Kirkpatrick und seine Programmierer eigene Lösungen. In Uganda zum Beispiel gibt es auf dem Land zwar mobiles Internet, aber kaum ein Bewohner hat ein Smartphone. Eine Social-Media-Plattform existiert trotzdem: Talk Radio, im ganzen Land auf mehr als 200 Stationen. »Zehn unserer Sprachingenieure haben eine künstliche Intelligenz programmiert, die Diskussionen in ugandischem Englisch und lokalen Sprachen auswertet«, erklärt Kirkpatrick. »Wenn Sie für Unicef arbeiten, dann würde das Programm Sie etwa alarmieren, wenn die Wörter Schule und Mädchen im Radio oft zusammen gefallen sind.« Die Mitarbeiter können die vorausgewählten Ausschnitte mit einem Klick anhören und wissen, was die Menschen in unterschiedlichen Landesteilen bewegt.
Dieses Wissen ist entscheidend für den Erfolg von Organisationen wie Unicef, OCHA oder UNHCR. Sie alle stehen ebenso unter Modernisierungsdruck wie die politische Abteilung. Auch sie sollen effizienter werden, bürgernäher. Kirkpatrick ist überzeugt, dass künstliche Intelligenz und Big Data der Weg zu mehr Erfolg sind. Beispiel Flüchtlingskrise: Ein Programm, das automatisch abgesetzte Positionsdaten von Handelsschiffen im Mittelmeer auswertet, kann anhand von Bewegungsmustern vorhersagen, welche Schiffe bald Flüchtlinge an Land bringen werden. »Die Schiffe schwenken ab, kreisen, werden langsamer und fahren schließlich eine Art Zickzackkurs.« Solche Bewegungen erkennt die künstliche Intelligenz als Anzeichen für eine Rettungsoperation. Das ist wichtig, denn: »Immer häufiger werden Flüchtlinge im Mittelmeer von Handelsschiffen gerettet, die nicht mit uns in Verbindung stehen – dank der KI wissen wir trotzdem frühzeitig, dass wir uns im nächsten Hafen auf ankommende Flüchtlinge vorbereiten müssen.« Arbeiten in Echtzeit ist gerade für die humanitären Organisationen der UN nichts Neues. Apps wie die von Global Pulse ersetzen letztlich das Walkie-Talkie, mit dem Helfer sich jahrzehntelang verständigt haben. Und doch entsteht hier eine neue Denk- und Arbeitsweise, die das oft kritisierte Schubladendenken ablöst. Im Mittelpunkt steht auf einmal die konkrete Herausforderung, die Institution ist völlig zweitrangig.
Die Denkwerkstätten innerhalb der UN zeigen, wie ernst es viele mit der Reform der Weltorganisation meinen. UN Global Pulse ist direkt beim Büro des UN-Generalsekretärs angesiedelt. Der interessiere sich sehr für die Möglichkeiten, die Big Data und KI bieten, versichert Kirkpatrick. Auch die Satellitenbildauswertungen von UNOSAT gehören inzwischen zum Standard-Repertoire der Vereinten Nationen. Als der sogenannte Islamische Staat behauptete, die historische Wüstenstadt Palmyra zerstört zu haben, waren es Satellitenbildauswertungen der UN, die belegten, dass die Behauptung stimmte. Gegenüber 2003, als der UN-Sicherheitsrat noch auf die Satellitenbilder der USA und die (parteiische) Auswertung der US-Militärs angewiesen war, sind solche technologischen Möglichkeiten ein entscheidender Fortschritt. Die UN können so auf Augenhöhe mitdiskutieren, können proaktiv handeln und innovative Lösungen anbieten, die den Mitgliedsstaaten nicht bewusst oder möglich sind. Selbst im politischen Streit des Sicherheitsrats können Digitalisierung und Innovation für Wandel sorgen, wie das folgende Kapitel zeigt. Von Visionslosigkeit ist in den Büros der UN-Innovatoren und ihrer Unterstützer jedenfalls nichts zu spüren, es herrschen Aufbruchsstimmung und ein fester Glaube an die Zukunft der Weltgemeinschaft.
Die wird weiter gebraucht. Denn dass Maschinen die Weltdiplomatie ersetzen können, glaubt selbst bei den Techies von UN Global Pulse niemand. Die Basis der Vereinten Nationen bleibt die persönliche Begegnung und eine Kunst, die seit Hunderten von Jahren für Frieden sorgt: die Diplomatie. Doch auch sie halten viele für bedroht.
*Mehr zu Ross’ Einsatz für Separatisten habe ich im Buch »Unabhängigkeit! Separatisten verändern die Welt« aufgeschrieben.