Sumário: 9.1. Noções jurídicas e econômicas sobre desenvolvimento: 9.1.1. Desenvolvimento e crescimento; 9.1.2 Desenvolvimento e Direito; 9.1.3. Direito ao desenvolvimento e Direito do desenvolvimento; 9.1.4. Desenvolvimento e Direito Regulamentar – 9.2. Política econômica e desenvolvimento – 9.3. Ética e desenvolvimento – 9.4. Educação e desenvolvimento.
A atividade econômica devidamente organizada gera o desenvolvimento, pois cumpre a sua finalidade de satisfação de necessidades. Em outras palavras, a atividade econômica eficiente tem por finalidade desencadear o desenvolvimento. Dessa maneira, o desenvolvimento representa o sucesso na organização da produção e na satisfação de necessidades. A noção de desenvolvimento indica a mudança do estado estrutural de algo que se torna mais útil, justo e equilibrado. O desenvolvimento econômico provoca uma melhora do nível e da qualidade de vida das pessoas, o que significa que a satisfação de necessidades tornou-se maior. Para exemplificar, pode-se tomar por base a forma de produção extrativista e a forma de produção industrial; diante de tal mudança na produção de bens, a maior eficiência da produção industrial gerou uma satisfação das necessidades humanas de forma considerável, de modo que a população envolvida suportou os benefícios decorrentes de tal estado de desenvolvimento.
É dispensável a explicação sobre as consequências sociais da atividade econômica, uma vez que os bens necessários para a sobrevivência – em razão da menor escassez – proporcionarão o desenvolvimento econômico. A aplicação maior da capacidade produtiva, por exemplo, contribuirá para a criação de empregos e, como consequência, o pagamento de salários e o aumento do consumo de bens. Assim, a atividade econômica em pleno funcionamento desenvolverá determinada comunidade que dela aproveitará. Como bem pondera Calixto Salomão Filho (2002, p. 32):
“O desenvolvimento antes que um valor de crescimento ou mesmo um grupo de instituições que possibilitem determinado resultado, é um processo de autoconhecimento da sociedade. Nesse processo a sociedade passa a descobrir seus próprios valores aplicados ao campo econômico. As sociedades desenvolvidas sob essa visão são aquelas que bem conhecem suas próprias preferências. Portanto, dar privilégio aos valores não significa substituir o determinismo de resultados da teoria econômica por um determinismo de valores preestabelecidos. Significa, isso sim, dar prevalência à discussão sobre as formas específicas para cada sociedade de autoconhecimento e autodefinição das instituições e valores mais apropriados ao seu desenvolvimento econômico-social.”
A constatação da existência de desenvolvimento econômico deve ser uma consideração de análise macroeconômica, pois toda a sociedade deve participar dos efeitos da atividade produtiva. Geralmente, os indicadores levados em consideração para a atribuição do grau de desenvolvimento dos países são os seguintes:
• Distribuição desproporcional da renda;
• Mão de obra desqualificada;
• Altas taxas de mortalidade e de natalidade;
• Baixa renda per capita;
• Produção com baixa tecnologia envolvida;
• Altas taxas de violência urbana;
• Intermediação financeira concentrada nas mãos de instituições financeiras bancárias;
• Mercado de capital pouco desenvolvido.
Assim, um conjunto de fatores e dados é analisado para a verificação do nível de desenvolvimento de determinada comunidade. É claro que, a análise é realizada pela comparação com outras comunidades cujo grau de desenvolvimento é considerado mais elevado. Conclui-se, pois, que mesmo que um país mantenha os seus índices de desenvolvimento, se os outros países se desenvolverem mais, ocorrerá, obviamente, um distanciamento entre ambos que ocasionará como consequência, o agravamento da situação dos menos desenvolvidos. A própria qualificação de comunidade subdesenvolvida resulta da análise comparativa. A ordem econômica constitucional, no caso o art. 3.º, demonstra de forma cristalina a preocupação do Estado brasileiro com o desenvolvimento nacional quando descreve os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, que são:
• construir uma sociedade livre, justa e solidária;
• garantir o desenvolvimento nacional;
• erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
• promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Verificar o grau de desenvolvimento de um país significa abarcar uma série de condições, que, somadas, proporcionarão um nível de vida suficiente e equilibrado para toda a sua população. As variações de padrão de vida devem ser as menores possíveis, de modo que o desenvolvimento seja compartilhado da forma mais equilibrada possível. Nos países subdesenvolvidos, muitas vezes, o padrão de vida atingido por alguns corresponde ao mesmo padrão atingido pelas mais altas classes dos países desenvolvidos, entretanto, por poucos, enquanto a maioria da população vive em condições extremamente piores.
O importante é que, para a compreensão do que se denomina desenvolvimento, uma quantidade de dados, condições, estatísticas deve ser levada em consideração. Como observa Fábio Nusdeo (1997, p. 400):
“O desenvolvimento envolve uma série infindável de modificações de ordem qualitativa e quantitativa, de tal maneira a conduzir a uma radical mudança de estrutura da economia e da própria sociedade do país em questão. Mesmo quando tais mudanças são quantitativamente expressivas, elas traem ou revelam uma massa substancial de alterações de natureza qualitativa, inclusive de ordem psicológica e cultural.”
O crescimento não deve ser confundido com desenvolvimento, pois o crescimento não proporciona uma mudança estrutural na forma de produção ou na satisfação das necessidades humanas, mas apenas uma melhora quantitativa em alguns índices predeterminados. Como mais uma vez bem pondera Fábio Nusdeo (1997, p. 400):
“Daí surge a diferença entre desenvolvimento e crescimento. Este último seria apenas o crescimento da renda e do PIB, porém sem implicar ou trazer uma mudança estrutural mais profunda. E isso por duas razões alternativas: ou porque tal transformação estrutural já se verificou no país, portanto, já se desenvolveu ou então o crescimento é apenas transitório e não se autossustentará, justamente por não conseguir alterar a estrutura.”
O crescimento muitas vezes é momentâneo, o que caracteriza um certo ciclo econômico de crescimento, ou seja, inicia-se por um motivo geralmente externo, evolui até um alcançar o pico e cai novamente. No Brasil, os conhecidos ciclos do café, açúcar e da soja são exemplos de momentos que representaram um período de crescimento, mas que não se sustentaram para proporcionar o desenvolvimento econômico do país. Importante a síntese de Paulo César Milone (In Pinho e Vasconcellos, 1992, p. 470), que explica:
“Assim, por crescimento econômico entende-se o aumento contínuo ao longo do tempo do produto nacional em termos globais ou per capita. Este critério implica também uma maior eficiência do sistema produtivo. E, por desenvolvimento econômico entendem-se, além das mudanças de caráter quantitativo do nível do produto nacional, as modificações que alteram a composição do produto e a alocação dos recursos pelos diferentes setores da economia.”
É bom lembrar que a Constituição de 1988 atribui como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, o desenvolvimento nacional, que deve ser garantido. O crescimento representa apenas a primeira fase do iter do desenvolvimento.
As expressões “desenvolvimento” e “crescimento” geralmente são utilizadas como sinônimas, ou seja, por qualquer uma delas as políticas econômicas podem ser satisfatoriamente aplicadas. Quando os efeitos são mais duradouros, adjetiva-se o crescimento ou o crescimento seguido da expressão “sustentável”. Os padrões para o desenvolvimento, fase posterior de crescimento, dependem de algumas condições proporcionadas diretamente na economia, mas, sobretudo, por uma reforma estrutural e procedimental na aplicação dos recursos públicos. Enfim, a possibilidade de crescimento e posterior desenvolvimento deve ser considerada, atentando-se para o seguinte:
– situação das rodovias, ferrovias, aerovias e possibilidades de transporte fluvial;
– riscos de falta de energia;
– investimentos em educação de qualidade;
– dilapidação dos recursos hídricos ou das florestas;
– situação da rede hospitalar;
– lotação dos presídios;
– corte de despesas e desperdício;
– déficit da previdência pública;
– burocracia e lentidão do Poder Judiciário;
– agências reguladoras desprofissionalizadas;
– quantidade de crianças fora da escola;
– aumento dos índices de criminalidade.
Os problemas decorrentes dos índices e critérios anteriormente discriminados é que apontarão para o desenvolvimento econômico e consequentemente para a justiça social e dignidade humana. A ligação íntima que existe entre desenvolvimento e o padrão de vida das pessoas é que declara o estágio de desenvolvimento. É aqui que os objetivos da ordem econômica se confundem com a ordem social, pois o desenvolvimento é medido por ambos.
A relação óbvia e direta entre economia e desenvolvimento não é similar a relação entre o Direito e desenvolvimento. A diferença concentra-se nos interesses tutelados. A economia, por intermédio da criação de modelos econômicos, pode configurar um estado de desenvolvimento em alguns anos. Tal atividade considerará certos fatores economicamente consistentes, mas com frequência desconsiderará alguns aspectos ou consequências sociais importantes tuteladas pelo Direito.
A relação do Direito com o desenvolvimento é distinta da econômica, pois novas condições serão analisadas, principalmente as sociais, ou seja, o Direito só reconhece a existência do desenvolvimento se tais condições sociais forem melhores, independentemente dos efeitos meramente econômicos proporcionados. Mais uma vez, exemplificando: quando encontramos como fundamento da ordem econômica a valorização do trabalho humano, está o legislador atribuindo como índice de medição do grau de desenvolvimento as condições do trabalho humano. Esta é uma relação entre direito e desenvolvimento, pois, economicamente raciocinando, nem sempre a valorização do trabalho humano proporcionará maior desenvolvimento.
Diante do exposto no parágrafo anterior, constatou-se que a atribuição do grau de desenvolvimento dependerá das condições consideradas. Pode-se dizer que se a quantidade de estresse das pessoas for levada em consideração para verificar o nível de desenvolvimento, com certeza acontecerá uma grande reviravolta nos modelos hoje considerados desenvolvidos. Atualmente, as condições que devem servir de parâmetros para a medição dos níveis de desenvolvimento devem ser as mais amplas possíveis, como, por exemplo: a dieta alimentar, a disposição para a guerra, o nível de inclusão social, o tratamento dados aos estrangeiros, a cultura popular, o grau de solidariedade, o nível de felicidade das pessoas, entre outros.
O direito ao desenvolvimento implica a participação das pessoas, dos países, das comunidades nos resultados advindos da melhor forma de produção, embora as condições que atestam o desenvolvimento possam ser escolhidas arbitrariamente, como já observado. O direito ao desenvolvimento representa o acesso à vida melhor em todos os seus aspectos.
O direito do desenvolvimento transparece nas normas jurídicas cujo objetivo é proporcionar o desenvolvimento, principalmente como nortes de políticas públicas a serem desenvolvidas, que compõem, dessa forma, o Direito Econômico. Na verdade, o direito ao desenvolvimento é uma garantia, enquanto o Direito do desenvolvimento deve funcionar como um instrumento jurídico e econômico.
A busca do desenvolvimento deve ser instrumentalizada mediante todas as formas de intervenção do Estado no domínio econômico, seja por meio da prestação do serviço público, do exercício do poder de polícia, da exploração direta da atividade econômica ou mediante a regulação de determinados mercados.
No caso específico do direito regulamentar, ou seja, a participação indireta do Estado em determinados mercados, o que se faz mediante a autorização, fiscalização e normatização das práticas dos agentes econômicos, a finalidade dos órgãos de regulação em suas decisões administrativas é de alcançar o desenvolvimento econômico.
O desenvolvimento, como previsto constitucionalmente, é um dos objetivos do Estado, o que lhe acarreta a necessidade de estabelecer medidas econômicas suficientes para alcançá-lo. Dessa forma, o desenvolvimento é atingido por medidas de política econômica. Quase sempre, escuta-se a expressão “política fiscal” como um dos limitadores do desenvolvimento das empresas nacionais, ou que a política externa brasileira não beneficia as exportações de bens industrializados. O que seriam essa “políticas”?
A ordem econômica funciona como um plano de fixação de objetivos para proporcionar o melhor nível de vida possível às pessoas. A política econômica é o plano efetivo de ação que pode constar ou não em uma norma de natureza constitucional, mas que será criada nos limites dos objetivos determinados constitucionalmente. Nas palavras de Modesto Carvalhosa (1972, p. 71):
“Em consequência, utiliza o Estado de todos os meios normativos, administrativos e operacionais para obter o pleno aproveitamento de todos os fatores econômicos e não econômicos (recursos naturais, humanos e capitais), através de uma política de desenvolvimento regional e setorial que propicie o aumento do nível geral da produção e sua racional partição, no espaço, por toda a área política do Estado.”
As medidas de política econômica representam a forma de implementação pragmática dos instrumentos econômicos para se alcançar os resultados dispostos juridicamente na ordem econômica de uma Constituição. Nesse sentido, a política econômica vai representar a forma de atuação do Estado, pois os resultados e os instrumentos já estão determinados. A competência do que governa deve ser auferida justamente na verificação da implementação de políticas. É claro que a maneira de realizá-la será distinta de executor para executor, daí as rotineiras críticas de natureza econômica que são realizadas sobre as “políticas” de natureza fiscal, trabalhista, sindical, internacional etc.
Uma das preocupações econômicas é com a eficiência da utilização dos fatores de produção para que a economia cresça e se sustente ao ponto de desenvolver as condições de vida de determinada comunidade. É claro que os benefícios do desenvolvimento econômico são conhecidos, mas será que existe uma maneira mais fácil de estimular o desenvolvimento? Como isso seria possível? De quem é a função de desenvolver? Do Estado? Enfim, as consequências do desenvolvimento e os problemas do subdesenvolvimento são facilmente apontados, mas fazer com que um país migre de um estado para o outro é atividade de complexidade considerável.
Como bem disserta Gilberto Bercovici (2005, p. 52), baseado nas ideias de Celso Furtado:
“O desenvolvimento é um fenômeno com dimensão histórica: cada economia enfrenta problemas que lhe são específicos. Não existem fases de desenvolvimento pelas quais, necessariamente, passam todas as sociedades, seguindo os moldes da industrialização europeia. O subdesenvolvimento é uma condição específica da periferia, não uma etapa necessária do processo de ‘evolução’ natural da economia.”
O que o Estado deve fazer é funcionar como o grande propulsor da atividade econômica, poucas vezes realizando-a diretamente, em maior quantidade, concedendo a exploração a outros e regulando-a indiretamente, e em todos os demais casos, fiscalizando as práticas que porventura possam ser incompatíveis com o processo econômico para o desenvolvimento.
O Estado deve funcionar como um estimulador, planejador, coordenador e condutor do desenvolvimento econômico. A política econômica tem por missão balizar as reformas estruturais para desencadear o desenvolvimento econômico pretendido.
A prática econômica, como já sugerido nesta obra, para alcançar o seu objetivo (satisfação de necessidades), muitas vezes desconsidera a correção dos atos para a obtenção de uma maior eficiência de produção. Melhor explicando, a preocupação principal do empreendedor é com a produção Entretanto, as formas mais eficientes de realizá-la envolvem condutas que ocasionam efeitos sobre outros aspectos da vida humana. De forma objetiva, basta pensar que se o Brasil colocasse a Floresta Amazônica abaixo, tal fato geraria uma produção econômica fenomenal de madeira, por exemplo, e o país passaria por uma fase de exorbitante crescimento, pois o raciocínio econômico foi realizado de forma pura, ou seja, produzir o máximo possível e ao menor custo para satisfazer as necessidades humanas daquele produto.
O controle ético aparece quando se questiona os efeitos sociais, ambientais, laborais e tecnológicos decorrentes da produção econômica. É bom ressaltar que muitas vezes deixa-se de computar o custo social na conta do “desenvolvimento econômico”. Como esclarece Amartya Sen (2005, p. 23):
“a natureza da economia moderna foi substancialmente empobrecida pelo distanciamento crescente entre economia e ética.”
É claro que o desenvolvimento econômico, na visão defendida neste trabalho, não advém apenas do aumento da produção, ou da criação de tecnologia, mas, sobretudo, da contribuição que tais alterações, de fato, ocasionam na vida das pessoas, de forma a privilegiar as questões formuladas sobre a efetiva participação popular na distribuição dos benefícios decorrentes da atividade econômica. Assim, um país que embora seja um dos grandes produtores de petróleo no mundo, mas que faz com que a riqueza produzida fique concentrada nas mãos de uma pequena parcela das pessoas, não será nunca um país desenvolvido.
A questão ética na produção capitalista ainda não assumiu o seu significado de natureza cultural, ou seja, não é mais nem menos culto o empreendedor que cria limites para cumprir a produção econômica correta, seja em razão da sua própria e ultrapassada condição de atribuir o mercado como um centro lúdico, ou da própria indagação do que é produção econômica correta. De certa forma, Celso Furtado (1984, p. 30-31) desenvolveu esse raciocínio, embora sob o enfoque das interferências externas nas épocas de crise, quando ensinou:
“Cumpre-nos pensar em desenvolvimento a partir de uma visualização dos fins substantivos que desejamos alcançar, e não da lógica dos meios que nos é imposta do exterior. A superação do impasse estrutural que está no fundo de nossa crise somente será lograda se o desenvolvimento futuro conduzir a uma crescente homogeneização de nossa sociedade e abrir espaço à realização das potencialidades de nossa cultura. (...) Em um país como o nosso, em que os que detêm o poder parecem obsessos pela mais estrita lógica economicista ditada pelos interesses de grupos privilegiados e empresas transnacionais, falar de desenvolvimento como reencontro com o gênio criativo de nossa cultura e como realização das potencialidades humanas pode parecer simples fuga da utopia. Mas o que é a utopia senão o fruto da percepção de dimensões secretas da realidade, um afloramento de energias contidas que antecipa a ampliação do horizonte de possibilidades abertas ao homem? Esta ação de vanguarda constitui uma das tarefas mais nobres a serem cumpridas pelos intelectuais nas épocas de crise. Cabe-lhes aprofundar a percepção da realidade social para evitar que se alastrem as manchas de irracionalidade que alimentam o aventureirismo político; cabe-lhes projetar luz sobre os desvãos da história, onde se ocultam os crimes cometidos pelos que abusam do poder; cabe-lhes auscultar e traduzir as ansiedades e aspirações das forças sociais ainda sem meios próprios de expressão.”
A ordem econômica determina os limites éticos de produção econômica, que deixam, portanto, de ser éticos para se tornarem legais, quando equilibra o princípio da livre-iniciativa com o principio de defesa do meio ambiente ou da proteção do consumidor. Os fundamentos e princípios constitucionais da ordem econômica funcionam como limites da produção, o que permite ao empreendedor explorar quaisquer atividades livremente, mas ciente dos limites de proteção a alguns valores circunscritos como substanciais para a vida digna. O aumento da produção de um bem não é suficiente para justificar o abalo a outras condições que melhor servem ao ser humano.
Conclui-se, pois, que a ordem econômica deve delimitar a forma correta de produção, não sob o aspecto técnico, é claro, mas sob o aspecto ético. A competição acirrada contribui para o desapego a algumas condições de produção e comércio. É comum a leitura de textos que mencionam dois países como “adversários econômicos”, ou que tratam de “batalhas comerciais”. A função do direito é justamente impor juízos a esses “adversários” e regrar essas “batalhas”.
Um dos marcadores utilizados para a medição do nível de desenvolvimento de determinado país é o grau de investimento na educação e também do nível alcançado de educação das pessoas. Portanto, é reconhecido que o desenvolvimento repercute no grau de educação e que a educação é determinante para caracterizar o nível de desenvolvimento, pois um dos objetivos do Estado é de justamente proporcionar o pleno desenvolvimento da pessoa, o que a torna preparada para o pleno exercício da cidadania e qualificada para o trabalho (Constituição Federal, art. 205).
A busca da eficiência, do maior grau de tecnologia, bem como de uma forma geral do próprio sucesso econômico, está vinculado à participação do Estado no oferecimento do ensino de qualidade que habilitará as pessoas ao exercício concreto do ideal democrático.