1 Hintergrund
In den vergangenen zwei Jahrzehnten hat sich in der kommunalen Planungs- und Entwicklungspraxis in Deutschland ein grundlegender Wandel vollzogen. Zu den traditionellen Planungsinstrumenten der Bauleitplanung und den Entwicklungsansätzen im Bestand (Sanierung, Innenverdichtung etc.) sind auf kommunaler Ebene weitere, zumeist integrierte Ansätze hinzugetreten. Bei diesen wird zunehmend auch die Schaffung sozial gerechter und gesundheitsförderlicher Lebensbedingungen, insbesondere in Quartieren, mit adressiert, und entsprechend werden Kooperationen mit anderen kommunal planenden Akteuren, wie z. B. der Sozial- und Bildungsplanung, aufgebaut (Baumgart et al. 2018; Böhme und Reimann 2018). Als übergreifende städtebauliche Programme, welche diese Entwicklung fördern, sind u. a. das Bund-Länder-Arbeitsprogramm Soziale Stadt sowie das Programm Zukunft Stadtgrün zu nennen.
die modellhafte Erprobung neuer Formen der Aufgabenwahrnehmung sowie neuer Organisationsformen inklusive einer verstärkten Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 2 Abs. 4)
die „Mitwirkung an der Gesundheitsförderung, der Prävention und dem Gesundheitsschutz“ (§ 6 Abs. 1 (1))
die Gesundheitsberichterstattung (§ 6 Abs. 1 (5)) sowie die regelmäßige Erstellung kommunaler Gesundheitsberichte (§ 21)
die Mitwirkung „an der Gestaltung gesundheitsförderlicher Umwelt-, Arbeits- und Lebensverhältnisse und an der Förderung gesundheitsdienlicher Lebensweisen“ (§ 7 Abs. 1)
die Mitwirkung an Planungen (§ 8)
die Einführung Kommunaler Gesundheitskonferenzen (§ 24).
In § 8 (Mitwirkung an Planungen) wird ausgeführt, dass sich die unteren Gesundheitsbehörden (uGB), dies sind im Regelfall die Gesundheitsämter und unteren Immissionsschutzbehörden der Kreise und kreisfreien Städte, über Stellungnahmen an kommunalen Planungsprozessen beteiligen müssen, sofern „gesundheitliche Belange der Bevölkerung berührt werden, um Feststellungen zur gesundheitlichen Verträglichkeit des Vorhabens zu treffen.“ Konkrete Vorgaben, wie dies genau zu leisten sei, wurden bis zum heutigen Tage jedoch nicht verbindlich festgelegt. Zudem ist zahlreichen Planungsbehörden, insbesondere in kreisangehörigen Kommunen, diese Aufgabenzuschreibung zum ÖGD, der auf der Kreisebene angesiedelt ist, bis dato unbekannt.
In den vergangenen zwei Jahrzehnten war das einseitige Bild der Gesundheitsschutzbehörde, auch vor dem Hintergrund der Erkenntnisse aus Wissenschaft und Praxis, einem grundlegenden Wandel unterworfen. Das Selbstverständnis als Gesundheitsaufsichtsbehörde wird zunehmend ergänzt um Setting bezogene Ansätze der Verhältnisprävention und Gesundheitsförderung (Böhme und Reimann 2018). Mit der Novelle des Leitfadens Prävention des Spitzenverbandes der Gesetzlichen Kranken versicherungen und mit dem Inkrafttreten des Präventionsgesetzes 2015 wird der Kommune insgesamt als auch den kommunalen Quartieren als einem übergreifenden „Setting Kommune“ nunmehr besondere Aufmerksamkeit geschenkt (GKV-Spitzenverband 2018). Hieraus ergeben sich neue Chancen für den ÖGD und insbesondere die kommunalen Gesundheitsämter, das Thema Gesundheit im Sinne von Health in All Policies im Rahmen integrierter kommunaler Entwicklungsstrategien einzubringen und damit als wichtiger Akteur einer raumwirksamen gesundheitsorientierten Planung wahrgenommen zu werden (Köckler 2016). Denn um Kommunen im Sinne einer gesunden Kommune weiterentwickeln zu können, ist – und dies ist in der Stadtplanung längst bekannt – eine an die jeweilige Ausgangslage angepasste strategische Planung und Steuerung unerlässlich.
Um den ÖGD und insbesondere die kommunalen Gesundheitsämter als Akteur einer gesundheitsorientierten kommunalen Planung zu unterstützen, wurden durch das Landeszentrum Gesundheit NRW (LZG.NRW) und dessen Vorläuferinstitutionen in NRW verschiedene Instrumente entwickelt.
2 Ziele
Sensibilisierung der kommunal planenden Institutionen für die Notwendigkeit einer räumlich und bevölkerungsgruppenspezifisch differenzierenden Betrachtung gesundheitlicher Belange (auch im Hinblick auf vulnerable Bevölkerungsgruppen)
Förderung integrierter Verfahrensweisen im kommunalen Verwaltungs- und Planungshandeln als Baustein zur Entwicklung eines gesundheitsförderlichen Settings Kommune (Health in All Policies- und Whole-of-Government-Strategie der WHO),
besseres Verständnis der Gelingensfaktoren ebenso wie potenzieller Barrieren und Fallstricke gesundheitsorientierter kommunaler Planung
verhältnispräventive Verbesserung der Gesundheit und der gesundheitlichen Chancengleichheit der Bevölkerung.
Beitrag des Öffentlichen Gesundheitsdienstes im kommunalen Steuerungs- und Planungszyklus (
© LZG.NRW. Quelle: Claßen und Mekel 2018, S. 16)
So sind u. a. die kommunale Gesundheitsberichterstattung (und u. a. die Ergebnisse der jährlich durchgeführten Schuleingangsuntersuchungen der 5–6-jährigen Kinder als wesentlicher Bestandteil) als Monitoring- und Bedarfsermittlungsinstrument ebenso zu nennen wie die kommunalen Gesundheitskonferenzen, deren Ziel die gremiengeleitete Diskussion, Planung und Organisation der Gesundheitsförderung und der gesundheitlichen Versorgung auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte ist. Qualitätssicherungsinstrumente setzen insbesondere bei der Prozess- und Ergebnisevaluation von Vorhaben an. Darüber hinaus wurden das Konzept eines lokalen Fachplans Gesundheit sowie der Leitfaden Gesunde Stadt entwickelt (siehe Kap. 3).
3 Aktivitäten
3.1 Lokaler Fachplan Gesundheit
gesundheitsbezogene Anliegen, sozialräumliche Besonderheiten und quartiersbezogene Handlungsbedarfe aktuell und vor allem prospektiv (räumlich) darzustellen sowie
gesundheitsbezogenem, verhältnisorientiertem Handeln in kommunalen Planungen mehr Stringenz, Transparenz, Konsens und vor allem Verbindlichkeit zu verleihen.
Auswahl an LZG-Publikationen zum Fachplan Gesundheit und zum Leitfaden Gesunde Stadt (
© LZG.NRW)
In den fiktionalen Fachplänen wurden Aufbau und mögliche Inhalte des Fachplans umrissen (LZG.NRW 2012a, b). So kann er – auf raumbezogenen gesundheitsrelevanten Informationen basierend – Voraussetzungen zur Verbesserung der körperlichen Aktivität der Bevölkerung oder zur Gesundheitsförderung und gesundheitsbezogenen Versorgung von vulnerablen Bevölkerungsgruppen beispielsweise in mehrfach belasteten Situationen identifizieren und daraus entsprechende Maßnahmenvorschläge ableiten.
Im Zeitraum 2013–2014 fand in zwei kommunalen Projekträumen in NRW (Kreis Unna, StädteRegion Aachen) eine Erprobungsphase statt, bei der Teilaspekte eines Fachplans Gesundheit erarbeitet wurden (Enderle et al. 2015). Die konkrete Themenauswahl, Zusammenstellung von Arbeitsteams und Wahl der einzuschlagenden Arbeitsweisen erfolgte in kommunaler Eigenregie. Zudem wurden die Erprobungsarbeiten durch eine planungsfachliche Beratung sowie eine wissenschaftliche Evaluation begleitet (Baumgart et al. 2015).
In den zwei Projekträumen ergaben sich unterschiedliche Erprobungsansätze und -verläufe. In der StädteRegion Aachen wurde ein Ansatz basierend auf Daten der Gesundheitsberichterstattung der Kommune mit dem Schwerpunkt Kinder- und Jugendgesundheit entwickelt. Durch die Nutzung Geographischer Informationssysteme (GIS) in den Arbeitsprozessen war es möglich, in der größten Kommune (Aachen) quartiersbezogene Sozialräume im Hinblick auf dringliche präventive Maßnahmen zu analysieren und zu bewerten. Zwischenzeitig wurde dieser Ansatz auch auf alle Kommunen der StädteRegion erweitert. Für alle Kommunen der Region konnten zudem Maßnahmen zur Verbesserung der Zahngesundheit analysiert und bewertet sowie u. a. ein fokussierter Einsatz des schulzahnärztlichen Dienstes angeregt werden. Im Kreis Unna erfolgte eine thematische Schwerpunktsetzung umweltmedizinischer Art auf die Analyse und Bewertung von Quellen elektromagnetischer Felder im Rahmen der Flächennutzungsplanung (Hartlik et al. 2016).
3.2 Leitfaden Gesunde Stadt
Basierend auf der Australischen Healthy Urban Development Checklist wurde der Leitfaden Gesunde Stadt für NRW entwickelt (LZG.NRW 2016, siehe auch www.lzg.nrw.de/versorgung/ges_plan/gesunde_stadt). Dieser soll einerseits die Gesundheitsämter darin unterstützen, eine aktive Rolle bei kommunalen Planungs- und Entwicklungsvorhaben einzunehmen, entweder über Stellungnahmen oder aber auch über die Benennung gesundheitsbezogener Missstände, die einen Planungsanlass darstellen können. Er soll andererseits aber auch dazu beitragen, die bereichsübergreifende Zusammenarbeit in der kommunalen Verwaltung, z. B. aus den Bereichen Gesundheit, Stadtplanung, Umwelt und Soziales, zu stärken, um potenziell gemeinsame Projekte zu identifizieren und gemeinsam Orte zu schaffen und zu gestalten, in denen Menschen gesund und zufrieden leben können. Insofern kann und soll der Leitfaden auch dazu genutzt werden, um gerade in Kreisen mögliche administrative Grenzen zwischen kreisangehörigen Kommunen und der Kreisverwaltung zu überwinden.
In unabhängig voneinander nutzbaren Kapiteln werden Informationen und Checklisten zu unterschiedlichen gesundheitsrelevanten Aspekten aufbereitet. Die Themen reichen von Mobilität über Grün- und Freiräume, öffentliche Plätze, Arbeitsbedingungen und dem Zugang zu gesunden Lebensmitteln bis zu sozialem Zusammenhalt, Sicherheit und zur sozialen Infrastruktur. Der Leitfaden Gesunde Stadt bietet über einen umfangreichen Katalog an Schlüssel- und Detailfragen konkrete Anhaltspunkte und praxisorientierte Empfehlungen, um gesundheitsrelevante Aspekte bei der Planung zu erkennen, zu bewerten und zu berücksichtigen. Darüber hinaus bietet er auch die Möglichkeit, Defizite zu erkennen und stärker gesundheitsorientierte Planungen anzustoßen.
4 Erfahrungen
Das Konzept zum Fachplan Gesundheit wurde bereits mehrfach erprobt und zeigte hierbei vielfältige Potenziale gerade auch im Hinblick auf das kommunale Gestaltungspotenzial, den Mehrwert integrierter Verfahrensweisen im kommunalen Verwaltungs- und Planungshandeln und letztlich eine gesundheitsförderliche Kommunalentwicklung auf. Jedoch wurden auch rechtlich-administrative ebenso wie ressourcenbezogene Grenzen des bisherigen Fachplankonzeptes ersichtlich. So ist ein Fachplanprozess trotz erwarteten Mehrwerts kaum ressourcenneutral anschiebbar und erfordert ein starkes Commitment auf verwaltungspolitischer Ebene. Ohne Rats- oder Kreistagsbeschluss droht die Gefahr, dass der Fachplan wirkungslos bleibt. Zwischenzeitig haben weitere Kommunen in NRW die Fachplanerstellung in Angriff genommen. Dokumentierte Ergebnisse sind spätestens 2022 zu erwarten.
Der Leitfaden Gesunde Stadt hat seit seiner Veröffentlichung zum Jahreswechsel 2016–2017 bereits eine starke Resonanz sowohl in wissenschaftlichen Kreisen und anderen Bundesländern als auch und insbesondere in der Verwaltungspraxis erfahren. Zwar fehlen aufgrund der Langfristigkeit vieler kommunaler Planungen derzeit noch dokumentierte Erfahrungsberichte zum Einsatz bei konkreten Planungsvorhaben; erste Rückmeldungen zum Einsatz aus verschiedenen Kommunen unterschiedlicher Größe in NRW zeigen jedoch, dass der Leitfaden – trotz seiner Dicke und Vielzahl an zum Teil redundant aufbereiteten gesundheitsrelevanten Aspekten – den sektorübergreifenden Dialog exzellent fördern kann, und dies auch allein schon innerhalb von Gesundheitsämtern.
Gesundheitsorientierte Planung besitzt weiterhin Optimierungspotenzial.
Die Erfahrungen mit den Instrumenten zeigen, wie bedeutsam integrierte Ansätze für eine nachhaltige und gesundheitsförderliche Kommunalentwicklung sind.
Eine weitere Sensibilisierung und Qualifizierung für das Thema „Gesundheitsorientierte Planung“ ist erforderlich, so u. a. auch im kommunalpolitischen Raum.
Eine Weiterentwicklung von Angeboten und Instrumenten des LZG.NRW gewinnt ungemein, wenn sie gemeinsam mit den Kommunen und über Erfahrungsberichte geschieht.
Ende 2017 wurde die „AG Gesundheitsorientierte Planung des ÖGD in NRW“ ins Leben gerufen, um diese Herausforderungen konsequent anzugehen und Wege aufzuzeigen, wie eine gesunde Kommune gelingen kann. In dieser AG treffen sich regelmäßig Akteure des kommunalen ÖGD u. a. aus den Bereichen Gesundheitsförderung, Gesundheitsplanung, Gesundheitsberichterstattung, Umweltmedizin und Immissionsschutz. Eine Öffnung in Richtung Sozial und Stadtplanung ist bereits vereinzelt erfolgt. Die bisherige Resonanz ist vielversprechend.