Maria Helena Diniz, inserindo o tema nas órbitas do Direito Administrativo e Constitucional, define improbidade administrativa como “falta de probidade do servidor no exercício de suas funções ou de governante no desempenho das atividades próprias de seu cargo. Os atos de improbidade administrativa importam a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (Dicionário jurídico, Saraiva, 1998, 1.ª ed., vol. 2 – Letras D-I, verbete: improbidade administrativa, p. 788).
A matéria é regulada no plano constitucional pelo art. 37, § 4.º, da CF, e no plano infraconstitucional pela Lei 8.429/1992, que dispõe sobre “as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional”.
As sanções de que trata esta lei (art. 12), não possuem natureza penal (tecnicamente é incorreto falar em “crime de improbidade administrativa”), trazendo, todavia, reflexos de natureza política, administrativa e civil na esfera jurídica do agente condenado pela prática de ato de improbidade administrativa, lato sensu. Comentando sobre as cominações elencadas no art. 12 da lei, Wolgran Junqueira Ferreira asseverou que “as previsões contidas nos três incisos, dispensam as sanções administrativas, pois, prevendo a suspensão de direito político, automaticamente já supõe a demissão do cargo público, que é a pena mais severa prevista no Estatuto dos Servidores Públicos. Também os portadores de mandato eletivo (art. 2.º) pela suspensão dos direitos políticos, perdem o mandato. Restam as sanções penais que se encontram no Código Penal ou em leis esparsas. As previsões de cada um dos incisos a seguir são bastante abrangentes, não deixando nenhuma hipótese de punição, exceto a penal, fora daquilo que está fixado” (Enriquecimento ilícito dos servidores públicos no exercício da função – Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, 1.ª ed., 1994, Edipro, p. 166. Vide Luiz Alberto Ferracini, Improbidade administrativa – teoria, prática e jurisprudência, Julex, 1997, p. 49-51).
Insta salientar que o art. 12 da Lei 8.429/1992 foi alterado pela Lei 12.120/2009, prevendo que as cominações impostas ao responsável pelo ato de improbidade podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
José Afonso da Silva, analisando o art. 15, V, da CF, assevera ser inconstitucional a suspensão dos direitos de cidadania por meio de processo administrativo (cf. art. 14, caput, da Lei 8.429/1992). Este é seu escólio: “Outra ideia que sai do texto seria a de que a suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa pode ser aplicada independentemente de um processo criminal. É o que se extrai da parte final, segundo a qual todas as sanções indicadas antes são sem prejuízo da ação penal. Vale dizer, independentemente dessa ação. Ou seja, a suspensão dos direitos políticos, no caso, não constitui simples pena acessória. O problema é que não pode a suspensão ser aplicada em processo administrativo. Terá que ser em processo judicial, em que se apure a improbidade, quer seja criminal ou não” (Curso de direito constitucional positivo, Malheiros, 9.ª ed., 2.ª tir., 1993, p. 338).
Continua o jurista, mais adiante: “Parece-nos também que a suspensão em razão de improbidade administrativa terá que decorrer de decisão judicial, em processo principal civil ou penal, ou como pena acessória. Não há como fugir a essa tese, porque não se pode admitir a aplicação de penas restritivas de direito fundamental por via que não seja judiciária, quando a Constituição não indique outro meio” (op. cit., p. 338).
Além disso, a graduação dessas cominações “político-administrativo-civis” variam de acordo com as hipóteses de atos praticados com improbidade administrativa elencados, respectivamente, no art. 9.º (atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito, podendo, entre outras sanções, acarretar a suspensão dos direitos políticos ser arbitrada entre oito a dez anos), no art. 10 (atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, podendo, entre outras sanções, acarretar a suspensão dos direitos políticos ser arbitrada entre cinco a oito anos) e no art. 11 (atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, podendo, dentre outras sanções, acarretar a suspensão dos direitos políticos ser arbitrada entre três a cinco anos), todos da Lei 8.429/1992.
Ademais, o art. 21 da Lei 8.429/1992 dispõe que as sanções independem da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento, e da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Por fim, a Lei 12.813/2013 prevê situações de conflito de interesses e atos de improbidade administrativa no exercício de cargo ou emprego, no âmbito do Poder Executivo, que tenham acesso a informações privilegiadas, como ministro de Estado, presidente, vice-presidente ou diretor de autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista.
1. (OAB/SP 135.º) Assinale a opção correta no que se refere à lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.
a) Os atos de improbidade administrativa somente serão punidos quando praticados por agentes públicos que sejam também servidores públicos.
b) São três as espécies genéricas de improbidade administrativa: os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, os que causam lesão ao erário e os que atentam contra os princípios da administração pública.
c) Reputam-se como agentes públicos para fins de sanção decorrente da prática de improbidade administrativa apenas os que exercem mandato, cargo, emprego ou função administrativa permanente e mediante remuneração.
d) Caso o ato de improbidade configure também sanção penal ou disciplinar, não serão impostas ao ímprobo as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, para que não ocorra bis in idem, ou seja, dupla punição pelo mesmo fato.
2. (OAB/SP 136.º) Não configura sanção constitucionalmente prevista para os atos de improbidade administrativa
a) a suspensão por mais de trinta dias, sem percepção de vencimentos.
b) a suspensão dos direitos políticos.
c) o ressarcimento ao erário.
d) a perda da função pública.
3. (OAB 2011.2 – FGV) No que tange à chamada ação de improbidade administrativa, assinale a definição correta segundo a doutrina do Direito Administrativo.
a) Trata-se de ação de natureza civil e penal, uma vez que a Lei 8.429/1992 prevê sanções de ambas as naturezas.
b) Trata-se de ação meramente administrativa, uma vez que a Lei 8.429/1992 prevê apenas sanções de caráter administrativo.
c) Trata-se de ação civil, muito embora as sanções previstas pela Lei 8.429/1992 ultrapassem o âmbito da simples ação de ressarcimento e importem em penalidades de natureza penal e administrativa.
d) Não se trata de uma ação judicial e sim de uma ação administrativa, com a previsão legal (Lei 8.429/1992) de sanções penais e administrativas.
4. (OAB/Nacional 2009.II) O MP tomou conhecimento de que um servidor, Vicente, ocupante do cargo de ordenador de despesas de determinado município, facilitava a aquisição de bens por preço superior ao de mercado.
Com referência a essa situação hipotética e à improbidade administrativa, assinale a opção correta.
a) Não estará prescrita a pretensão do MP caso seja ajuizada ação com o exclusivo propósito de ressarcir os prejuízos causados ao erário quinze anos após a saída do referido servidor do cargo de ordenador de despesas.
b) Vicente não poderá ser condenado em eventual ação de improbidade proposta pelo MP caso o tribunal de contas competente aprove as contas do município.
c) O prazo prescricional das ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa é contado, na situação hipotética em questão, a partir da data em que Vicente praticou o ato.
d) Caso o ato praticado por Vicente não esteja tipificado de forma expressa na Lei de Improbidade Administrativa, não poderá o juiz condená-lo pela prática de ato de improbidade.
GABARITO: As respostas destes testes encontram-se no final do livro.