”Historien är en kärv domare, och den kommer att döma oss alla strängt om vi visar oss oförmögna att välja rätt väg i dag”, sade Kofi Annan när han såg sig om runt bordet på ministrarna som hade antagit hans inbjudan till Genèves Palais des Nations i slutet av juni 2012 i hopp om att få slut på det blodiga inbördeskrig som rasade i Syrien.
Kofi hade genomlidit sin del av svåra diplomatiska förhandlingar. Som FN:s sjunde generalsekreterare, från 1997 till 2006, hade den lågmälde ghananen tilldelats Nobels fredspris. ”Kollektivt har ni möjlighet att utöva enorm makt och ändra riktningen i denna kris”, sade han till oss. ”Genom att vara här i dag visar ni er avsikt att manifestera det ledarskapet.” Men som Kofi väl visste skilde sig åsikterna skarpt om vilket slags ledarskap som verkligen behövdes.
Krisen bröt ut i början av 2011 då syriska medborgare, delvis inspirerade av de framgångsrika fredliga protesterna i Tunisien och Egypten, gick ut på gatorna för att demonstrera mot Bashar al-Assads auktoritära regim. Liksom i Libyen svarade säkerhetsstyrkorna med grovt våld och massgripanden, vilket i sin tur föranledde en del syrier att ta till vapen för att försvara sig och i sista hand störta Assad. Men det var en ojämn kamp, och i juni 2011 hade regimen dödat omkring 1 300 människor, även barn. (I början av 2014 beräknades antalet dödsoffer ha överstigit 150 000, men den siffran är antagligen för låg.)
I början av 2010, ungefär ett år innan eldstormen började härja i Syrien, rekommenderade jag president Obama att utnämna Robert Ford, en erfaren diplomat som hade tjänstgjort i hela Mellanöstern och senast i Irak, till vår förste ambassadör i Syrien på över fem år. Det var inget lätt beslut. Vi hade kallat hem vår man i Damaskus som ett tecken på att vi tog avstånd från den syriska regimen, och att en ny placerades där kunde tolkas som att vi godkände Assad. Men jag ansåg då, och gör det alltjämt, att vi generellt är mer betjänta av att ha ett sändebud även hos regimer som vi starkt opponerar mot, för att få igenom budskap och ha öron och öron på plats.
President Obama antog mitt förslag och nominerade Robert i februari 2010. Han stoppades i senaten till följd av motstånd, inte mot honom personligen (hans meriter var lysande) utan mot idén att överhuvudtaget ha en ambassadör i Syrien. Strax efter jul utnyttjade presidenten sin konstitutionella rätt att tillsätta tjänster under kongressens julledighet för att kunna placera Robert i Damaskus. Han kom dit i januari 2011 och hann precis installera sig innan demonstrationerna började. Protesterna stegrades i mars, och säkerhetsstyrkorna öppnade eld och dödade demonstranter i Daraa. Assad kommenderade ut armén. Regeringsstyrkor belägrade Daraa i slutet av april, satte in stridsvagnar och genomsökte privata bostäder.
USA fördömde starkt allt våld mot civila. Följden blev att Ford och ambassadpersonalen trakasserades och hotades. Det kom till en allvarlig incident i juli 2011 då regeringsvänliga demonstranter bröt sig in på ambassadområdet, krossade fönster, sprejade klotter och attackerade Fords residens.
Trots riskerna begav han sig till Hama, skådeplatsen för en blodig massaker 1982, för att träffa demonstranter och uttrycka vår solidaritet och medkänsla med dem som krävde demokratiska reformer. Medan han körde in i staden överhöljde invånarna hans bil med blommor. Han besökte ett sjukhus där patienter skadade av säkerhetsstyrkorna behandlades, och han tog reda på mer om demonstranterna, vad de hade för syften och hur han skulle etablera en fortlöpande kontakt med dem. Det besöket befäste hans status som vår ledstjärna i samarbetet med oppositionen. Många senatorer som hade motsatt sig hans utnämning blev så imponerade av hans mod och intelligens att de ändrade sig och röstade för att han skulle tillsättas formellt när ärendet kom upp igen i början av oktober. Här hade vi ännu en erfaren diplomat som begav sig utanför ambassadens murar och uträttade sitt arbete på rätt sätt, hur farofyllt det än var.
Bashar al-Assad är son till Hafez al-Assad, som tog makten i Syrien 1970 och härskade i trettio år till sin död i juni 2000. Bashar är ögonläkare och lärdes upp till sin fars efterträdare först sedan hans äldre bror hade omkommit i en bilolycka 1994, och han tillträdde som president genast efter faderns död. Bashars hustru Asma arbetade tidigare i en investmentbank. Ett porträtt av paret från 2005 skildrade dem som ”sinnebilden för en sekulär sammansmältning av västerländskt och arabiskt”. Men som artikeln påpekade blev denna bild till en ”hägring” efter hand som de höga förväntningarna på den nye syriske härskaren förvandlades till ”ett mönster av tomma löften, stötande uttalanden och blodig taktik”. Medan oroligheterna spred sig över Mellanöstern var det dessa ”tomma löften” och aldrig uppfyllda förväntningar som låg bakom många av syriernas protester.
Assad och hans härskande klick är alawiter, en shiamuslimsk sekt som är nära lierad med Iran och har haft makten över Syriens sunnimajoritet ända sedan det franska mandatet efter första världskriget. Alawiterna utgör 12 procent av befolkningen. De upproriska är huvudsakligen sunniter som utgör 70 procent, medan kurderna står för 9 procent. Av återstoden är 10 procent kristna och cirka 3 procent druser, en sekt som har sitt ursprung i shiaislam med inslag av kristendom, judendom och andra trosriktningar. Medan krisen förvärrades var en av våra största svårigheter att hjälpa oppositionen att enas tvärsöver landets många religiösa, geografiska och ideologiska skiljelinjer.
I oktober 2011 begärde Arabförbundet eldupphör i Syrien och uppmanade Assads regim att dra tillbaka sina trupper från de större städerna, frige politiska fångar, skydda journalister och humanitär personal och inleda en dialog med demonstranterna. De flesta huvudsakligen sunnitiska arabländer, särskilt Saudiarabien och de övriga Gulfstaterna, stödde rebellerna och ville ha bort Assad. Under påtryckningar från grannarna gick Assad nominellt med på Arabförbundets plan, men det dröjde inte länge förrän han nonchalerade den totalt. Regimens styrkor fortsatte att döda demonstranter de följande dagarna. Arabförbundet svarade med att utesluta Syrien.
I december gjorde Arabförbundet ett nytt försök. Liksom tidigare accepterade Assad planen, men den här gången sändes arabiska observatörer till Syriens krigsärrade städer. Dessvärre dämpades inte våldet ens av deras närvaro, och det stod återigen klart att Assad inte hade en tanke på att hålla sitt ord. I slutet av januari 2012 drog Arabförbundet i frustration bort sina observatörer och bad FN:s säkerhetsråd att stödja dess maning till en politisk övergångsprocess. Tanken var att Assad skulle överlämna makten till en vicepresident och upprätta en nationell enhetsregering.
Vid det laget hade armén satt in stridsvagnar som besköt Damaskus förorter med granater. Rebellernas beslutsamhet att göra motstånd till varje pris hårdnade; somliga anslöt sig till extremisterna och gick in i striden. Jihadistgrupper, av vilka några var anknutna till al-Qaida, utnyttjade konflikten för sina egna syften. Stora flyktingskaror tog sig över gränsen till Jordanien, Turkiet och Libanon. (Fram till 2014 hade mer än 2,5 miljoner människor flytt undan inbördeskriget.)
I slutet av januari 2012 deltog jag i ett extraordinarie sammanträde i säkerhetsrådet där vi fick läsa Arabförbundets rapport och debattera hur vi skulle svara. ”Vi har alla ett val, att stå vid det syriska folkets sida eller bli medbrottslingar i det fortlöpande våldet där”, sade jag.
En ny resolution till stöd för Arabförbundets fredsplan mötte samma svårigheter som tidigare försök. Ryssarna motsatte sig obevekligt allt som kunde utgöra något tryck på Assad. Året innan hade de lagt ner sin röst i frågan om att bemyndiga en flygförbudszon över Libyen och vidta ”alla nödvändiga åtgärder” till skydd för civilbefolkningen, och sedan hade de irriterat sig på den Natoledda insatsen för att skydda civila som påskyndade Gaddafis fall. Nu, med Syrien i kaos, gick de in för att hindra ännu en intervention från väst. Assads regim hade alltför stor strategisk betydelse för dem. Libyen var ”en falsk analogi”, hävdade jag i rådet. Resolutionen införde inte sanktioner och inte heller stödde den bruket av militärt våld utan var tvärtom inriktad på en fredlig politisk övergång. Men ryssarna vägrade.
Jag talade med den ryske utrikesministern Sergej Lavrov från planet när jag reste till säkerhetskonferensen i München, och sedan möttes vi där. Det som behövdes var ett samstämmigt budskap från det internationella samfundet, framhöll jag. Moskva ville att resolutionen skulle ta i hårdare mot rebellerna än mot regimen. Lavrov pressade mig om vad som skulle ske när Assad vägrade att ge efter. Skulle nästa steg bli en intervention av samma typ som i Libyen? Nej, svarade jag. Idén var att resolutionen skulle tvinga Assad att förhandla. ”Han tar till sig budskapet bara om säkerhetsrådet talar med en röst. Vi har varit mycket tydliga med att detta inte är ett libyskt scenario. Det finns ingen typ av bemyndigande av våld eller intervention eller militärt ingripande.”
Ryssarnas retorik om att Syriens suveränitet måste vidmakthållas och utländsk intervention motarbetas klingade särskilt falskt med tanke på hur de själva hade uppträtt på andra håll. Under 2008 och 2014 tvekade Putin inte att skicka trupper in i Georgien och Ukraina vilket kränkte de ländernas suveränitet, helt enkelt för att det gynnade hans intressen.
Medan Lavrov och jag överlade i München kom en häftig våg av våld i Syrien. Regimens styrkor besköt Homs, landets tredje största stad och en av dem där upproret först hade brutit ut, med en spärreld av granater som dödade hundratals människor. Det var konfliktens dittills blodigaste dag.
Jag försäkrade Lavrov att varje ord i resolutionen hade debatterats grundligt. Vi hade gjort eftergifter samtidigt som vi behöll ett minimum av det som vi hoppades skulle få slut på våldet och inleda en maktöverföring. Nu var det dags att rösta. Resolutionen skulle behandlas samma dag.
”Men slutspelet då?” frågade Lavrov. Där jag satt i München kunde jag inte förutsäga varje steg som skulle komma, och jag visste att det vore fel att minimera de svårigheter som syrierna skulle stå inför efter Assad. Men en sak var jag säker på: om vi inte inledde en fredsprocess blev slutspelet skoningslöst. Mer blodsutgjutelse, bittrare hat från dem som såg sina familjer misshandlas och dödas och sina hem bombas och större sannolikhet för att ett fullskaligt inbördeskrig skulle dra till sig extremister. Slutet skulle troligen bli en icke-fungerande stat där olika delar av landet behärskades av stridande fraktioner, även terrorgrupper. Varje ny dag av förtryck och våld gjorde det svårare för syrierna att försonas och återuppbygga sitt land och ökade risken för att instabilitet och sekterism spred sig från Syrien över hela regionen.
Några timmar efter mitt samtal med Lavrov samlades säkerhetsrådet och röstade. Jag utlyste en presskonferens i München och ställde en retorisk fråga: ”Vill vi ha fred och säkerhet och en demokratisk framtid, eller ska vi bli medbrottslingar i det pågående våldet och blodsutgjutelsen? Jag vet var USA står, och vi får snart veta var alla andra medlemmar av säkerhetsrådet står.” Även efter den dittills blodigaste dagen i Syrien utnyttjade Ryssland och Kina sin vetorätt till att hindra världen från att fördöma våldet. Att blockera denna resolution var detsamma som att bli ansvarig för fasorna på fältet. Det var föraktligt, sade jag längre fram.
Som väntat blev läget bara värre. FN och Arabförbundet utsåg Kofi Annan till sitt gemensamma speciella sändebud i Syrien i slutet av februari. Hans uppdrag var att övertala regimen, rebellerna och deras respektive utländska sponsorer att gå med på en politisk lösning på konflikten.
Till stöd för detta nya diplomatiska spår hjälpte jag till att samla likasinnade länder till ett möte där vi gick igenom andra möjligheter att öka trycket på regimen och ge humanitärt bistånd till den plågade civilbefolkningen, eftersom vårt första val hade stoppats i säkerhetsrådet. Vi ville se mer diplomati men ämnade inte sitta och vänta på den. De som kände sig lika manade att agera blev allt fler, och till sist samlades mer än sextio nationer i Tunisien i slutet av februari i vad som kom att gå under namnet Syriska folkets vänner. Vi bildade en arbetsgrupp som skulle skära av Assads tillgång till nytt kapital (men ryssarna och iranierna fyllde raskt på hans kassakista), åtog oss att skicka förnödenheter till flyktingar som ville undkomma våldet och ökade utbildningen av civila syriska oppositionsledare.
Bakom kulisserna talades det mycket i Tunis om att sända vapen till rebellerna så att underläget mot armén och dess iranska och ryska sponsorer jämnades ut. Våra partner i Persiska viken såg på al-Jazira hur sunnitiska rebeller och civila massakrerades, och de blev allt otåligare. Den saudiske utrikesministern prins Saud al-Faisal ansåg att vapenleveranser var ”en utmärkt idé”. Jag förstod hans irritation över hur läget utvecklades och att han ville förskjuta den militära balansen. Men det fanns också skäl att avvakta med att militarisera situationen ytterligare och påskynda upptrappningen till fullskaligt inbördeskrig. Så snart vapen kom in i landet skulle det bli svårt att hålla uppsikt över dem, och de kunde lätt falla i extremisthänder.
Assads sponsorer hade inga sådana bekymmer. Iranska styrkor ur Revolutionsgardet och dess paramilitära elitförband Quds var redan i Syrien och stödde Assad och regeringstrupperna. Iranierna hade en nyckelposition som rådgivare, följde med de syriska styrkorna i fält och bistod regimen i organisationen av dess egna paramilitära styrkor. Hizbullah, Irans ombud i Libanon, gick också in i striden på regimens sida. Att Iran och Hizbullah deltog gemensamt var avgörande för regimens grepp om makten.
Jag frågade prins Saud om han trodde att Assad skulle samarbeta med oss om en plan att sätta punkt för våldet och inleda en politisk övergång, om vi lyckades övertala ryssarna att gå med på en sådan. Nej, det trodde han inte: Assads familj skulle aldrig tillåta det. Assad dominerades av sin mor och pressades ständigt att upprätthålla släktens ställning och följa sin fars brutala exempel på hur man krossade ett uppror. Det var en anspelning på Hafez al-Assads notoriska ödeläggelse av Hama som vedergällning för upproret där 1982.
I slutet av mars träffade jag prins Saud och kung Abdullah i Riyadh och deltog i det första mötet i ett nytt strategiskt partnerskap mellan USA och alla de sex Gulfstaterna. Vi ägnade stor uppmärksamhet åt hotet från Iran men överlade också om behovet av mer stöd för rebellerna i Syrien. Sent på kvällen flög jag till Istanbul, där jag träffade företrädare för Turkiet, Saudiarabien, Förenade Arabemiraten och Qatar och hörde samma ord om att rebellerna måste få mer vapen.
Jag befann mig i ett prekärt läge. Å ena sidan ville USA inte vara med och beväpna rebellerna, å andra sidan ville vi inte splittra den Assadfientliga koalitionen eller förlora inflytande i arabländerna. Jag hade formulerat mig försiktigt i Riyadh: ”Somliga kommer att kunna göra vissa saker, andra kommer att göra andra saker. När vi talar om understöd talar vi alltså om understöd av många slag. Olika länder gör olika insatser.” Det var så nära jag kunde komma att offentligt erkänna vad som var ett fullbordat faktum: vissa länder skulle skicka vapen, andra koncentrera sig på behovet av humanitär hjälp. (Fram till 2014 hade USA utlovat över 1,7 miljarder dollar i sådant bistånd och står för den största hjälpen åt de syriska flyktingarna.)
I mars 2012 hade upproret i Syrien pågått ett år, och FN beräknade att mer än 8 000 personer hade mist livet. Kofi Annan sammanträffade metodiskt med samtliga aktörer, också Assad själv, och försökte styra förloppet med diplomatins roder för att få slut på konflikten innan antalet dödsoffer steg ännu mer. Mitt i månaden presenterade han en sexpunktsplan. Den påminde om den som Arabförbundet hade lagt fram tidigare under året. Kofi uppmanade Assad att dra tillbaka sina militära styrkor och tysta sina tunga vapen, tillåta fredliga demonstrationer, öppna Syrien för humanitär hjälp och journalister och inleda en politisk process där folkets legitima förhoppningar och svårigheter hade företräde. I ett försök att vinna ryssarnas bifall föreslog han att FN:s säkerhetsråd skulle ratificera hans plan i ett ”uttalande” som hade mindre tyngd än en resolution. Då behövde makthavarna i Moskva inte vara oroliga för att det skulle begagnas som laglig grund för ett militärt ingripande längre fram. Västmakterna biföll förslaget därför att säkerhetsrådet på så sätt äntligen kunde göra något. I uttalandet manade rådet till vapenvila och uppdrog åt Kofi att ”underlätta en syriskledd politisk övergång till ett demokratiskt, pluralistiskt politiskt system […] och att inleda en övergripande politisk dialog mellan den syriska regeringen och den syriska oppositionen i hela dess spektrum”.
Nu när ryssarna hade bifallit uttalandet och därmed anslutit sig till oss andra pressade de på Assad att acceptera Kofis villkor, och det gjorde han också i slutet av mars. Vi hade sett hur mycket hans löften var värda så ingen räknade med att det verkligen skulle bli någon vapenvila. Tidsfristen gick ut den 10 april, och medan den dagen närmade sig visade våldet inga tecken på att avta. Regimstyrkorna sköt till och med in i Turkiet och Libanon, och det väckte farhågor för en mer utbredd regional konflikt. Sedan inträdde ändå ett visst mått av lugn. Vapenvilan var aldrig total, men det blev en paus i striderna. Liksom Arabförbundet gjort tidigare skickade FN in observatörer som skulle undersöka de reella förhållandena.
Trots sina åtaganden vidtog Assad aldrig några trovärdiga åtgärder för att genomföra Kofis plan, precis som tidigare, och den sköra vapenvilan bröts snart. Efter ungefär en månad rapporterade Kofi ”allvarliga kränkningar”, och i slutet av maj anställdes en massaker i Houla på mer än hundra bybor, av vilka hälften var barn. Ryssland och Kina fortsatte att hindra säkerhetsrådet från att tvinga Assad att tillämpa sexpunktsplanen eller straffa honom på något sätt för kränkningarna. Att de hade gått med på uttalandet såg nu ut att ha varit en tom gest för att slippa undan fördömanden från omvärlden.
Jag uppmanade Kofi att slå in på ett annat spår, till exempel organisera en internationell konferens om planering av övergången. Utan ytterligare diplomatiska framsteg skulle den ihåliga vapenvilan falla sönder totalt och då var vi tillbaka på ruta ett. De första veckorna i juni besökte Kofi mig i Washington och vi talade ofta i telefon medan han for i skytteltrafik mellan Moskva, Teheran, Damaskus och andra huvudstäder i regionen. Han instämde i att det var dags för nästa diplomatiska steg och började utarbeta planer för ett toppmöte i slutet av juni.
I mitten av juni ökade våldet så kraftigt att FN tvingades ta hem sina observatörer. Jag följde med president Obama till G20-mötet i Los Cabos i Mexiko, där vi talade med president Putin i ungefär två timmar. Syrien var det främsta samtalsämnet.
President Obama beskrev vår position. Antingen satt världssamfundet i kulisserna och såg Syrien slitas sönder av inbördeskrig och krig genom ombud, med alla de skadliga konsekvenser det fick för den regionala stabiliteten, eller också kunde Ryssland använda sitt inflytande till att få fram en livskraftig politisk lösning. Putin påstod sig inte hysa någon speciell tillgivenhet för Assad, som orsakade Moskva en präktig huvudvärk, och han sade sig inte heller ha någon verklig förhandlingstyngd i Damaskus. Han själv hade ju intern opposition att tas med och jag tror att han just därför identifierade sig med Assad. Han varnade för det tilltagande hotet från extremisterna i oppositionen och pekade på hur ohanterlig övergången i Libyen, Egypten och givetvis Irak hade blivit.
Alla dessa argument var behändiga rationaliseringar för att blockera ett agerande, samtidigt som Assad fortsatte att få pengar och vapen. Jag litade inte på ryssarnas handlingar eller ord, men jag visste också att vår enda chans var att uttömma alla diplomatiska möjligheter. ”Res tillbaka till Ryssland och säg att du ämnar lägga fram en övergångsplan, och sedan kan Ryssland delta i diskussionen eller sitta vid sidan av”, rådde jag Kofi efter mötet med Putin. Medan hans konferens i Genève närmade sig samarbetade jag nära med Kofi om formuleringar som vi hoppades skulle vinna samförstånd. I en artikel i Washington Post som var upptakten till konferensen klargjorde han sina förväntningar. Han ville att Syriens grannar och världens stormakter skulle ”utfästa sig att agera enhälligt så att blodsutgjutelsen får ett slut och sexpunktsplanen tillämpas. På så sätt undviks en ytterligare militarisering av konflikten. Jag hoppas att alla som kommer med på lördagens möte ska enas om att en övergångsprocess ledd av syrierna själva måste uppnås i enlighet med tydliga principer och riktlinjer.”
Dagen före toppmötet bad jag enträget Kofi att hålla fast vid de principer han hade lagt fram: ”Jag förstår att du måste skärpa tonen här och klargöra där. Det kan jag leva med. Men grundidén som måste etableras i konferensen är att världssamfundet, även Ryssland och Kina, står samlat bakom en politisk övergång som leder till en demokratisk framtid. Det är heligt. Detaljerna kan vi tampas om men kärnan måste vi hålla kvar.” Kofi trodde att ryssarna till sist skulle falla till föga: ”De sade att en förändring kan komma men att den måste ske i ordnade former.” Jag var inte optimistisk men höll med om att vi måste försöka.
Strax efter klockan 01 den 30 juni kom jag till Genève från Ryssland, där jag hade varit med på en ekonomisk konferens för Asien-Stillahavsländerna. Vid en utdragen middag i S:t Petersburg hade jag enträget bett Lavrov att stödja Kofis bemödanden så att konflikten äntligen kom till ett slut. Jag visste att ryssarna mycket ogärna skulle säga ifrån uttryckligt att Assad måste gå, men med vår hjälp hade Kofi snickrat ihop en elegant lösning. Han föreslog att en övergångsregering skulle upprättas och få fulla verkställande befogenheter. Den skulle vara inkluderande men utesluta ”dem vilkas fortsatta närvaro och deltagande skulle undergräva övergångens trovärdighet och äventyra stabilitet och försoning”. Det var koden för att hålla Assad utanför. Ryssarna ville ha en formulering som tapetserade över skillnaden mellan oss (Assad måste avgå) och sig själva (vi ämnar inte tvinga honom att avgå) och lät syrierna ordna saken.
Lavrov valde den hårda linjen. Han hävdade att Ryssland ville ha en politisk lösning men han gick inte med på något som gjorde den möjlig. Jag påpekade att den FN-ledda diplomatiska insatsen skulle gå om intet, extremisterna vinna terräng och konflikten eskalera om vi inte dagen därpå i Genève nådde en uppgörelse som byggde på Kofis förslag till en ordnad övergång. Araberna och iranierna skulle skicka in ännu fler vapen. Sekteristiska spänningar och en tilltagande flyktingström skulle ytterligare destabilisera Syriens grannar, särskilt Libanon och Jordanien. Jag trodde fortfarande att Assadregimen till slut skulle falla men dra med sig mycket mer av staten Syrien och regionen. En sådan händelseutveckling skulle inte tjäna Rysslands intressen eller bevara dess inflytande. Men Lavrov gav sig inte. När jag steg ombord på planet till Schweiz visste jag att vi skulle få fortsätta att lägga press på ryssarna och anstränga oss av alla krafter för att få alla andra ombord med en text.
I Genève träffade jag först den brittiske utrikesministern William Hague och den franske, Laurent Fabius, och tillsammans gick vi igenom vad vi ville uppnå på konferensen. Hague och jag talade sedan med Hamad bin Jassin från Qatar och Turkiets utrikesminister Davutoğlu, som båda ville att vi skulle stödja rebellerna militärt oavsett hur konferensen gick. De visste att USA och Storbritannien inte var beredda att göra det men ville ändå att vi skulle lyssna till dem.
FN:s generalsekreterare Ban Ki Moon öppnade mötet med vad han (optimistiskt) kallade Aktionsgruppen för Syrien med utrikesministrar från säkerhetsrådets fem permanenta medlemmar, jämsides med Turkiet, Irak, Kuwait, Qatar och EU. Varken Iran eller Saudiarabien hade fått någon inbjudan.
Det hela började med att Kofi presenterade sina mål: ”Vi är här för att enas om riktlinjer och principer för en syriskledd politisk övergång som tillmötesgår det syriska folkets legitima strävanden. Och vi är här för att enas om åtgärder som var och en av oss måste vidta för att förvandla dessa mål till konkret verklighet, bland annat konsekvenserna för att man inte tillämpar regler och principer.” Han lade fram ett dokument som beskrev den övergång han föreslog.
Jag välkomnade Kofis plan som ett sätt att bereda vägen för en demokratisk övergång och ”en framtid efter Assad”. USA delade hans mål, ett demokratiskt pluralistiskt Syrien som vidmakthöll rättsstaten och respekterade de mänskliga rättigheterna för alla sina folkgrupper, oavsett etnicitet, sekt eller kön. Vi var också överens om att den syriska statens och dess institutioners integritet måste upprätthållas, i synnerhet tillräckligt mycket infrastruktur för att ett sådant kaos inte skulle uppstå som det vi hade sett i Irak efter Saddam Husseins fall och upplösningen av Iraks armé och regering. För att ett nytt avtal skulle kunna tillämpas måste det vila på en resolution från säkerhetsrådet som ”införde reella och omedelbara konsekvenser” om reglerna inte tillämpades. Dessutom skulle länder med inflytande över de krigförande parterna vara skyldiga att lägga press på dem att godta och genomföra övergången. Det betydde att Ryssland borde använda sin makt över regimen och att araberna och väst skulle göra detsamma med rebellerna för att få alla med.
Vi hade velat ha ett kraftfullare språk än det Kofi använde på en del punkter (vi hade till exempel helst sett en mer direkt hänvisning till Assads avgång), men i enkelhetens och samförståndets intresse accepterade vi dokumentet så som det var skrivet, och vi yrkade enträget på att alla andra länder skulle göra som vi.
Den offentliga delen av internationella sammankomster som denna följer en fastlagd mall. Varje land och organisation beskriver sin position och det kan bli långtråkigt. Det är först när fotograferna går sin väg som det börjar hända något. Så blev det här.
Vi lämnade konferenssalen och samlades i ett långsmalt rum med Kofi och Ban Ki Moon längst fram och ministrarna, var och en med en enda medhjälpare, placerade på vardera sidan om två bord. Känslorna svallade högt; vid ett tillfälle röt några ministrar åt varandra och bankade till och med i bordet. Till sist tog upprördheten formen av ett fortgående gräl mellan Lavrov och mig. Det var dit som alltsammans hade varit på väg hela tiden.
Efter en stund såg det ut som om ryssarna skulle kunna gå med på ett styrande övergångsorgan, om vi kunde enas om formuleringarna. Lavrov ville absolut inte ha med Kofis ord om att de som ”undergräver övergångens trovärdighet och äventyrar stabilitet och försoning” skulle uteslutas. Jag föreslog en ny formulering för att bryta dödläget. Det styrande övergångsorganet skulle omfatta medlemmar av både regering och opposition valda ”på grundval av ömsesidigt samtycke”. Ryssarna gav med sig till slut.
Man går lätt vilse i semantiken, men ord är en stor del av diplomatens arbete och jag visste att de skulle prägla den övriga världens uppfattning om vår överenskommelse och hur den skulle uppfattas av allmänheten i Syrien. Jag erbjöd ”ömsesidigt samtycke” som en utväg därför att det i praktiken inte fanns någon möjlighet att Assad skulle klara ett sådant prov. Oppositionen skulle aldrig samtycka med honom. Vi behöll orden ”fullständiga verkställande befogenheter” som en beskrivning av uppdraget för det tilltänkta styrande övergångsorganet. För att förstärka vårt resonemang såg jag till att överenskommelsen explicit placerade de syriska säkerhets- och underrättelsetjänsterna, liksom ”alla statliga institutioner”, under övergångsorganets kontroll och manade till ”en högsta ledning som inger allmänt förtroende” (en annan norm som Assad aldrig skulle uppfylla).
Jag insisterade på att vi nu skulle gå till säkerhetsrådet och utfärda en kapitel VII-resolution, som bemyndigar stränga sanktioner för den som inte rättar sig efter överenskommelsen. Lavrov sade varken ja eller nej, men han gick med på att använda Rysslands inflytande till att stödja Kofi och hans plan och gjorde som alla vi andra, skrev sitt namn på den prickade linjen under den text vi hade förhandlat fram. Sedan gick vi alla ut för att förklara den för världen.
Det blev bråk nästan genast. Medierna missade avsikten och den enkla innebörden i ”ömsesidigt samtycke” och tolkade den som att Assad skulle få stanna kvar vid makten. New York Times hade en dyster artikel under rubriken ”Samtal föreslår plan för Syrien men inte för Assads avgång”. Lavrov gjorde sitt bästa för att underblåsa den tolkningen. ”Det görs inget försök att framtvinga någon form av övergångsprocess”, sade han till journalisterna. ”Det finns inga villkor för överföringsprocessen och inget försök att utestänga någon grupp från processen.” Det var tekniskt sant men grovt missledande.
Kofi avfärdade Lavrovs utläggning: ”Jag tror inte att syrierna – som har kämpat så hårt för sin självständighet, för att kunna säga hur de styrs och vem som styr över dem – kommer att välja personer med blod på händerna till sina ledare.” Jag stödde honom: ”Vad vi har gjort här är att rensa bort fantasiföreställningen om att Assad och de med blod på händerna får stanna vid makten. Planen går ut på att Assadregimen ska lämna plats för ett nytt styrande övergångsorgan som får fullständiga befogenheter att regera landet.” Med tiden kom opposition och civila i Syrien att se Genèvekommunikén för vad den var: en ritning för Assads avgång.
Syrierna fick en förfärlig sommar. Efter att ha undertecknat överenskommelsen i Genève vägrade ryssarna att ställa sig bakom kapitel VII-resolutionen i FN eller ta till några reella maktmedel mot Assad. Deras uppträdande var en besvikelse men knappast någon överraskning.
I augusti avgick Kofi. Han hade fått nog. ”Jag gjorde mitt bästa och det bästa är inte alltid gott nog”, sade han till mig. ”Jag vet inte vad du kunde ha gjort mer, så halsstarriga som ryssarna är i säkerhetsrådet”, svarade jag. ”Jag kan inte föreställa mig att vi kunde ha gjort mer än vi gjorde. I Genève hade vi åtminstone en stomme, men de var ju orubbliga.” Under tiden steg antalet dödsoffer i Syrien till tiotusentals och krisen grep omkring sig mer och mer.
Jag blev alltmer frustrerad men gav mig inte. När vi stötte emot en rysktillverkad tegelvägg i FN arbetade jag vidare på spår utanför FN och höll fler möten med Syriska folkets vänner, som nu hade vuxit till omkring hundra länder. Svårigheten var att övertyga alla parter – Assad och hans ryska och iranska sponsorer å ena sidan, rebellerna och arabstaterna å den andra – om att en slutgiltig, avgörande militär seger var omöjlig och att de borde gå in för att nå en diplomatisk lösning. Det skulle kräva en mängd omsorgsfullt och konsekvent anlagt tryck. USA och våra partner skärpte hela tiden sanktionerna mot Assadregimen. Vi fryste deras tillgångar, införde reseförbud och skar ner handeln. Den syriska ekonomin var i fritt fall. Men med Ryssland och Iran som bekostade Assads krigsansträngningar fortsatte striderna precis som förut.
Assad trappade upp stridsflyget och började skjuta scudmissiler för att knäcka rebellerna. Ännu fler civila dog. Trots insatser av EU, arabländerna och USA var oppositionen splittrad. Vi försåg rebellerna med ”icke-dödsbringande” bistånd från mars 2012, bland annat kommunikationsutrustning och matransoner, men vi sade nej till alla önskemål om vapen och utbildning. Många röster, särskilt i oppositionen, ropade på hjälp eftersom vi hade stött de libyska rebellerna. Men Syrien var inte Libyen.
Assads regim var mycket djupare förankrad än Gaddafis och hade mer stöd bland nyckelsegment i befolkningen, fler allierade i regionen, en fungerande armé och ett mycket starkare luftförsvar. Till skillnad från Libyen, där det upproriska Nationella övergångsrådet hade behärskat stora territorier i öster, däribland landets näst största stad Benghazi, var oppositionen i Syrien oorganiserad och diffus. Den hade svårt att hålla kvar erövrade territorier och samlas kring en enda befälsstruktur. Och så fanns det ännu en avgörande skillnad: Ryssland spärrade alla initiativ i FN rörande Syrien, huvudsakligen för att förhindra att en situation som den libyska upprepades.
I början av konflikten hade många trott att Assad ofrånkomligen skulle falla. Ledarna i Tunisien, Egypten, Libyen och Jemen var ju borta allesammans. Det var svårt att föreställa sig att det syriska folket än en gång skulle finna sig i att styras av en diktator. Men nu, under inbördeskrigets andra år, såg det alltmer sannolikt ut att Assad skulle klamra sig kvar även om det betydde att landet slets sönder och förödande sekteristiska konflikter uppstod. Syrien kunde vara dömt till ett långt och blodigt dödläge. Eller också blev det en ickefungerande stat där hela statsapparaten föll sönder och allt blev kaos. Och ju längre konflikten drog ut på tiden, desto större blev risken för att läget skulle destabilisera utsatta grannar, som Jordanien och Libanon, och desto troligare blev det att extremister skulle få starkare stöd inne i Syrien.
Jag började beteckna Syrien som ”ett elakartat problem”, ett uttryck som planeringsexperter använder för att beskriva särskilt invecklade svårigheter som trotsar lösningar och metoder av standardkaraktär. Elakartade problem har sällan någon god lösning. Det som gör dem elakartade är just att varje lösning är sämre än någon annan. Det blev alltmer bilden av Syrien. Ingriper man inte hamnar regionen i en humanitär katastrof. Ingriper man militärt riskerar man att öppna Pandoras ask och trampa ner i ännu ett moras, som Irak. Skickar man hjälp till rebellerna ser man den hamna i händerna på extremister. Fortsätter man med diplomatin rusar man huvudstupa in i ett ryskt veto. Inget av dessa alternativ erbjöd mycket hopp om framgång. Men vi fick inte ge upp.
Allteftersom det blev klart att Genèveinitiativet hade gått i stå började jag och andra i Nationella säkerhetsrådet undersöka vad det skulle kosta att sätta upp en noggrant granskad och utbildad styrka bestående av pålitliga syriska rebeller som kunde betros med amerikanska vapen. Det finns reella risker med ett sådant projekt. På 1980-talet beväpnade USA, Saudiarabien och Pakistan afghanska rebeller, mujahedin, som bidrog till att den sovjetiska ockupationen av deras land upphörde. Några av dessa, bland dem Usama bin Ladin, grundade al-Qaida och vände siktet mot mål i väst. Ingen ville ha en upprepning av det scenariot.
Men om rebeller kunde granskas och utbildas effektivt skulle det vara till nytta på flera sätt. För det första kunde också en ganska liten styrka ge oppositionen en psykologisk vitamininjektion och övertala Assads sponsorer att överväga en politisk lösning. Hizbullah förstärkte trovärdigheten i denna uppfattning på den andra sidan då de försköt kriget i Assads favör genom att sätta in bara några tusen elitsoldater.
För det andra hade vår verksamhet – eller overksamhet – ome-delbara konsekvenser för våra partner i regionen. Det var ingen hemlighet att olika arabstater och enskilda personer skickade vapen till Syrien. Men flödet var illa koordinerat med olika länder som sponsrade olika och ibland sinsemellan konkurrerande väpnade grupper. Och en oroande mängd materiel letade sig fram till extremister. Eftersom USA inte var inblandat i detta kunde vi inte övervaka och samordna vapentrafiken. Jag hade hört detta direkt i svåra överläggningar kring Persiska viken. Men om vi var villiga att slutligen följa de andras exempel kunde vi isolera extremisterna mycket effektivare och stärka de moderata krafterna inne i Syrien.
Ett av våra främsta bekymmer i fråga om Syrien – och ett av skälen till att det var ett elakartat problem – var att det inte fanns några livsdugliga alternativ till Assad. Han och hans allierade kunde med stor trovärdighet citera Ludvig XV av Frankrike: ”Après moi le déluge” (”Efter mig syndafloden”, i det här fallet ”Efter Assad kaos”). Det maktvakuum som rådde i Irak efter Saddams fall och den irakiska arméns upplösning var ett varnande exempel. Men om USA kunde utbilda och utrusta en pålitlig och effektiv rebellstyrka utan inslag av extremism kunde den bidra till att landet hölls ihop under en övergångsperiod, bevaka lager av kemiska vapen och förhindra etnisk rensning och vedergällningsaktioner.
Men var det möjligt? Den springande punkten var att grundligt kontrollera rebellsoldaterna så att vi kunde vara säkra på att inga extremister kom med och sedan ha ett nära samarbete mellan underrättelsetjänsterna och operationell samordning med alla våra partner.
I Irak och Afghanistan ägnade vi betydande energi åt att utbilda lokala soldater som kunde bli grunden till en sammanhållen nationell armé med kapacitet att skapa säkerhet och slå ner uppror. General David Petraeus, som förde befälet över de amerikanska militära insatserna i båda länderna innan han 2011 blev chef för CIA, visste av egen erfarenhet hur svårt detta kunde vara. Trots vissa framgångar var de irakiska och afghanska säkerhetsstyrkorna ännu inte helt självgående. Men tack vare sin tjänstgöring i de länderna hade Petraeus lärt sig vad som fungerade och inte fungerade.
Jag bjöd hem honom på lunch i vår villa i Washington en lördag i juli så att vi kunde diskutera om det var möjligt att fingranska, utbilda och utrusta motståndsmän som stod utanför de extremistiska grupperingarna. Om han trodde att ett sådant projekt var genomförbart i Syrien skulle det betyda mycket. Han hade redan tänkt igenom idén grundligt och börjat skissa på detaljerna och arbeta ut en plan.
Vår högsta militärledning ville inte bli inblandad i Syrien och kom ständigt med dystra siffror om vilka styrkor som skulle behövas för att kämpa ner Assads avancerade luftförsvar och upprätta en flygförbudszon som i Libyen. Men försvarsminister Panetta hade blivit lika irriterad som jag på att vi inte fick några konkreta förslag till handling i Syrien. Från sin egen tid som chef för CIA visste han vad våra underrättelseagenter kunde åstadkomma.
I mitten av augusti reste jag till Istanbul för att rådgöra med president Abdullah Gül, regeringschefen Erdoğan och utrikesminister Davutoğlu. Turkarna var djupt oroade av vad som pågick på andra sidan gränsen och hade svårt att ta emot den väldiga flyktingströmmen från Syrien. Jag mötte några flyktingar medan jag var där. Då och då kränktes Turkiets gränser och luftrum, som när ett turkiskt stridsplan blev nedskjutet över Medelhavet. Händelsen var en dramatisk påminnelse om att denna kris när som helst kunde explodera i en regional konflikt. Vid våra sammanträden bekräftade jag att USA och våra Natoallierade hade åtagit sig att värna Turkiets säkerhet mot syrisk aggression.
Vi och turkarna hade rådgjort fortlöpande ända sedan konflikten började. Jag ansåg att våra respektive militärledningar borde påskynda sin operationella planering och göra upp beredskapsplaner. Hur långt skulle det behöva gå innan en flygförbudszon infördes? Hur skulle vi reagera på bruk eller förlust av kemiska vapen? Hur kunde vi samordna stödet för den väpnade oppositionen bättre? Turkarna tyckte som jag, och två dagar senare började Davutoğlu och jag ringa till Storbritanniens, Frankrikes och Tysklands utrikesministrar och lägga fram våra idéer.
Jag reste hem till Washington någorlunda lugn för att vi skulle kunna få till stånd en effektiv samordning med våra regionala partner om vi bestämde oss för att utbilda och beväpna syriska rebeller. Vid det här laget pågick planeringen mellan olika myndigheter för fullt och Petraeus lade fram planen för presidenten, som lyssnade noga och ställde många frågor. Han var rädd för att en beväpning av rebellerna inte skulle räcka för att fördriva Assad från makten och att vårt bidrag inte skulle bli avgörande med alla vapen som redan strömmade in i landet från andra arabländer. Och det fanns alltid oförutsedda konsekvenser att ta hänsyn till. Vår historia med mujahedin i Afghanistan låg kvar som en mäktig varning i allas medvetande. Presidenten ville ha exempel på fall där USA hade stött ett uppror som kunde anses vara en framgång.
Allt detta var mycket rimliga frågor att ta upp, men Petraeus och jag hävdade att det var stor skillnad mellan att Qatar och Saudiarabien öste in vapen i landet och att USA utrustade en icke-extremistisk rebellstyrka och utbildade den. Dessutom var målet inte att bygga upp så kraftfulla förband att de kunde besegra regimen. Tanken var tvärtom att vi skulle få en partner på fältet som vi kunde samarbeta med och som kunde övertyga Assad och hans sponsorer om att en militär seger var omöjlig. Det var ingalunda någon perfekt plan. Det bästa man kunde säga om den var att den var det minst dåliga av många dåliga alternativ.
Trots stöd från Nationella säkerhetsrådet var somliga i Vita huset skeptiska. Presidenten hade ju valts till stor del på grund av sitt motstånd mot kriget i Irak och sitt löfte att ta hem trupperna. Att trassla in sig i ännu ett sekteristiskt inbördeskrig i Mellanöstern var inte vad han hade tänkt sig när han tillträdde. Och han ansåg att vi behövde mer tid för att utvärdera den syriska oppositionen innan vi trappade upp vårt engagemang.
Riskerna både med att agera och att inte agera var höga. Båda skulle medföra oavsiktliga följder. Presidenten ville helst hålla den nuvarande kursen och inte vidta den betydelsefulla åtgärden att beväpna rebellerna.
Ingen vill förlora en debatt, inte jag heller. Men detta var presidentens beslut och jag respekterade hans överväganden. Från första början av vårt samarbete hade han lovat att alltid lyssna till mig utan förutfattade meningar. Och det gjorde han alltid. I det här fallet blev inte min åsikt rådande.
Med planen på att beväpna rebellerna i papperskorgen kastade jag mig tillbaka in i de diplomatiska påtryckningarna och gjorde vad jag kunde för att ytterligare isolera och pressa på regimen, samtidigt som jag tog itu med den humanitära katastrofen. I augusti 2012 hade FN:s generalsekreterare Ban Ki Moon utsett den erfarne algeriske diplomaten Lakhdar Brahimi att efterträda Kofi Annan. Vi träffades ofta och talades vid ända tills jag avgick. Vid ett möte med Syriska folkets vänner i september tillkännagav jag att vi skulle ge ytterligare bistånd i form av livsmedel, vatten, filtar och oumbärliga mediciner till de lidande i Syrien. Jag utlovade också ökat stöd till civila motståndsgrupper, till exempel satellitkopplade datorer, telefoner, kameror och utbildning av mer än tusen aktivister, studenter och fristående journalister. Efter hand som fler delar av Syrien befriades från regimens kontroll skulle vi också hjälpa lokala motståndsgrupper att ordna bastjänster, som att öppna skolor igen och återuppbygga bostäder. Men alla dess åtgärder var plåster. Konflikten rasade vidare.
När jag lämnade utrikesdepartementet i början av 2013 hade tiotusentals syrier mist livet. Ytterligare miljoner hade flytt. Den internationella diplomatin hade kört fast. Våra farhågor besannades i takt med att extremisterna tog makten över de mer moderata ledarna för Fria syriska armén.
I mars 2013, bara en månad sedan jag hade avgått, började det komma alarmerande uppgifter från trakten av Aleppo om att Assads regim för första gången hade börjat använda kemiska vapen. Det hade vi varit oroliga för i två år. Syrien troddes ha ett av världens största förråd av senapsgas, sarin och andra kemiska vapen. Under hela 2012 hade vi fått sporadiska rapporter om att regimstyrkor förflyttade eller blandade kemiska ämnen. Både president Obama och jag utfärdade bistra varningar. I augusti 2012 sade presidenten ifrån att USA inte kunde acceptera att kemiska vapen förflyttades eller sattes in. Om regimen ändå gjorde det skulle åtgärder, eventuellt militära, vidtas. År 2012 var det ett verksamt hot och Assad drog sig tillbaka. Om dessa nya uppgifter om kemiska vapen var sanna hade konflikten i Syrien just tagit en mycket farlig vändning.
Presidenten upprepade att läget skulle förändras totalt om Assad tog till kemiska vapen, men våra underrättelseagenter kunde ännu inte säga med säkerhet att en attack verkligen hade skett. Fler iakttagelser behövdes. I juni 2013 bekräftade Vita huset i ett dämpat uttalande att man nu var säker på att kemiska vapen hade använts i liten skala vid flera tillfällen och att upp till 150 personer hade dött. Presidenten beslöt att öka biståndet till Fria syriska armén. Administrationens företrädare uppgav för medierna att vapen och ammunition skulle börja levereras för första gången, en omvändning av presidentens beslut den föregående sommaren.
I augusti 2013 chockerades världen av bilder av ett kraftigt nytt anfall med kemiska vapen i motståndsdistrikt kring Damaskus. Mer än 1 400 män, kvinnor och barn omkom. Detta var en betydande upptrappning och en grov kränkning av internationella regler som var etablerade sedan länge. USA:s toleransgräns hade överskridits. Påtryckningar för en robust reaktion från vår sida började genast höras. Utrikesminister Kerry gick i spetsen för fördömandet av attacken och kallade den för en ”moralisk oanständighet”. ”Vi kan inte acceptera en värld där kvinnor och barn och oskyldiga civila gasas i fruktansvärd skala”, sade president Obama. I Amerika undrade man allmänt om en militär insats skulle ske inom kort.
Vissa kommentatorer och kongressledamöter undrade varför presidenten fäste så stort avseende vid kemiska vapen när Assad hade dödat så många med konventionella vapen. Kemiska vapen utgör en kategori för sig. De har varit förbjudna av världssamfundet sedan 1925 års Genèveprotokoll och 1993 års konvention om kemiska vapen upprättades eftersom de är förödande och omänskliga och drabbar urskillningslöst. ”Om vi inte agerar kommer Assads regim inte att se någon anledning att upphöra att använda kemiska vapen”, sade presidenten. ”Efter hand som förbudet mot dessa vapen eroderar kommer andra tyranner inte längre att tänka sig för två gånger innan de skaffar sig giftgas och använder den. Med tiden skulle våra trupper återigen utsättas för kemisk krigföring på slagfältet. Och terroristorganisationer skulle få lättare att skaffa dessa vapen och sätta in dem mot civila.”
Medan Vita huset beredde sig på att agera förlorade premiärminister Cameron en omröstning i det brittiska parlamentet om en militär intervention i Syrien. Två dagar senare tillkännagav president Obama sin avsikt att ge order om flyganfall för att avskräcka Assadregimen från att använda kemiska vapen. Men till mångas förvåning tillade han att han skulle söka kongressens bemyndigande innan han agerade. Kongressen hade sommarledigt men stod plötsligt i en häftig debatt om vad som nu skulle ske. Man drog paralleller med perioden just före kriget i Irak. De värsta tänkbara scenarier målades upp och det talades mycket om snöbollseffekter. Presidentens plan på en begränsad insats för att upprätthålla livsviktiga globala normer försvann i uppståndelsen. Dagarna gick och allmänna opinionen började vändas mot Vita huset. Experter på kongressens omröstningstaktik spådde att presidenten skulle förlora i kongressen, ett allvarligt slag mot vår prestige och trovärdighet. Jag var orolig och förbryllad medan jag såg pendeln slå fram och tillbaka. Syrien hade blivit ett ännu mer elakartat problem. Jag stödde presidentens vädjanden till kongressen och uppmanade medlemmarna att agera.
Medan detta pågick talade jag med Kerry och Vita husets stabschef Denis McDonough om hur presidentens ställning kunde stärkas utomlands, särskilt inför hans resa senare samma vecka till G20-mötet i S:t Petersburg, där han skulle träffa Putin. Jag ville inte att den upprörda debatten i kongressen skulle ge Putin anledning till skadeglädje, så jag föreslog Denis att Vita huset skulle hitta något sätt att visa att båda partierna stödde presidenten före omröstningen. Jag visste att senator Bob Corker, som var den ledande republikanen i senatens utrikesutskott, inte var någon beundrare av Putin, så jag rådde Denis att värva honom. Tanken var att utlysa ett rutinmässigt utskottsförhör den veckan som skulle rösta om ett bemyndigande av en militär insats, en omröstning som presidenten skulle vinna. Denis var alltid öppen för idéer och kände kongressen utan och innan från sin tid på Capitolium, och han gick med på förslaget. I samarbete med Corker vann presidenten omröstningen. Det var inte världens mest signifikanta besked, men det räckte för att Putin skulle få veta att vi inte var så splittrade som han hade hoppats. Denis ringde tillbaka några dagar senare för att höra om jag hade fler uppslag och berättade att presidenten skulle ringa mig dagen därpå. Jag visste hur upptagen han var och sade till Denis att presidenten inte alls skulle känna sig tvungen att göra det. Men Denis vidhöll att POTUS (the President of the United States) tänkte ringa, och mycket riktigt hade vi ett samtal dagen därpå om läget i spelet med kongressen och andra händelser på den internationella scenen.
Av en lyckosam tillfällighet skulle jag infinna mig i Vita huset den 9 september och delta i en konferens om den olagliga jakten på utrotningshotade arter. Jag visste att den afrikanska skogselefanten var nära att utrotas. Det var beklagligt i sig, men det jag blev mest chockerad över var en av orsakerna: terrorister och väpnade grupper som al-Shabaab och Herrens motståndsarmé ägnade sig åt den olagliga elfenbenshandeln som ett sätt att finansiera sin destabiliserande verksamhet över hela Centralafrika. När jag lämnade statsledningen och började arbeta på Clinton Foundation med Bill och Chelsea tog vi kontakt med ledande miljögrupper om en global insats för att ”stoppa mördandet, stoppa den illegala handeln och stoppa efterfrågan”. Delvis tack vare våra påtryckningar kom Vita huset också att betrakta detta som en viktig fråga, och president Obama undertecknade en presidentorder sommaren 2013 om att insatserna mot den illegala handeln skulle påskyndas. Nu skulle Vita huset hålla en konferens om vidare åtgärder och Chelsea och jag var ombedda att delta. Det enda som alla i resten av världen ville höra om var naturligtvis Syrien.
Den förmiddagen fick Kerry en fråga på en presskonferens i London om det fanns något Assad kunde göra för att hindra ett militärt ingripande. ”Självklart”, blev svaret, ”han skulle kunna lämna över vartenda kemiskt vapen han har till världssamfundet nästa vecka – lämna in alltihop ögonblickligen och tillåta en total och fullständig kontroll av att allt har kommit med. Men det tänker han inte göra och det går inte att ordna.” Kerrys svar kan ha varit inspirerat av samtal han förde med våra allierade och ryssarna, men det lät som en spontan kommentar. En talesperson från utrikesdepartementet tonade ner det som ”ett retoriskt argument”. Ryssarna fastnade emellertid för det och tolkade det som ett seriöst diplomatiskt erbjudande.
När jag kom till Vita huset klockan ett debatterade några högt uppsatta personer i administrationen hur de skulle reagera. Jag fick en redogörelse, och sedan gick jag in i Ovala rummet för att tala med presidenten. Det kändes underligt att vara tillbaka i detta välbekanta rum för första gången sedan jag hade avgått sju månader tidigare och återigen diskutera en överhängande internationell kris. Jag framförde min åsikt: om rösterna i kongressen inte räckte för ett ingripande i Syrien borde presidenten göra det bästa av situationen och välkomna den oväntade öppningen från Moskva.
Det fanns förstås anledning att vara försiktig. Detta senaste diplomatiska knep av ryssarna kunde vara förhalningstaktik för att till varje pris hålla kvar Assad vid makten. Det stora lagret kemiska vapen var farligt också för dem, med deras egen bråkiga muslimska befolkning. Men utsikten till att Assads kemiska vapen förstördes var värd risken, särskilt som presidenten stod inför ett dödläge med kongressen som kunde skada honom. Det skulle inte sätta punkt för inbördeskriget eller hjälpa civila som hamnat i korselden, men det skulle avlägsna ett allvarligt hot mot syriska civila, mot grannar som Israel och mot oss själva. Allteftersom konflikten förvärrades och instabiliteten tilltog ökade också riskerna för att dessa kemiska vapen återigen skulle sättas in mot syriska civila eller överföras till Hizbullah eller stjälas av andra terrorister.
Jag var fortfarande övertygad om att en diplomatisk lösning måste eftersträvas. Jag visste precis hur svårt det skulle bli. Jag hade ju försökt sedan mars 2011. Men den vägkarta vi hade undertecknat i Genève samma år öppnade alltjämt en väg framåt. Kanske ett samarbete om de kemiska vapnen skulle ge drivkraft åt ett bredare framåtskridande. Det var föga troligt men värt att pröva.
Presidenten instämde och bad mig göra ett uttalande. Jag satte mig utanför Ovala rummet med hans biträdande nationella säkerhetsrådgivare och främste talskrivare i utrikespolitiska frågor, Ben Rhodes, och skrev en ny text ovanför mina synpunkter på illegal elfenbenshandel. Liksom Denis McDonough var Rhodes en av presidentens medhjälpare som jag hade kommit att lita på och värdesätta genom åren. Han stod också mina egna medarbetare nära, och de brukade tala om hur lång väg vi alla hade tillryggalagt sedan de gamla onda tiderna under primärvalskampanjen 2008 och att de saknade samarbetet. Nu var jag glad att återigen få hans råd om hur jag skulle sända exakt rätt budskap till världen.
Vita husets auditorium där konferensen skulle hållas var packad med fler kameror och journalister än som någonsin hade rapporterat om tjuvjakt på elefanter. Jag började med Syrien: ”Om regimen omedelbart lämnade ifrån sig sina vapenlager så som utrikesminister Kerry och ryssarna föreslog vore det ett viktigt steg. Men det får inte vara ännu en förevändning för förhalning eller obstruktion, och Ryssland måste stödja världssamfundets bemödanden med uppriktigt sinne eller hållas ansvarigt.” Jag underströk också att det var presidentens hot om militärt våld som hade sporrat ryssarna att leta efter en utväg.
Vita huset beslöt att uppskjuta omröstningen i kongressen så att diplomatin fick en chans att verka. Kerry flög till Genève och arbetade ut detaljerna med Lavrov för hur de kemiska vapnen skulle avlägsnas. En månad senare fick det FN-organ som fått i uppgift att verkställa uppgörelsen, Organisationen för förbud mot kemiska vapen, Nobels fredspris. Det var en riktig förtroendeomröstning. Märkligt nog håller uppgörelsen ännu när detta skrivs, och FN går sakta men säkert framåt med att demontera Assads kemiska vapenarsenal, trots oerhört svåra förhållanden. Förseningar har förekommit men mer än 90 procent av Syriens kemiska vapen var borta i slutet av april 2014.
I januari 2014 höll Brahimi en andra FN-konferens om Syrien i Genève med målet att genomföra den överenskommelse jag hade förhandlat fram i juni 2012. För första gången satt företrädare för Assads regim ansikte mot ansikte med medlemmar av oppositionen. Men samtalen kom aldrig i gång. Regimen vägrade att på allvar behandla frågan om ett styrande övergångsorgan, så som föreskrevs i det ursprungliga avtalet, och deras ryska allierade stod troget bakom dem. Och striderna fortsatte som förut.
Den humanitära tragedi som äger rum i Syrien är hjärtslitande. Som vanligt får oskyldiga kvinnor och barn ta den värsta stöten. Extremisterna fortsätter att vinna terräng och underrättelsepersonal i USA och Europa hävdar att de kan hota områden långt utanför Syrien. I februari rapporterade CIA:s chef John Brennan: ”Vi är bekymrade över att al-Qaida använder syriskt territorium för att värva rekryter och utveckla förmågan inte bara att utföra attacker inne i Syrien utan även att använda Syrien som en uppskjutningsramp.” Nationella underrättelserådets chef James Clapper gick ännu längre och sade att minst en extremistgrupp i Syrien ”aspirerar på att attackera det amerikanska hemlandet”. Med ett blodigt dödläge som fortgår i Syrien kommer denna risk bara att växa, och det blir omöjligt för oss och våra allierade att nonchalera den. Mer moderata personer i den syriska oppositionen inser också vilket hot som extremisterna utgör med sina försök att kapa deras revolution, och några har gjort ansträngningar för att driva ut dem ur territorier som rebellerna håller. Men det blir en kamp i motvind som fordrar att vapen och personal placeras om från striden mot Assad. I april 2014 kom uppgifter om att USA skulle ställa upp med ytterligare utbildning och vapen till vissa rebellgrupper.
Som Kofi Annan sade vid det första toppmötet i Genève: ”Historien är en kärv domare.” Som politiker eller som enskild medborgare kan man inte betrakta lidandet i Syrien utan att fråga sig vad som kunde ha gjorts ytterligare. Det ingår i det som gör Syrien och det större hotet om ett instabilt Mellanöstern till ett så elakartat problem. Men elakartade problem får inte förlama oss. Vi måste hela tiden söka efter lösningar så mycket vi någonsin kan, hur svåra de än är att hitta.