A primeira Constituição brasileira a tratar de matéria previdenciária foi a de 1891, que em seu artigo 75 estabeleceu: “A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez a serviço da Nação”, e no artigo 6º de suas Disposições Transitórias, estabeleceu:
Art. 6º Nas primeiras nomeações para a magistratura federal e para a dos Estados serão preferidos os juízes de direito e os desembargadores de maior nota.
Os que não forem admitidos na nova organização judiciária, e tiverem mais de 30 anos de exercício, serão aposentados com todos os seus vencimentos.
Os que tiverem menos de 30 anos de exercício continuarão a perceber seus ordenados, até que sejam aproveitados ou aposentados com ordenados correspondentes ao tempo de exercício. As despesas com os magistrados aposentados ou postos em disponibilidade serão pagas pelo governo federal.1
Em 1892, a Lei n. 217, de 29 de novembro, instituiu a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte dos operários do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro.
No ano de 1911, o Decreto n. 9.284, de 30 de dezembro, cria a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Operários da Casa da Moeda, abrangendo, portanto, os então funcionários públicos daquele órgão.
Observa-se, até então, que em matéria de aposentadoria, os primeiros indivíduos beneficiados na ordem jurídica brasileira foram alguns agentes públicos (à época denominados empregados ou funcionários públicos) e magistrados, o que também é ressaltado por Martinez.2
De acordo com Coimbra, “para empregados das empresas privadas, até 1923, nada se tinha feito. Só nesse ano veio a ser promulgada a Lei n. 4.682, de 24 de janeiro, conhecida como Lei Eloy Chaves, instituindo uma Caixa de Aposentadoria e Pensões junto a cada empresa ferroviária, e tornando seus empregados segurados obrigatórios”3, ainda que tivessem natureza privada, pois vinculadas às empresas.4 Somente em 20 de dezembro de 1926, a Lei n. 5.109 estenderia iguais normas a empregados de empresas de navegação marítima e fluvial, bem como aos portuários (permitindo, assim, também a filiação de trabalhadores avulsos).5
Quanto à Constituição de 1946, no que tange ao funcionalismo público, ao lado das aposentadorias por invalidez e compulsória por idade avançada, ganhava status constitucional a aposentadoria voluntária aos 35 anos de serviço público, embora desde 1939 já existisse sua previsão em norma legal; ocorre que, segundo Rocha, “a concessão da prestação ficava ao alvedrio da administração, que poderia considerar que os serviços prestados não tinham sido bons e leais de maneira suficiente”?6
Nesse período, enquanto os trabalhadores urbanos da iniciativa privada contribuíam para as Caixas de Aposentadorias e Pensões, posteriormente transformadas em Institutos de Aposentadorias e Pensões, paralelamente, no âmbito do serviço público, as aposentadorias permaneceram sendo custeadas exclusivamente com recursos do Tesouro.
A Constituição promulgada em 1988 manteve regras diferenciadas para a aposentadoria dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como os das autarquias e fundações públicas, na forma do art. 40, caput, do Texto Maior.
A primeira Emenda Constitucional que pretendeu alterar disposições atinentes à proteção social foi a de número 3, promulgada em 17 de março de 1993, e que estabelece, para os agentes públicos ocupantes de cargos vitalícios e efetivos, a obrigatoriedade de contribuição para custeio de aposentadorias e pensões concedidas a estes, modificando-se uma tradição do direito pátrio, qual seja, a de que tais concessões, no âmbito do serviço público, eram graciosas, independentes de contribuição do ocupante do cargo. O caráter contributivo é estendido, assim, e a partir de então, a todos os indivíduos amparados por algum diploma garantidor de aposentadorias e pensões, à exceção – ainda – dos militares das Forças Armadas.
A Emenda n. 3/93, contudo, não ensejou alterar as regras de concessão de aposentadorias e pensões, seja no âmbito do serviço público, seja no âmbito do Regime Geral de Previdência Social, dos trabalhadores em geral, tendo sido mantida a tendência de aumento do número de aposentadorias e pensões.
Para reduzir o impacto de tal tendência, houve por bem o Poder Executivo, no ano de 1995, enviar nova proposta de emenda constitucional ao Congresso Nacional, promulgada, com diversas alterações quanto ao texto originalmente proposto, como a Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998.
Como relata Borges, em relação à necessidade de tal reforma,
A ilusão de que a cobertura dos pagamentos dos benefícios previdenciários, por parte do Tesouro Nacional era uma garantia inesgotável fez com que apenas diante de um déficit assustador de mais de 3% do PIB, atrelado ao grave desequilíbrio das contas públicas, a questão previdenciária brasileira fosse debatida e desaguasse na promulgação da Emenda Constitucional n. 20.7
Conforme o entendimento de Roberto Luís Demo define-se uma mudança conceitual com a promulgação da Emenda Constitucional n. 20/98:
A aposentadoria no serviço público era vista como questão de política de servidor, questão funcional, não como questão de previdência (...). Esse novo paradigma tomou forma embrionária com a EC n. 20/98, determinando, em linhas gerais, fosse o regime próprio de previdência social contributivo e, para fins de aposentadoria, proibindo a contagem de tempo fictício [ex. licença-prêmio] e aumentando idade mínima e a carência [para 10 anos no serviço público, mantendo a regra anterior de 5 anos no cargo]. Posteriormente, ganhou corpo com a EC n. 41/03, impondo regras ainda mais restritivas ao regime próprio de previdência social dos servidores.8
No ano de 2003, nova proposta de Emenda Constitucional foi enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, direcionada de forma mais clara a realizar alterações no artigo 40 da Constituição, que trata especificamente dos direitos previdenciários dos agentes públicos ocupantes de cargos efetivos (e, por força de outros dispositivos constitucionais, os ocupantes de cargos vitalícios), modificando, mais uma vez, as regras de concessão de aposentadoria e de pensão por morte a dependentes destes, sem contudo alterar os princípios fundantes do sistema.9
O que se constata, pois, pelo exame da evolução normativa no tocante às políticas de proteção social no Brasil, é que houve uma tendência, desde o Império até os dias atuais, segundo a qual a extensão de benefícios dessa natureza partiu sempre do casuísmo para a generalização, e inicia-se no âmbito da Administração Pública para depois se estender aos trabalhadores da iniciativa privada, primeiro no meio urbano, para depois atingir o meio rural10, com evidente diferenciação no tratamento da matéria, desde o nível constitucional, quanto aos segmentos dos agentes públicos em relação aos trabalhadores em geral, o que tem gerado distorções no campo da redistribuição de renda.11
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1 DIAS, Constituições do Brasil., p. 358.
2 MARTINEZ, Curso de Direito Previdenciário, p. 21.
3 COIMBRA, Direito Previdenciário Brasileiro, p. 34.
4 TAVARES, Previdência e Assistência Social: legitimação e fundamentação constitucional brasileira, p. 210.
5 MARTINEZ, Curso de Direito Previdenciário, p. 75.
6 ROCHA, O Direito Fundamental à Previdência Social na Perspectiva dos Princípios Constitucionais Diretivos do Sistema Previdenciário Brasileiro, p. 63.
7 BORGES, Previdência Funcional e Regimes Próprios de Previdência, p. 71.
8 DEMO, Reforma da Previdência. Servidor Público que toma posse em novo cargo. Regime previdenciário aplicável, p. 215.
9 BORGES, Previdência Funcional e Regimes Próprios de Previdência, p. 82. As mudanças levadas a efeito serão objeto de análise no último capítulo deste trabalho.
10 RUSSOMANO, Comentários à Consolidação das Leis da Previdência Social, p. 7.
11 ROCHA, O Direito Fundamental à Previdência Social na Perspectiva dos Princípios Constitucionais Diretivos do Sistema Previdenciário Brasileiro, p. 74.