§§ 15 BauNVO, 34 BauGB, 65 BW.LBO
VG Karlsruhe, Urteil vom 28. Februar 2012 -6 K 1754/10-22
Die Klägerin begehrt von der Beklagten (Bauordnungsbehörde), sie möge die Nutzung des Saals der Beigeladenen, der katholische Pfarrgemeinde B., zu anderen als kirchlichen Zwecken untersagen.
Unter dem 30.12.1968 hatte das Landratsamt R. der Beigeladenen die Genehmigung für den Neubau einer Kirche mit Seitenkapelle, Saal und Nebenräumen erteilt. Die Gebrauchsabnahme fand am 7.12.1971 statt.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstückes C. in B. Auf dem Grundstück befindet sich ein Wohnhaus, das durch die D-Straße getrennt in nordöstlicher Richtung von der Kirche liegt. Die Grundstücke der Beigeladenen und der Klägerin liegen im unbeplanten Innenbereich. Das Gebiet ist unstreitig als allgemeines Wohngebiet einzustufen.
Mit Schreiben vom 26.3.2009 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, die notwendigen bauordnungsrechtlichen Schritte zu ergreifen, um eine stattfindende zweckentfremdete Nutzung einzustellen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Saal der Beigeladenen werde zu diversen kommerziellen Veranstaltungen genutzt, die das Maß dessen weit übersteigen würden, was hinnehmbar und zulässig sei. An jedem Tag in der Woche sei der Saal vermietet bzw. werde von den unterschiedlichsten Gruppen genutzt, die mit der Kirche nicht direkt inVerbindung ständen. Es finde eine kommerzielle Vermietung an Vereine unter anderem an Gesangs- und Musikvereine statt. Hinzu kämen an verschiedenen Wochenenden Proben von Vereinen über mehrere Stunden. Auch an Privatpersonen werde der Saal für Veranstaltungen und Festivitäten bis in die frühen Morgenstunden zum Teil mit Musik vermietet. Auch werde der Pfarrsaal an Vereine wie die „E.“ oder die „F.“ vermietet. Selbst bei geschlossenen Fenstern dringe Musik laut aus den Räumlichkeiten und übertrage sich in ihren Wohnbereich. Es komme auch zu lautstarkem An- und Abfahrtsverkehr. Der Erholungswert auf ihrem Grundstück und die Wohn- und Lebensqualität seien nicht mehr gegeben bzw. erheblich beeinträchtigt. Es liege eine zweckentfremdete Nutzung des Saals entgegen der ursprünglichen Baugenehmigung vor. Der Pfarrsaal sei nicht als Gemeindehaus oder Kulturzentrum genehmigt worden, sondern lediglich als Nebengebäude.
Mit Schreiben vom 14.4.2009 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass eine Zuständigkeit der Baurechtsbehörde nicht gegeben und ein Eingreifen mangels Rechtsgrundlage nicht möglich sei. Der Pfarrsaal sei 1968 als Saal genehmigt worden. Sinn eines Saals sei die Möglichkeit einer Versammlung oder die Nutzung durch eine Anzahl von Personen, die aus bestimmten Gründen in einem üblichen Raum keinen Platz fänden. Auf die kirchliche Nutzung durch bestimmte Personengruppen komme es bei der Genehmigung nicht an. Der Saal werde entsprechend der Baugenehmigung genutzt. Eine Lärmbelästigung durch Überschreitung der Lärmgrenzen bzw. -zeiten mache eine genehmigte bauliche Anlage nicht per se zu einer rechtswidrig genutzten Anlage, deren Nutzung zu untersagen sei. Vielmehr handle es sich um den Tatbestand der Ruhestörung, der durch die Ortspolizeibehörde bzw. auf privatrechtlichem Wege zu verfolgen sei.
Mit der hierauf erhobenen Untätigkeitsklage macht die Klägerin u.a. geltend: Der Pfarrsaal sei 1968 als Saal für kirchliche Nutzung genehmigt worden. Er werde zu anderen als zu kirchlichen Zwecken genutzt. Es habe eine stillschweigende Nutzungsänderung stattgefunden. Der Pfarrsaal werde nunmehr so gut wie jeden Tag genutzt. Mit der tatsächlich als Pfarrsaal zulässigen Nutzung ergebe sich eine dauerhafte Doppelbelastung mit zum Teil unerträglicher Lärmbeeinträchtigung. Die Lärmbelästigungen und -beeinträchtigungen gingen weit über das hinaus, was sie zu dulden habe. Insbesondere fehle es vollkommen an Maßnahmen zum Lärmschutz oder zur Überwachung einer baurechtskonformen Nutzung. Es habe eine Umnutzung stattgefunden. Der Pfarrsaal werde entgegen seiner Bestimmung kommerziell genutzt. Selbstverständlich richte sich die Nutzung der Nebengebäude und des Saals nach der Hauptnutzung und sei damit auf eine Nutzung zu kirchlichen Zwecken beschränkt. Falsch sei, dass die Veranstaltungen alle spätestens um 22.00 Uhr beendet seien. Verschiedenste Veranstaltungen hätten weit über 22.00 Uhr bis in die frühen Morgenstunden stattgefunden. Die tatsächliche Nutzung und die Dauer der Veranstaltungen würden erheblich von dem Belegungsplan der Beigeladenen abweichen. Die derzeit vorgenommene Nutzung stehe einem störenden Gewerbebetrieb gleich, der gem. § 4 Abs. 3 BauNVO nicht zulässig sei. Diese Nutzung sei zu untersagen, weil sie sich nach Nutzungszeit und Lärm, vor allem abends und am Wochenende, entscheidend von der Nutzung eines normalen Pfarrsaals mit gelegentlicher Nutzung für etwa Altennachmittage, Treffen der katholischen Frauengemeinschaft, Kindernachmittage, Kindergartensommerfeste und Adventsbasare unterscheide.
Die Beklagte hält die Klage für abweisungsreif. Der Saal sei als solcher formell rechtmäßig. Die Errichtung eines Saals sei in einem allgemeinen Wohngebiet iSv § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO als Anlage für kirchliche, kulturelle oder soziale Zwecke zulässig. Damit sei die Art der Nutzung des Saals in einem allgemeinen Wohngebiet gem. § 34 BauGB zulässig und füge sich insofern in die Umgebungsbebauung ein. Damit sei der Saal gem. § 34 BauGB materiell rechtmäßig. Der betreffende Raum sei als Saal genehmigt worden und werde auch als solcher genutzt. Weder in der Baugenehmigung noch in ihren Nebenbestimmungen sei die Nutzung des Saals auf kirchliche oder kirchenähnliche Nutzung beschränkt worden. Damit sei baurechtlich jede Nutzung zulässig, die dem allgemeingebräuchlichen Verständnis des Begriffes „Saal“ entspreche. Diesem Verständnis entspreche, dass ein Saal dafür konzipiert sei, gelegentlich oder regelmäßig einen größeren und anderen Personenkreis aufzunehmen, bzw. darin eine andere soziale oder kulturelle Nutzung vorzunehmen, wie es in gewöhnlichen Aufenthaltsräumen möglich oder gewünscht sei. Dabei spiele keine Rolle, aus welchen Motivationsgründen der Saal genutzt werde. Entscheidend seien der Funktionszweck des Raumes und die ausgeübte Nutzung. Weiter sei es unerheblich, ob jahrzehntelang ausschließlich eine kirchliche Nutzung vorgelegen habe. Dies schließe nämlich nicht eine andere, nicht kirchliche Nutzung im Rahmen der üblichen Nutzungsfunktion eines Saals aus. Zu einer angeblichen gewerblichen Nutzung sei auszuführen, dass eine solche als eine auf Dauer angelegte, an Gewinnabsicht orientierte Tätigkeit definiert sei. Den einzelnen jährlichen Veranstaltungen fehle es an der Dauerhaftigkeit bzw. Regelmäßigkeit und der Vereinsnutzung an der Gewinnerzielungsabsicht.
Das Verwaltungsgericht weist die Klage ab.
[18] Die zulässige Klage ist nicht begründet.
[19] Die Klage ist als Untätigkeitsklage gem. § 75 VwGO zulässig. (wird ausgeführt)
[20] Die Klage ist jedoch unbegründet.
[21] Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, die Beklagte zu verpflichten, der Beigeladenen die Nutzung ihres Pfarrsaals zu anderen als kirchlichen Zwecken zu untersagen (1.). Die Klägerin kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte verpflichtet wird, den Antrag auf Nutzungsuntersagung zu anderen als kirchlichen Zwecken unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes zu bescheiden (2.).
[22] 1. Als Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Nutzungsuntersagung kommt § 65 LBO in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Benutzung von Anlagen untersagt werden, wenn diese im Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften genutzt werden, d.h. die Nutzung nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist und fortdauernd gegen materielles Recht verstößt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.10.2009 -5 S 347/09- VBlBW 2010, 111, vom 10.10.2003 -5 S 1692/02- juris, und vom 24.7.2002 -5 S 149/01- GewArch 2003, 496 sowie Beschluss vom 22.1.1996 -8 S 2964/95- DÖV 1996, 750 mwN). Darüber hinaus ist die Baurechtsbehörde zum Erlass einer Nutzungsuntersagung nicht verpflichtet, sondern nur nach pflichtgemäßem Ermessen berechtigt. Dem Nachbarn wird dabei ein Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung in den Fällen eingeräumt, in denen ein Verstoß gegen Rechtsnormen vorliegt, die zumindest auch zum Schutz des Nachbarn zu dienen bestimmt sind. Ausnahmsweise kann sich der Anspruch des Nachbarn zu einem Anspruch auf Einschreiten der Baurechtsbehörde verdichten, wenn jede andere Entscheidung ermessensfehlerhaft wäre. Eine derartige Ermessensreduzierung auf Null kommt nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (vgl. Beschluss vom 13.12.1991 -3 S 2358/91-ESVGH 42, 238 und Urteil vom 25.5.1992 -5 S 2775/9- VBlBW 1993, 19) bei hoher Intensität der Störung oder Gefährdung eines wesentlichen Rechtsgutes des Nachbarn in Betracht.
[23] Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
[24] a. Die begehrte Nutzungsuntersagung kommt bereits deshalb nicht in Betracht, weil die derzeitige Nutzung des Saals auch zu anderen als kirchlichen Zwecken durch die Baugenehmigung des Landratsamts R. vom 30.12.1968 gedeckt ist. Damit liegt aber keine formelle Illegalität der Nutzung vor, die Voraussetzung für den Erlass einer Nutzungsuntersagung ist. Allein die materielle Illegalität einer durch eine Baugenehmigung gedeckten Nutzung würde nicht zu einer Nutzungsuntersagung berechtigen (vgl. VG München, Urteil vom 9.8.2011 -M 1 K 11.2518-; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15.12.2011 -5 K 5300/10- juris).
[25] Der sich im Streit befindende Saal der Beigeladenen wurde 1968 als „Saal“ genehmigt. Ein Saal ist im Unterschied zu einem Aufenthaltsraum grundsätzlich dazu bestimmt, einen größeren Personenkreis aufzunehmen und in ihm eine Nutzung vorzunehmen, die in einem Aufenthaltsraum nicht möglich oder nicht gewünscht ist. Welche Nutzung in einem Saal zulässig ist, bestimmt sich nach der Baugenehmigung sowie nach der in dem jeweiligen Baugebiet zulässigen Art der baulichen Nutzung.
[26] Die Baugenehmigung des Landratsamts R. vom 30.12.1968 enthält keine Beschränkung der Nutzung des Saals auf kirchliche oder kirchenähnliche Zwecke. In einem wie hier – dies haben die Beteiligten in der mündliche Verhandlung nochmals ausdrücklich bestätigt – vorliegenden allgemeinen Wohngebiet waren nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO in der bei Genehmigung maßgeblichen Fassung vom 25.6.1962 (BGBl. I S. 429) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesellschaftliche Zwecke allgemein zulässig. Hinsichtlich der Einordnung einer Anlage nach ihrem sachlichen Anliegen können sich diese einzelnen Zwecke überschneiden oder miteinander verzahnen. So dient ein konfessioneller Kindergarten sowohl kirchlichen als auch sozialen Zwecken. Da die Anlagen auch in der damaligen Fassung unter einer Nummer zusammengefasst waren, kam es bei Erteilung der Baugenehmigung auf eine genaue Ein- und Abgrenzung nicht an (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl., Vorb. §§ 2 bis 9, Rn 11.6 und § 4 Rn 6). Angesichts dessen bestand für die Baurechtsbehörde kein Anlass, in der Baugenehmigung die konkrete Zweckbestimmung des Saals festzulegen. Denn der Saal der Beigeladenen konnte nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO1962 zulässigerweise für kirchliche, aber auch für kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke genutzt werden. Es wäre im Gegenteil erforderlich gewesen, falls eine Nutzung des Saals entsprechend § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO 1962 nicht hätte zulässig sein sollen, dies ausdrücklich in der Baugenehmigung zu regeln, was aber nicht erfolgt ist.
[27] Ein Saal, in dem, wie hier, Veranstaltungen der örtlichen Sänger- und Musikvereine, des Kirchenchors, des Altenwerks, einer Qigong-Gruppe, Sitzungen örtlicher Vereine und des Stiftungsrats stattfinden (vgl. den Belegungsplan der Beigeladenen), stellt auch eine Anlage für kirchliche, kulturelle und soziale Zwecke dar, die im allgemeinen Wohngebiet nach der Art der baulichen Nutzung grundsätzlich zulässig ist. In erster Linie kommen hierbei Anlagen in Betracht, die in funktionaler Beziehung zu der betreffenden Gemeinde bzw. zu dem jeweiligen Ortsteil stehen. Dies ist bei der derzeit vorgenommenen Nutzung des Saals der Beigeladenen, der sowohl der Kirche als auch den Gruppen und Vereinen des Ortsteils N. als Versammlungs- und Begegnungsstätte sowie als Probenraum dient (vgl. Sächs.OVG, Urteil vom 28.5.2005 -1 B 889/04-; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16.4.2003 -8 A 11903/03-; VG Würzburg, Urteil vom 17.5.2011 -W 4 K 10.886- und Urteil vom 13.10.2009 -W 4 K 08.1005- juris), der Fall.
[28] Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei der „nicht kirchlichen“ Nutzung des Saals der Beigeladenen um keine gewerbliche Nutzung. Denn es steht offensichtlich nicht eine kommerzielle Nutzung und Unterhaltung im Vordergrund. Dass der Saal in sehr geringem Umfang für private Feiern vermietet wird (2010: 5 Feiern und 2011: 3 Feiern), ändert nichts an dem Umstand, dass der Saal grundsätzlich als Anlage für kirchliche, kulturelle und soziale Zwecke genutzt wird.
[29] Nach allem ist die Nutzung des Saals der Beigeladenen, wie sie derzeit erfolgt, ihrer Art nach in einem allgemeinen Wohngebiet zulässig und auch von der Baugenehmigung aus dem Jahr 1968 umfasst. Angesichts der damit gegebenen formellen Legalität der Nutzung kann nicht die Nutzung des Saals zu anderen als kirchlichen Zwecken untersagt werden.
[30] b. Selbst wenn jedoch die derzeitige Nutzung des Saals zu anderen als kirchlichen Zwecken nicht von der Baugenehmigung vom 30.12.1968 umfasst wäre und daher die derzeitige „nicht kirchliche“ Nutzung des Saals als Nutzungsänderung anzusehen wäre, würde dies keinen Anspruch der Klägerin auf bauordnungsrechtliches Einschreiten in Form einer Nutzungsuntersagung begründen. Denn es würde kein Verstoß gegen eine Rechtsnorm vorliegen, die zumindest auch dem Schutz der Klägerin zu dienen bestimmt ist.
[31] Die Klägerin könnte sich nicht mit Erfolg auf den sog. Gebietsgewährleistungsanspruch berufen. Dieser besagt, dass ein Nachbar sich unabhängig von irgendwelchen tatsächlichen Betroffenheiten gegen Vorhaben zur Wehr setzen kann, die den Baugebietsfestsetzungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung widersprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.2004, NVwZ 2004, 1244; Beschluss vom 2.2.2000 -BRS 63 Nr. 190-; Urteil vom 23.8.1996 -BRS 98 Nr. 259-; Beschluss vom 11.4.1996 -BRS 58 Nr. 82-; Urteil vom 16.9.1993 -BRS 55 Nr. 110-; Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl., Vorb. zu §§ 2 bis 9, Rn 26 f.; § 4 Rn 2). Der Nachbar hat auf die Bewahrung der Gebietsart einen Schutzanspruch, der über das Rücksichtnahmegebot hinausgeht.
[32] Die gegenwärtige Nutzung des Saals der Beigeladenen neben kirchlichen Zwecken auch zu sozialen und kulturellen Zwecken ist, wie vorstehend ausgeführt, nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO in einem allgemeinen Wohngebiet grundsätzlich zulässig und widerspricht hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nicht den Festsetzungen in einem allgemeinen Wohngebiet. Eine Verletzung des der Klägerin zustehenden Gebietsgewährleistungsanspruchs, der die Beklagte zum Einschreiten gegenüber der Beigeladenen verpflichten könnte, würde daher nicht vorliegen.
[33] Dass die Nutzung des Saals zu anderen als kirchlichen Zwecken im Fall einer Nutzungsänderung gegen das in § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO verankerte Gebot der Rücksichtnahme verstoßen würde, hat die Klägerin selbst nicht geltend gemacht, geschweige denn substantiiert dargelegt.
[34] Gem. § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO sind ihrer Art nach grundsätzlich zulässige Nutzungen im Einzelfall unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die für die Umgebung nach der Eigenart des Gebietes unzumutbar sind. Ob den betroffenen Nachbarn Geräuschimmissionen zuzumuten sind, ist grundsätzlich anhand von technischen Regelwerken (TA-Lärm, Freizeitlärmrichtlinie) zu beurteilen, die im Rahmen einer vorzunehmenden Gesamtabwägung als Orientierungshilfe bzw. Entscheidungshilfe herangezogen werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6.9.2011 -2 A 2249/09-; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.6.2002 -10 S 1559/01- juris). Dafür, dass unter Berücksichtigung dieser Grundsätze die -unterstellte – geänderte Nutzung des Saals der Beigeladenen im Einzelfall unzulässig wäre, hat die Klägerin nichts dargelegt. Insbesondere hat sie bisher keinerlei Messungen durchführen lassen. Vielmehr hat sie in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, es gehe ihr im vorliegenden Verfahren darum, klären zu lassen, ob die derzeitige Nutzung des Saals der Beigeladenen durch die Baugenehmigung gedeckt ist. Ob die Nutzung im Einzelfall aufgrund der von ihr ausgehenden Lärmimmissionen unzumutbar sei, werde nicht zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht. Dies sei gegebenenfalls einem weiteren Verfahren nach Klärung der im vorliegenden Verfahren gestellten Rechtsfrage vorbehalten. Angesichts dessen könnte im Fall einer Nutzungsänderung bei derzeitiger Sachlage nicht von einem eine Nutzungsuntersagung rechtfertigenden Verstoß gegen das Gebot der Rücksichtnahme ausgegangen werden.
[35] 2. Die Klägerin kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte verpflichtet wird, ihren Antrag auf bauordnungsrechtliches Einschreiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes zu bescheiden. (wird ausgeführt)