Sumário: 9.1. Disposições gerais e novidades do Código Florestal (Lei 12.651/2012) – 9.2. Áreas de Preservação Permanente (APP’s): 9.2.1. Definição legal; 9.2.2. APP’s do artigo 4.º do novo CFlo; 9.2.3. APP’s do artigo 6.º do CFlo; 9.2.4. Outras APP’s instituídas pelo CONAMA; 9.2.5. Regime especial de proteção e exploração excepcional; 9.2.6. Áreas consolidadas em APP’s reguladas pelo novo Código Florestal; 9.2.7. APP’s instituídas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios; 9.2.8. A difícil questão da indenizabilidade da vegetação em APP na hipótese de desapropriação; 9.2.9. Explorações consolidadas em APP – 9.3. Apicuns e salgados – 9.4. Reserva legal (RL): 9.4.1. Definição legal; 9.4.2. Natureza jurídica; 9.4.3. Percentuais mínimos e Cota de Reserva Ambiental; 9.4.4. Redução da Reserva Legal; 9.4.5. Ampliação da Reserva Legal; 9.4.6. Localização da Reserva Legal; 9.4.7. Cálculo da Reserva Legal; 9.4.8. Dispensa da Reserva Legal; 9.4.9. Registro imobiliário e inscrição no Cadastro Ambiental Rural; 9.4.10. Regime de proteção e explorabilidade sustentável da Reserva Legal; 9.4.11. Obrigação propter rem de reflorestar do proprietário; 9.4.12. Desapropriação e indenizabilidade limitada; 9.4.13. Isenção do ITR e averbação da reserva legal; 9.4.14. Explorações consolidadas em Reserva Legal e sua recomposição; 9.4.15. Quadro comparativo entre Áreas de Preservação Permanente – APP e Reserva Legal – RL – 9.5. Unidades de Conservação (UC’s): 9.5.1. Introdução; 9.5.2. Definição legal; 9.5.3. Criação, extinção, redução e desafetação; 9.5.4. Possibilidade de desapropriação da área; 9.5.5. Requisitos para a instituição; 9.5.6. Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC; 9.5.7. Grupos: Proteção Integral e Uso Sustentável; 9.5.8. Zona de amortecimento e licenciamento ambiental em unidade de conservação ou no seu entorno; 9.5.9. Corredores ecológicos; 9.5.10. Mosaico; 9.5.11. Plano de manejo; 9.5.12. Limitações administrativas provisórias; 9.5.13. Taxa de visitação; 9.5.14. Gestão por OSCIP e sua concessão aos particulares; 9.5.15. Compensação por significativo impacto ambiental; 9.5.16. Populações tradicionais; 9.5.17. Outras disposições; 9.5.18. Competência para o licenciamento ambiental nas unidades de conservação; 9.5.19. Regra de transição; 9.5.20. Reservas da Biosfera; 9.5.21. Atuação das Forças Armadas e da Polícia Federal nas unidades de conservação; 9.5.22. Conselho consultivo ou deliberativo; 9.5.23. Unidades de conservação federais – 9.6. Áreas ambientais municipais – 9.7. Áreas de uso restrito – 9.8. A zona costeira brasileira e a política nacional para os recursos do mar – 9.9. Questões de concursos públicos comentadas.
Inicialmente, é preciso advertir que, ao prever que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem de uso comum do povo, o artigo 225, da Constituição Federal de 1988, não o transformou em bem público em sentido estrito.
Ou seja, em Direito Ambiental é possível que um bem, público ou privado, seja de uso comum do povo, em uma conotação diversa à classificação tradicional dos bens públicos adotada pelo Direito Administrativo, que divide os bens das pessoas jurídicas de direito público em dominicais, de uso comum do povo e de uso especial, tendo em conta a natureza autônoma do bem ambiental, naturalmente difuso.
Como exemplo, uma pessoa proprietária de uma área com cobertura florestal tem o direito real, mas, por outro lado, não poderá desmatar sem licenciamento ambiental e acima dos limites legais de tolerância. Assim, o bem é privado, mas o seu equilíbrio ambiental é direito difuso, imaterial, de terceira dimensão, de todo o povo e tutelável autonomamente.
Outrossim, o § 4.º, do artigo 225, da CRFB, ao prever que a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira1 (foram esquecidos dois grandes ecossistemas: o cerrado e a caatinga2 são patrimônio nacional, não os transformou em bens públicos, apenas expressando o domínio eminente estatal (expressão ampla que abarca o conjunto de bens destinados ao uso direto ou indireto do poder público e da coletividade) decorrente da soberania e do interesse geral em sua conservação.
Veja-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal:
“Recurso extraordinário – Estação ecológica – Reserva florestal na serra do mar – Patrimônio nacional (CF, artigo 225, § 4.º) – Limitação administrativa que afeta o conteúdo econômico do direito de propriedade – Direito do proprietário a indenização – Dever estatal de ressarcir os prejuízos de ordem patrimonial sofridos pelo particular – RE não conhecido. – A norma inscrita no artigo 225, § 4.º, da Constituição deve ser interpretada de modo harmonioso com o sistema jurídico consagrado pelo ordenamento fundamental, notadamente com a cláusula que, proclamada pelo artigo 5.º, XXII, da Carta Política, garante e assegura o direito de propriedade em todas as suas projeções, inclusive aquela concernente a compensação financeira devida pelo Poder Público ao proprietário atingido por atos imputáveis a atividade estatal. O preceito consubstanciado no artigo 225, § 4.º, da Carta da República, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental. – A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/1988, artigo 5.º, XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da República estende-se, na abrangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel particular afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em qualquer das áreas referidas no artigo 225, § 4, da Constituição. Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um típico direito de terceira geração (CF, artigo 225, caput)” (STF, RE 134.297, de 13.06.1995).
Com propriedade, o artigo 225, § 1.º, III, da Constituição Federal, aduz que incumbe ao Poder Público definir, em todas as unidades da federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, que só poderão ser suprimidos ou alterados por lei.
Esta disposição busca dificultar ao máximo o retrocesso na proteção ambiental no Brasil, sendo consectário do sistema de freios e contrapesos entre os Poderes da República.
Isso porque apenas a lei oriunda do órgão legislativo da entidade política criadora do espaço ambiental protegido poderá prever as seguintes situações indesejáveis:
A) Diminuição da sua dimensão;
B) Redução da proteção ambiental;
C) Extinção do espaço protegido.
Logo, mesmo que a área ambiental tenha sido instituída por um decreto, como pode ocorrer com as áreas de preservação permanente e as unidades de conservação, consoante será estudado, apenas a lei em sentido estrito poderá adotar as medidas acima elencadas.
A instituição de um espaço ambiental protegido por lei ou mesmo via decreto não atenta contra a Constituição de 1988. Nesse sentido, o STF:
“Mandado de segurança. Meio ambiente. Defesa. Atribuição conferida ao Poder Público. Artigo 225, § 1º, III, CB/88. Delimitação dos espaços territoriais protegidos. Validade do decreto. Segurança denegada. 1. A Constituição do Brasil atribui ao Poder Público e à coletividade o dever de defender um meio ambiente ecologicamente equilibrado. [CB/88, art. 225, § 1º, III]. 2. A delimitação dos espaços territoriais protegidos pode ser feita por decreto ou por lei, sendo esta imprescindível apenas quando se trate de alteração ou supressão desses espaços. Precedentes. Segurança denegada para manter os efeitos do decreto do Presidente da República, de 23 de março de 2006” (MS 26.064, Plenário, de 17.06.2010).
Trata-se de competência administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, pois todos deverão definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos.3
Em termos gerais, após o advento do novo Código Florestal, temos os seguintes espaços ambientais com especial proteção, que serão estudados nos tópicos posteriores:
• Áreas de preservação permanente;
• Apicuns e salgados;
• Reserva legal;
• Unidades de conservação;
• Áreas ambientais municipais;
• Áreas de uso restrito.
Mas é possível que áreas específicas com regime especial de proteção sejam criadas, a exemplo do que foi feito pelo artigo 7.º, da Resolução CONAMA 312/2002, que regula o licenciamento das atividades de carcinicultura4 na Zona Costeira, ao prever que o empreendedor deve destinar, no mínimo, obrigatoriamente, 20% da área total do empreendimento, para preservação integral.5
Outro exemplo é a área de, pelo menos, 5% do espaço concedido em termos florestais, destinado à preservação ambiental, com arrimo no artigo 32, da Lei 11.284/2006, que disciplina a gestão de florestas públicas, intitulada reserva absoluta.
Ademais disso, insta afirmar que o Poder Público deve se valer de instrumentos fiscais para fomentar a instituição de espaços especiais de proteção, como a criação de incentivos creditícios preferenciais e com juros subsidiados.
Exemplo disso foi feito pela Lei 9.393/1996, por meio do seu artigo 10, que excluiu da área de incidência do ITR: as áreas de preservação permanente; a reserva legal; a servidão ambiental e a florestal; as áreas de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas, assim declaradas mediante ato do órgão competente, federal ou estadual; as áreas cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração.
Outro interessante caso é a adoção do ICMS ecológico por alguns Estados da federação. Comentando o caso pioneiro do Paraná, expõe WILSON LOUREIRO:6
“No Estado do Paraná a Lei do ICMS Ecológico, em relação à conservação da biodiversidade tem por objetivos: (a) aumento do número e da superfície de unidades de conservação e outras áreas especialmente protegidas (dimensão quantitativa); (b) regularização, planejamento, implementação e busca da sustentabilidade das unidades de conservação (dimensão qualitativa); (c) incentivo à construção dos corredores ecológicos, através da busca da conexão de fragmentos vegetais; (d) adoção, desenvolvimento e consolidação institucional, tanto em nível estadual, quanto municipal, com vistas a conservação da biodiversidade e, (e) busca da justiça fiscal pela conservação ambiental.
Todo e qualquer município pode se beneficiar com recursos do ICMS Ecológico quer seja através da criação pelo próprio município ou por outro ente federado, de uma unidade de conservação, ou do aumento da superfície das unidades de conservação já criadas, ou ainda pela melhoria da qualidade da conservação das unidades de conservação, ou outra área especialmente protegida. Visando facilitar o exercício do ICMS Ecológico, os índices percentuais definidos para cada município, são calculados a partir da aplicação de fórmula, que visa mensurar Coeficiente de Conservação da Biodiversidade – CCB”.
Já se tem notícia de que também os Estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, São Paulo, Rondônia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul já adotaram o ICMS Ecológico, que acolhe, entre os tradicionais, critérios ambientais para lastrear a repartição de receitas do citado imposto com os municípios, incentivando-os na preservação do meio ambiente, especialmente por meio da criação de unidades de conservação municipais.
Com a aprovação do novo Código Florestal brasileiro pela Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, que revogou o antigo Código Florestal (Lei 4.771/1965) e suas alterações, o tema ganhou nova regulamentação especialmente no que concerne às áreas de preservação permanente, reserva legal e áreas verdes urbanas, além da criação das áreas de uso restrito para a proteção e uso sustentável dos pantanais e das planícies pantaneiras, gerando uma revisão global desta obra a partir da sua 3.ª edição (2012), especialmente neste Capítulo, que foi profundamente alterado e aditado.
Vale frisar que a Presidenta da República vetou 12 dispositivos do texto aprovado pelo Congresso Nacional, assim como publicou a Medida Provisória 571/2012, promovendo diversas alterações e inserções no corpo do novo CFlo.
Isso porque o texto final obteve várias alterações perpetradas pela Câmara dos Deputados de cunho ruralista e necessitava ser aperfeiçoado para melhor atender à preservação do meio ambiente e ao desenvolvimento sustentável.
Posteriormente, a MP 571/2012 foi convertida na Lei 12.727, de 17 de outubro de 2012. Sucede que na tramitação no Congresso Nacional o texto da referida Medida Provisória foi alterado, gerando pontuais modificações no texto do Código Florestal de 2012.
Além disto, a Presidenta Dilma Rousseff vetou nove dispositivos7 que foram inseridos ou alterados pela lei de conversão. No geral, é possível afirmar que os vetos conferiram uma maior proteção ao meio ambiente.
Com o advento da Lei 12.727/2012, o novo Código Florestal deixou de fornecer a definição de área abandonada, ao tempo em que alterou a definição de pousio8 e inseriu a de crédito de carbono9.
O novo CFlo estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos, tendo por objetivo o desenvolvimento sustentável (art. 1º-A, caput e parágrafo único).
Dispõe principalmente sobre os seguintes temas acerca da normatização geral da proteção da vegetação do Brasil:
• Áreas de preservação permanente;
• Áreas de reserva legal;
• Áreas de uso restrito;
• Áreas verdes urbanas;
• Uso sustentável dos apicuns e salgados;
• Exploração florestal;
• Suprimento de matéria-prima florestal;
• Controle da origem dos produtos florestais;
• Controle e prevenção de incêndios florestais;
• Programa de Apoio e Incentivo à Preservação e Recuperação do Meio Ambiente;
• Instrumentos econômicos e financeiros para a proteção florestal.
Foram elencados vários “princípios” informadores do novo CFlo (art. 1.º-A, parágrafo único), que materialmente se caracterizam como verdadeiras diretrizes:
“A) afirmação do compromisso soberano do Brasil com a preservação das suas florestas e demais formas de vegetação nativa, bem como da biodiversidade, do solo, dos recursos hídricos e da integridade do sistema climático, para o bem-estar das gerações presentes e futuras;
B) reafirmação da importância da função estratégica da atividade agropecuária e do papel das florestas e demais formas de vegetação nativa na sustentabilidade, no crescimento econômico, na melhoria da qualidade de vida da população brasileira e na presença do País nos mercados nacional e internacional de alimentos e bioenergia;
C) ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas, consagrando o compromisso do País com a compatibilização e harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da vegetação;
D) responsabilidade comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na criação de políticas para a preservação e restauração da vegetação nativa e de suas funções ecológicas e sociais nas áreas urbanas e rurais;
E) fomento à pesquisa científica e tecnológica na busca da inovação para o uso sustentável do solo e da água, a recuperação e a preservação das florestas e demais formas de vegetação nativa;
F) criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a recuperação da vegetação nativa e para promover o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis.”
O artigo 2º do novo CFlo reproduziu literalmente a redação do artigo 1º do Código revogado, ao prever que “as florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem”, o que reflete a titularidade difusa do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo brasileiro.
Demais disso, a exploração ou utilização dos recursos florestais em desacordo com o novo Código Florestal é considerado uso irregular da propriedade, sujeitando o infrator a responder civil, administrativa e criminalmente por sua conduta, cuja ação civil seguirá o procedimento sumário previsto no Código de Processo Civil.
É certo que o antigo Código Florestal (Lei 4.771/1965) precisava ser substituído, visto que editado em período em que a realidade florestal brasileira era diversa. Ademais, somente nestes últimos anos foram tomadas medidas mais concretas e drásticas para o seu cumprimento, a exemplo da edição do Decreto 6.514/2008, o que fez aflorar a necessidade da aprovação de nova legislação.
Aliás, é imprescindível afirmar que o antigo Código Florestal não foi expressamente revogado. O art. 83 do novo CFlo previa a sua revogação expressa, mas, após a sua alteração de redação pela Lei 12.727/2012, foi vetado pela Presidência da República.10
Assim, entende-se que o veto presidencial ao art. 83 do novo CFlo, alterado pela Lei 12.727/2012, não restaurou a sua redação original, conquanto exista quem sustente o contrário.
Logo, em tese, é possível sustentar a vigência de dispositivos da Lei 4.771/1965, em casos em que a Lei 12.651/2012, alterada pela Lei 12.727/2012, não tratar de maneira diversa ou contrária, o que certamente irá trazer mais insegurança jurídica.
Contudo, vale frisar que a vigência do art. 83 do novo CFlo é admitida oficialmente pelo Poder Executivo da União, pois no sítio da Presidência da República, ao acessar a Lei 12.651/2012, consta o dispositivo como vigente:
“Art. 83. Revogam-se as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e suas alterações posteriores, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001”.11
Consoante será visto neste Capítulo, em determinados temas houve um retrocesso de proteção florestal, ferindo o Princípio da Vedação ao Retrocesso Ambiental, posto que a bancada ruralista no Congresso Nacional demonstrou ter mais força política do que a Presidência da República e os ambientalistas, em que pesem os saudáveis vetos e as inovações promovidas pela MP 571/2012, convertida na Lei 12.727/2012.
Espera-se que ao menos a nova legislação florestal seja cumprida, pois o índice de efetivação do antigo Código Florestal foi mínimo.
Vale ainda registrar que, com o advento do novo Código Florestal, inúmeras resoluções do CONAMA necessitarão ser revisadas para se adequar ao novo lastro legal, especialmente as Resoluções 302 e 303, ambas de 2002, que tratam da delimitação de áreas de preservação permanente.
Em muitas passagens o novo CFlo adota dois regimes jurídicos: um de tolerância para as condutas lesivas ao ambiente, perpetradas até o dia 22 de julho de 2008, e outro rígido, para os atos praticados a partir dessa data.
Isso porque, no dia 23 de julho de 2008, foi publicado o Decreto 6.514, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, que instituiu uma série de novos tipos administrativos para punir os infratores da legislação ambiental.
De sua vez, insta salientar também que o novo CFlo traz várias disposições mais flexíveis em favor do pequeno proprietário ou possuidor rural (prédio rústico de até quatro módulos fiscais), especialmente no que concerne às áreas de preservação permanente e de reserva legal.
Resta saber como será a interpretação dos Tribunais Superiores sobre a aplicação intertemporal da Lei 12.651/2012, máxime das regras menos restritivas e que ampliam o direito de supressão de vegetação nativa sobre situações concretizadas. Nesse sentido, colaciona-se importante julgado do STJ, que corajosamente resistiu à aplicação imediata do novo Código Florestal em disposição mais flexível aos poluidores:
“Administrativo. Ambiental. Ação civil pública. Área de preservação permanente. Formação da área de reserva legal. Obrigação propter rem.Súmula 83/STJ. Prejudicada a análise da divergência jurisprudencial. Superveniência da Lei 12.651/12. Impossibilidade de aplicação imediata. Irretroatividade. Proteção aos ecossistemas frágeis. Incumbência do Estado. Indeferimento.
1. A jurisprudência desta Corte está firmada no sentido de que os deveres associados às APPs e à Reserva Legal têm natureza de obrigação propter rem, isto é, aderem ao título de domínio ou posse, independente do fato de ter sido ou não o proprietário o autor da degradação ambiental. Casos em que não há falar em culpa ou nexo causal como determinantes do dever de recuperar a área de preservação permanente.
2. Prejudicada a análise da divergência jurisprudencial apresentada, porquanto a negatória de seguimento do recurso pela alínea ‘a’ do permissivo constitucional baseou-se em jurisprudência recente e consolidada desta Corte, aplicável ao caso dos autos.
3. Indefiro o pedido de aplicação imediata da Lei 12.651/2012, notadamente o disposto no art. 15 do citado regramento. Recentemente, esta Turma, por relatoria do Ministro Herman Benjamin, firmou o entendimento de que ‘o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da ‘incumbência’ do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I). Agravo regimental improvido” (2.ª Turma, AgRg no AREsp 327.687, de 15.08.2013).
De outro lado, em positivação da jurisprudência consolidada do STJ, previu o novo CFlo (art. 2º, § 2º) que “as obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural”.
Logo, a aquisição de um imóvel rural ou urbano com um passivo ambiental responsabilizará o novo proprietário, mesmo que este já tenha adquirido o bem com a degradação ambiental perpetrada pelo antigo senhor, por se tratar de uma obrigação propter rem, a exemplo do dever de recuperar a vegetação nas áreas de preservação permanente e de reserva legal.
Outra inovação do novo CFlo foi a previsão de criação do CAR – Cadastro Ambiental Rural, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento, devendo ser feito, preferencialmente, no órgão ambiental municipal ou estadual.
Aliás, nos termos do seu artigo 78-A, após cinco anos da data da publicação do novo CFlo, as instituições financeiras só concederão crédito agrícola, em qualquer de suas modalidades, para proprietários de imóveis rurais que estejam inscritos no Cadastro Ambiental Rural.
Até o advento da Lei 12.727/2012, o texto do art. 78-A também exigia, após o quinquênio, que os proprietários rurais comprovassem a regularidade florestal como condição de liberação de crédito agrícola pelos bancos, o que foi abolido com essa lamentável alteração legislativa.
Também foi prevista a instituição, pelas entidades políticas (exceto os municípios), no prazo de um ano após a publicação do novo Código Florestal, prorrogável uma vez por igual período, dos Programas de Regularização Ambiental – PRA’s, que objetivam regularizar os imóveis rurais no que concerne às situações consolidadas até 22 de julho de 2008 nas áreas de reserva legal e de preservação permanente, cuja assinatura do termo de compromisso repercutirá na esfera administrativa e criminal com a extinção da punibilidade, além da civil, conforme será estudado nos capítulos pertinentes.
A regulamentação dos Programas de Regularização Ambiental foi dada pelo Decreto 7.830/2012, que deverão ser instituídos no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal compreendendo o conjunto de ações ou iniciativas a serem desenvolvidas por proprietários e posseiros rurais com o objetivo de adequar e promover a regularização ambiental com vistas ao cumprimento do disposto no Capítulo XIII da Lei 12.651, de 2012.
Outros três programas ambientais ainda foram previstos no novo CFlo:
A) Programa de Apoio e Incentivo à Conservação do Meio Ambiente12 (artigo 41) – a ser instituído pelo Poder Executivo federal, para adoção de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade agropecuária e florestal, com redução dos impactos ambientais, como forma de promoção do desenvolvimento ecologicamente sustentável, observados sempre os critérios de progressividade;
B) Programa para Conversão da Multa prevista no art. 5013 do Decreto no 6.514, de 22 de julho de 2008 (artigo 42) – a ser instituído pelo Poder Executivo Federal, destinado aos imóveis rurais, referente a autuações vinculadas a desmatamentos em áreas onde não era vedada a supressão, que foram promovidos sem autorização ou licença, em data anterior a 22 de julho de 2008;
C) Programa de Apoio Técnico e Incentivos Financeiros (artigo 58) – a ser instituído pelo Poder Público, para atendimento prioritário dos pequenos proprietários e possuidores rurais, podendo incluir medidas indutoras e linhas de financiamento.
A regularização ambiental será promovida pela adoção de atividades no imóvel rural que visem atender ao disposto na legislação ambiental e, de forma prioritária, à manutenção e recuperação de áreas de preservação permanente e de reserva legal, por meio da celebração de Termo de Adesão e Compromisso, que será simplificado para o agricultor familiar, o empreendedor familiar rural e os povos e comunidades tradicionais.
Vale registrar que vários dispositivos da Lei 12.651/2012 foram questionados no STF pelo Procurador-Geral da República em 21 de janeiro de 2013 através das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, ainda não julgadas.
De acordo com o artigo 3.º, II, do novo Código Florestal, Área de Preservação Permanente (APP)é a “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”, definição praticamente idêntica à que constava no artigo 1.º, § 2.º, II, do antigo Código Florestal.
Pela definição legal, percebe-se que a área de preservação permanente poderá ou não ser coberta por vegetação nativa, devendo esta ser mantida por questões ambientais e também para preservar a segurança das pessoas.
As áreas descritas no artigo 4.º do novo Código Florestal têm incidência ex lege, pois instituídas diretamente pelo CFlo, em áreas urbanas ou rurais, independentemente da adoção de alguma providência de demarcação pela Administração Pública ambiental, tendo a natureza jurídica de limitação de uso ao direito de propriedade, porquanto genéricas, não sendo cabível indenização aos proprietários pelo seu regime jurídico especial restritivo.
Isso porque, de acordo com o STJ em julgado sobre as APPs, “sendo imposições de natureza genérica, as limitações administrativas não rendem ensejo a indenização, salvo comprovado prejuízo” (REsp 1.233.257, de 16.10.2012).
Por exceção, podem existir hipóteses dentro do citado artigo 4.º, do novo CFlo, que dependam de um ato do Poder Público para delimitar a APP, como ocorre com os reservatórios d’água artificiais, conforme será estudado.
Esta é mais uma sutileza que reflete a nova legislação florestal mais permissiva da degradação ambiental. O artigo 2.º, do antigo CFlo, previa que “consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei”, ao passo que o artigo 4º, do novo CFlo, estatui que “considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei”.
Por conseguinte, nem todos os casos de APP do artigo 4º, do novo CFlo, possuem incidência direta e imediata, a exemplo dos reservatórios d’água artificiais, cuja APP será fixada pela licença ambiental (inc. III).
Apesar de a cabeça do artigo 4.º, do novo CFlo, se referir apenas à vegetação natural, é razoável entender que as áreas de preservação permanente também incidem nas florestas plantadas, pois o seu artigo 35, § 2º, dá azo a essa exegese, a contrario sensu:
“Art. 35, § 2.º É livre a extração de lenha e demais produtos de florestas plantadas nas áreas não consideradas Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal”.
Por questões didáticas, abaixo serão estudadas separadamente as APP’s do artigo 4.º, do novo CFlo, em áreas urbanas ou rurais, seguindo a ordem dos incisos do citado dispositivo normativo.
I) Mata ciliar
São consideradas áreas de preservação permanente as faixas marginais de qualquer curso d’água natural, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:
|
30m |
cursos d’água de menos de 10 metros de largura |
|
50m |
cursos d’água que tenham de 10 a 50 metros de largura |
|
100m |
cursos d’água que tenham de 50 a 200 metros de largura |
|
200m |
cursos d’água que tenham de 200 a 600 metros de largura |
|
500m |
para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 metros |
Essas APP’s são conhecidas como matas ciliares e têm como principais funções ambientais prevenir o assoreamento dos cursos d’água e resguardar a segurança das pessoas contras as enchentes, auxiliando na absorção das águas durante as cheias.
* Foto de mata ciliar.14
Com o advento da Lei 12.727, de 17.10.2012, o art. 4º, inciso I, do Código Florestal de 2012 foi alterado, passando a prever que apenas as faixas marginais de cursos d’água naturais perenes ou intermitentes serão APP’s, excluídos os efêmeros.
Os rios perenes são aqueles que possuem águas correntes durante todo o ano. Já os intermitentes ou temporários secam nos períodos de escassez de chuva, não possuindo água corrente durante todo o ano, sendo alimentados por escoamento superficial ou subsuperficial.
Nestes dois casos, existirá APP. Já nos rios efêmeros não existirá APP, pois se formam somente por ocasião das chuvas ou logo após a sua ocorrência, sendo alimentados tão somente por águas de escoamento superficial.
Os incisos XII a XIV do art. 2º do Decreto 7.830/2012 trazem as seguintes definições:
• Rio perene – corpo de água lótico que possui naturalmente escoamento superficial durante todo o período do ano;
• Rio intermitente – corpo de água lótico que naturalmente não apresenta escoamento superficial por períodos do ano;
• Rio efêmero – corpo de água lótico que possui escoamento superficial apenas durante ou imediatamente após períodos de precipitação.
A sua dimensão formalmente foi mantida pelo novo CFlo em comparação ao anterior, inexistindo redução ou majoração da mata ciliar. Contudo, a sua linha inicial de demarcação foi alterada, o que, via transversa, acabou diminuindo o seu tamanho.
É que o antigo CFlo previa a sua fixação desde o seu nível mais alto em faixa marginal (nível alcançado por ocasião da cheia sazonal do curso d’água perene ou intermitente), ao passo que o novo CFlo pontifica que será desde a borda da calha do leito regular, assim considerada a calha por onde correm regularmente as águas do curso d’água durante o ano.
Evidentemente, a linha da borda da calha regular do leito do curso d’água é mais recuada do que o seu nível mais alto em faixa marginal alcançado por ocasião da cheia sazonal perene ou intermitente. Por isso, discretamente, o novo CFlo recuou as matas ciliares, promovendo um lamentável retrocesso na proteção florestal ao longo dos rios e demais cursos d’água, deixando desprotegidos inúmeros ecossistemas de áreas úmidas no Brasil.
Portanto, deverá ser fixado o início da borda da calha do leito regular do curso d’água, e não o seu nível de cheia, a fim de iniciar a delimitação da mata ciliar, o que certamente trará sérias controvérsias, uma vez que se sabe que ao longo do ano é comum que haja variação no regime fluvial, existindo mudanças de cerca de 20 metros na região amazônica.
Demais disso, a situação se complica ainda mais no que concerne aos rios intermitentes, que são aqueles que secam durante determinado período do ano.
Era previsto no projeto que, em áreas urbanas, as faixas marginais de qualquer curso d’água natural que delimitassem as áreas da faixa de passagem de inundação tivessem a sua largura determinada pelos respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente.
Felizmente, esse dispositivo (§ 7º do artigo 4º) foi vetado, pois iria permitir que as APP’s (matas ciliares) em zonas urbanas fossem definidas pela legislação municipal (Plano Diretor e Lei de Uso do Solo), possibilitando a sua redução e configurando um grave retrocesso ambiental.
Com a MP 571/2012, foram inseridos os §§ 9º e 10 ao artigo 4º, impondo-se que os limites mínimos das matas ciliares deverão ser respeitados pelo Plano Diretor e pela Lei de Uso do Solo do município.
Contudo, o § 9º foi alterado pela Lei de Conversão (Lei 12.727/2012) e posteriormente vetado, enquanto o § 10 foi excluído da Lei de Conversão, deixando uma lacuna normativa sobre o tema.
A despeito do não tratamento do tema pelo novo CFlo, entende-se que os municípios não possuem competência para reduzir os limites mínimos das APP’s nas áreas urbanas, sob pena de invasão da competência federal para a edição de normas gerais sobre a proteção florestal.
Cabe ao Regulamento presidencial ou mesmo ao CONAMA, via resolução, definir urgentemente a fórmula de fixação da borda da calha do leito regular do curso d’água, diante da lamentável omissão (talvez intencional) do novo CFlo.
Nesse sentido, a redação original do artigo 4º, § 3º, do novo CFlo foi enfática ao estatuir que “não é considerada Área de Preservação Permanente a várzea fora dos limites previstos no inciso I do caput, exceto quando ato do poder público dispuser em contrário, nos termos do inciso III do art. 6º, bem como salgados e apicuns em sua extensão”.
Felizmente, esse dispositivo foi vetado pela Presidenta da República sob o correto argumento:
“O dispositivo deixa os apicuns e salgados sem qualquer proteção contra intervenções indevidas. Exclui, ainda, a proteção jurídica dos sistemas úmidos preservados por normas internacionais subscritas pelo Brasil, como a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, conhecida como Convenção de Ramsar, de 2 de fevereiro de 1971, ratificada pelo Decreto no 1.905, de 16 de maio de 1996.
Esses sistemas desempenham serviços ecossistêmicos insubstituíveis de proteção de criadouros de peixes marinhos ou estuarinos, bem como de crustáceos e outras espécies. Adicionalmente, tamponam a poluição das águas litorâneas ocasionada por sedimentos e compostos químicos carregados pelos rios. Por sua relevância ambiental, merecem tratamento jurídico específico, que concilie eventuais intervenções com parâmetros que assegurem sua preservação.”
Registre-se que as várzeas de inundação ou planícies de inundação são áreas marginais a cursos d’água sujeitas a enchentes e inundações periódicas.
De acordo com o acertado posicionamento do STJ, também aplicável ao novo CFlo, “a proteção legal como Área de Preservação Permanente ciliar estende-se não só às margens dos ‘rios’, mas também às que se encontram ao longo de ‘qualquer curso d’água’ (Código Florestal, art. 2º, ‘a’, grifei), aí incluídos riachos, córregos, veios d’água, brejos e várzeas, lagos, represas, enfim, todo o complexo mosaico hidrológico que compõe a bacia. O regime jurídico das Áreas de Preservação Permanente ciliares é universal, no duplo sentido de ser aplicável à totalidade dos cursos d’água existentes no território nacional – independentemente da sua vazão ou características hidrológicas – e de incidência tanto nas margens ainda cobertas de vegetação (Mata Ciliar, Mata Ripária, Mata de Galeria ou Mata de Várzea), como naquelas já desmatadas e que, por isso mesmo, precisam de restauração” (REsp 176.753, de 07.02.2008).
II) Entorno de lagos e lagoas naturais
O antigo Código Florestal apenas previa o redor dos lagos e lagoas como áreas de preservação permanente sem fixar a sua dimensão, o que foi feito pelo artigo 3º, inciso III, da Resolução CONAMA 303/2002.
Atualmente, conforme previsão do art. 4.º, inciso II, do Novo CFlo, consideram-se áreas de preservação permanente aquelas áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura mínima de:
a) 100 metros, em zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até 20 hectares de superfície, cuja faixa marginal será de 50 metros;
b) 30 metros, em zonas urbanas.
Assim, temos:
|
ZONA RURAL |
100m |
Corpo d’água acima de 20 hectares de superfície |
|
ZONA RURAL |
50m |
Corpo d’água com até 20 hectares de superfície |
|
ZONA URBANA |
30m |
---- |
* Foto de APP em torno de lagoa natural.15
Logo, o novo CFlo reproduziu o artigo 3º, inciso III, da Resolução CONAMA 303/2002, que já fixava essa mesma dimensão para as APP’s no entorno de lagos e lagoas naturais.
Por outro lado, nos termos do artigo 4º, § 4º, do novo CFlo, fica dispensado o estabelecimento das faixas de Área de Preservação Permanente no entorno das acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a um hectare, vedada nova supressão de áreas de vegetação nativa, salvo se autorizado por órgão ambiental do SISNAMA16.
Dessarte, eis aqui mais um gritante retrocesso do novo CFlo que deixará esses ecossistemas desprotegidos: os lagos e lagoas com superfície inferior a um hectare não precisarão possuir área de preservação permanente no seu entorno, lembrando que um hectare equivale a 10.000 metros quadrados.
III) Entorno de reservatórios d’água artificiais decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’águas naturais
O antigo Código Florestal previa como áreas de preservação permanente os arredores de reservatórios d’água naturais ou artificiais, não fixando a sua dimensão.
Em regulamentação, a Resolução CONAMA 302/2002 fixou a APP ao redor de reservatórios artificiais, variando de 15 (mínimo) a 100 metros:
“Artigo 3.º Constitui Área de Preservação Permanente a área com largura mínima, em projeção horizontal, no entorno dos reservatórios artificiais, medida a partir do nível máximo normal de:
I – trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para áreas rurais;
II – quinze metros, no mínimo, para os reservatórios artificiais de geração de energia elétrica com até dez hectares, sem prejuízo da compensação ambiental;
III – quinze metros, no mínimo, para reservatórios artificiais não utilizados em abastecimento público ou geração de energia elétrica, com até vinte hectares de superfície e localizados em área rural”.
Entrementes, o tema ganhou tratamento diferenciado com o novo CFlo. E como sempre, houve uma redução na proteção florestal. Agora, apenas existe previsão das áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais que decorram de barramento ou represamento de cursos d’água naturais, como APP’s, e não mais ao redor dos reservatórios naturais.
E pior. A faixa da APP no entorno do reservatório d’água artificial será definida pela licença ambiental, razão pela qual o artigo 4º, inciso III, do novo CFlo não possui aplicabilidade imediata total, pois depende da licença ambiental para delimitar a sua dimensão.
Assim sendo, forçoso concluir que o artigo 3º da Resolução CONAMA 302/2002 não foi recepcionado pelo novo CFlo. É ainda mais duro ter que admitir que as licenças ambientais para os referidos reservatórios precisarão ser urgentemente alteradas, a fim de fixar a APP em cada caso concreto, ante a ausência de delimitação geral, abstrata e imediata da novel legislação florestal do Brasil.
Todavia, no entorno dos reservatórios artificiais situados em áreas rurais com até 20 hectares de superfície, a área de preservação permanente terá, no mínimo, 15 metros, nos termos do art. 4º, § 2º, do novo CFlo, que continua em vigor, em nossa opinião, pois o art. 83 (com redação dada pela Lei 12.727/2012), que o revogava expressamente, foi vetado pela Presidência da República.
Contudo, vale frisar que a vigência do art. 4º, § 2º, do novo CFlo, é negada oficialmente pelo Poder Executivo da União, pois no sítio da Presidência da República, ao acessar a Lei 12.651/2012, consta o dispositivo como revogado.17
Ora, se o art. 83 do novo CFlo, com redação dada pela Lei 12.727/2012, que previu a revogação do § 2.º do art. 4.º do novo CFlo, foi vetado pela Presidência da República, é evidente que o referido parágrafo se encontra em vigor.
E não é só isso. Nos casos em que os reservatórios artificiais de água não decorram de barramento ou represamento de cursos d’água naturais, não existirá APP no seu entorno, a teor do artigo 4º, § 1º, do novo CFlo, alterado pela Lei 12.727/2012.
Outrossim, como ocorre com os lagos e lagoas naturais, nos termos do artigo 4º, § 4º, do novo CFlo, nas acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a um hectare, fica dispensada a reserva da faixa de proteção no entorno dos reservatórios d’água artificiais, vedados novos desmates de vegetação nativa, salvo se autorizado por órgão ambiental do SISNAMA.
Vale registrar que, nos termos do art. 5º do novo CFlo, na implantação de reservatório d’água artificial destinado a geração de energia ou abastecimento público, é obrigatória a aquisição, a desapropriação ou a instituição de servidão administrativa pelo empreendedor das Áreas de Preservação Permanente criadas em seu entorno, conforme estabelecido no licenciamento ambiental, observando-se a faixa mínima de 30 metros e máxima de 100 metros em área rural, e a faixa mínima de 15 metros e máxima de 30 metros em área urbana.
Ademais, deverá ainda o empreendedor, no âmbito do licenciamento ambiental, elaborar Plano Ambiental de Conservação e Uso do Entorno do Reservatório,18 em conformidade com termo de referência expedido pelo órgão competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente, não podendo exceder a 10% do total da Área de Preservação Permanente.
IV) Entorno de nascentes e olhos d’água
Neste caso, o novo CFlo seguiu a mesma sistemática do anterior. Consideram-se APP’s as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja a sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 metros.
A nascente é o afloramento natural do lençol freático que apresenta perenidade e dá início a um curso d’água, ao passo que o olho d’água é o afloramento natural do lençol freático, mesmo que intermitente.
Logo, a diferença é que a nascente é perene e dá início a um curso d’água, o que não se verifica em um olho d’água, que inclusive poderá ser intermitente.
* Foto de nascente.19
A despeito da omissão do novo CFlo, sustenta-se que um ato do Poder Público possa aumentar o tamanho desta APP para além de 50m, tendo em vista que a legislação florestal prevê apenas um raio mínimo de 50m.
V) Encostas ou partes destas com declividade acima de 45º, equivalente a 100% na linha de maior declive
Também neste caso o novo CFlo manteve a sistemática anterior. Consideram-se APP as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior declive.
Um dos objetivos ambientais desta APP é prevenir a ocorrência de desmoronamentos de terra, pois a vegetação nativa é a mais adequada para evitar catástrofes ambientais desta natureza.
* Foto de área de desmoronamento.20
VI) As restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues
Esta foi outra manutenção literal do texto do antigo CFlo. As restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues, são áreas de preservação permanente.
A restinga é o depósito arenoso paralelo à linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de sedimentação, em que se encontram diferentes comunidades que recebem influência marinha, com cobertura vegetal em mosaico, encontrada em praias, cordões arenosos, dunas21 e depressões, apresentando, de acordo com o estágio sucessional, estrato herbáceo, arbustivo e arbóreo, este último mais interiorizado.
Logo, entende-se que a Resolução CONAMA 303/2002 continua válida, no seu artigo 3º, inciso IX, que delimita a APP nas restingas:
a) em faixa mínima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar máxima;
b) em qualquer localização ou extensão, quando recoberta por vegetação com função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues.
* Foto de restinga.22
VII) Os manguezais, em toda a sua extensão
Essa é uma boa inovação do novo CFlo. O anterior apenas previa as restingas estabilizadoras dos mangues como APP’s. Os manguezais em toda a sua extensão apenas eram previstos como áreas de preservação permanente pelo artigo 3º, inciso X, da Resolução CONAMA 303/2002.
O manguezal é o ecossistema litorâneo que ocorre em terrenos baixos, sujeitos à ação das marés, formado por vasas lodosas recentes ou arenosas, às quais se associa, predominantemente, a vegetação natural conhecida como mangue, com influência fluviomarinha, típica de solos limosos de regiões estuarinas e com dispersão descontínua ao longo da costa brasileira, entre os Estados do Amapá e de Santa Catarina.
* Foto de mangue.23
Não há como deixar de destacar os manguezais como importantes APP’s, conforme perpetrado por didático julgado do STJ, relatado pelo Ministro Herman Benjamim, que merece ser transcrito em sua íntegra:
“Processual civil e ambiental. Natureza jurídica dos manguezais e marismas. Terrenos de marinha. Área de preservação permanente. Aterro ilegal de lixo. Dano ambiental. Responsabilidade civil objetiva. Obrigação propter rem. Nexo de causalidade. Ausência de prequestionamento. Papel do Juiz na implementação da legislação ambiental. Ativismo judicial. Mudanças climáticas. Desafetação ou desclassificação jurídica tácita. Súmula 282/STF. Violação do artigo 397 do CPC não configurada. Artigo 14, § 1.º, da Lei 6.938/1981. 1. Como regra, não viola o artigo 397 do CPC a decisão que indefere a juntada de documentos que não se referem a fatos novos ou não foram apresentados no momento processual oportuno, ou seja, logo após a intimação da parte para se manifestar sobre o laudo pericial por ela impugnado. 2. Por séculos prevaleceu entre nós a concepção cultural distorcida que enxergava nos manguezais lato sensu (= manguezais stricto sensu e marismas) o modelo consumado do feio, do fétido e do insalubre, uma modalidade de patinho-feio dos ecossistemas ou antítese do Jardim do Éden. 3. Ecossistema-transição entre o ambiente marinho, fluvial e terrestre, os manguezais foram menosprezados, popular e juridicamente, e por isso mesmo considerados terra improdutiva e de ninguém, associados à procriação de mosquitos transmissores de doenças graves, como a malária e a febre amarela. Um ambiente desprezível, tanto que ocupado pela população mais humilde, na forma de palafitas, e sinônimo de pobreza, sujeira e párias sociais (como zonas de prostituição e outras atividades ilícitas). 4. Dar cabo dos manguezais, sobretudo os urbanos em época de epidemias, era favor prestado pelos particulares e dever do Estado, percepção incorporada tanto no sentimento do povo como em leis sanitárias promulgadas nos vários níveis de governo. 5. Benfeitor-modernizador, o adversário do manguezal era incentivado pela Administração e contava com a leniência do Judiciário, pois ninguém haveria de obstaculizar a ação de quem era socialmente abraçado como exemplo do empreendedor a serviço da urbanização civilizadora e do saneamento purificador do corpo e do espírito. 6. Destruir manguezal impunha-se como recuperação e cura de uma anomalia da Natureza, convertendo a aberração natural – pela humanização, saneamento e expurgo de suas características ecológicas – no Jardim do Éden de que nunca fizera parte. 7. No Brasil, ao contrário de outros países, o juiz não cria obrigações de proteção do meio ambiente. Elas jorram da lei, após terem passado pelo crivo do Poder Legislativo. Daí não precisarmos de juízes ativistas, pois o ativismo é da lei e do texto constitucional. Felizmente nosso Judiciário não é assombrado por um oceano de lacunas ou um festival de meias-palavras legislativas. Se lacuna existe, não é por falta de lei, nem mesmo por defeito na lei; é por ausência ou deficiência de implementação administrativa e judicial dos inequívocos deveres ambientais estabelecidos pelo legislador. 8. A legislação brasileira atual reflete a transformação científica, ética, política e jurídica que reposicionou os manguezais, levando-os da condição de risco à saúde pública ao patamar de ecossistema criticamente ameaçado. Objetivando resguardar suas funções ecológicas, econômicas e sociais, o legislador atribuiu-lhes o regime jurídico de Área de Preservação Permanente. 9. É dever de todos, proprietários ou não, zelar pela preservação dos manguezais, necessidade cada vez maior, sobretudo em época de mudanças climáticas e aumento do nível do mar. Destruí-los para uso econômico direto, sob o permanente incentivo do lucro fácil e de benefícios de curto prazo, drená-los ou aterrá-los para a especulação imobiliária ou exploração do solo, ou transformá-los em depósito de lixo caracterizam ofensa grave ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao bem-estar da coletividade, comportamento que deve ser pronta e energicamente coibido e apenado pela Administração e pelo Judiciário. 10. Na forma do artigo 225, caput, da Constituição de 1988, o manguezal é bem de uso comum do povo, marcado pela imprescritibilidade e inalienabilidade. Logo, o resultado de aterramento, drenagem e degradação ilegais de manguezal não se equipara ao instituto do acrescido a terreno de marinha, previsto no artigo 20, inciso VII, do texto constitucional. 11. É incompatível com o Direito brasileiro a chamada desafetação ou desclassificação jurídica tácita em razão do fato consumado. 12. As obrigações ambientais derivadas do depósito ilegal de lixo ou resíduos no solo são de natureza propter rem, o que significa dizer que aderem ao título e se transferem ao futuro proprietário, prescindindo-se de debate sobre a boa ou má-fé do adquirente, pois não se está no âmbito da responsabilidade subjetiva, baseada em culpa. 13. Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam, e quem se beneficia quando outros fazem. 14. Constatado o nexo causal entre a ação e a omissão das recorrentes com o dano ambiental em questão, surge, objetivamente, o dever de promover a recuperação da área afetada e indenizar eventuais danos remanescentes, na forma do artigo 14, § 1.º, da Lei 6.938/1981. 15. Descabe ao STJ rever o entendimento do Tribunal de origem, lastreado na prova dos autos, de que a responsabilidade dos recorrentes ficou configurada, tanto na forma comissiva (aterro), quanto na omissiva (deixar de impedir depósito de lixo na área). Óbice da Súmula 7/STJ. 16. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido”.24
Existe uma discussão científica se os salgados e apicuns integram os manguezais ou não. O novo CFlo, em seu texto aprovado pelo Congresso Nacional, claramente adotou a premissa de que esses ecossistemas não eram manguezais, a teor do seu artigo 4º, § 3º,25 vetado, em que pese também se formarem na região entre marés.
Com as graças da Mãe Natureza, o referido parágrafo foi vetado pela Presidenta da República, passando esses ecossistemas salinos a ter um tratamento específico pelo Capítulo III-A, composto pelo artigo 11-A, do novo CFlo.
Esses ecossistemas são adjacentes aos manguezais e em muitas situações concretas necessitam também de proteção, razão pela qual se defende nesta obra que os estados e os municípios deverão verificar casuisticamente a sua realidade ambiental a fim de proteger (ou não) os seus salgados e apicuns.
São utilizados em várias regiões do Brasil na carcinicultura, ou seja, na criação de camarão em cativeiro em águas marinhas, razão pela qual há forte interesse econômico na exploração desses ecossistemas na aquicultura.
Os salgados ou marismas tropicais hipersalinos são áreas situadas em regiões com frequentes inundações intermediárias entre marés de sizígias e de quadratura, com solos cuja salinidade varia entre 100 e 150 partes por 1.000, onde pode ocorrer a presença de vegetação herbácea específica.
Já os apicuns são áreas de solos hipersalinos situadas nas regiões entremarés superiores, inundadas apenas pelas marés de sizígias, que apresentam salinidade superior a 150 partes por 1.000, desprovidas de vegetação vascular. É uma espécie de brejo de água salgada próximo ao mar.
* Foto de apicum.26
* Foto de apicum.27
Registre-se que não há enquadramento dos apicuns e salgados como APP’s pelo novo CFlo, mas a sua exploração está sujeita às restrições do artigo 11-A, do novo CFlo.
VIII) Bordas de tabuleiros ou chapadas
Assim como seu verificou na legislação anterior, o novo CFlo considera como APP as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 metros em projeções horizontais.
Tabuleiro ou chapada é a paisagem de topografia plana, com declividade média inferior a dez por cento, aproximadamente seis graus e superfície superior a dez hectares, terminada de forma abrupta em escarpa, caracterizando-se a chapada por grandes superfícies a mais de seiscentos metros de altitude, nos termos do artigo 2º, inciso IX, da Resolução CONAMA 303/2002.
* Foto de tabuleiro ou chapada.28
IX) Topo de morros, montes, montanhas e serras
De acordo com o antigo CFlo, considerava-se APP a vegetação natural situada no topo de morros, montes, montanhas e serras. Para o artigo 2º, inciso IV, da Resolução CONAMA 303/2002, que não foi recepcionado pelo novo CFlo, morro era a elevação do terreno com cota do topo em relação a base entre 50 e 300 metros e encostas com declividade superior a 30% (aproximadamente dezessete graus) na linha de maior declividade.
* Foto de topo de morro.29
Contudo, o novo CFlo reduziu esta hipótese de APP. Apenas se considera como APP a vegetação natural localizada no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 metros e inclinação média maior que 25°, as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação.
Trata-se de mais um retrocesso de proteção ambiental no Brasil. Sobre o tema, colaciona-se uma passagem de crítica procedente publicada em dezembro de 2011 pelo sítio Plataforma Montanhas:30
“A) PRIMEIRA INCOMPATIBILIDADE:
No Brasil, 25 graus de inclinação média (das encostas) dificilmente ocorrem em morros ou montes, e praticamente nunca em montanhas e serras (salvo alguns penhascos que tenham a base próxima), visto que a base (plano horizontal adjacente à elevação) encontra-se, em geral, distante dos cumes, sendo também comum a ocorrência de uma extensa saia do morro com baixa declividade, até o ponto em que a encosta começa a se tornar mais íngreme.
De modo que, se for computada a média da inclinação de uma única encosta, isto é, computando todo o trajeto desde a base até o cume, conforme parece ser proposta no relatório, resultará que a inclinação média das elevações será muito baixa (em geral abaixo de 15 graus), de modo que a grande maioria das elevações perderá a sua atual APP de topo.
B) SEGUNDA INCOMPATIBILIDADE
A condição ‘… nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação’, praticamente elimina as APPs de topo em ‘relevos ondulados’, visto que não se verificará declividades médias maiores que 25 graus até os pontos de sela mais próximos dos picos desse tipo de relevo (em geral abaixo de 15 graus), pois a característica dos relevos ondulados são as cumeadas suaves e topos arredondados.
(...)
C) INSEGURANÇA JURÍDICA
Uma insegurança advém do fato de não existir propriamente a ‘inclinação média de um morro ou montanha, e sim a inclinação média de uma ou outra encosta ou de um conjunto de encostas de determinada elevação.
Como a definição proposta não esclarece o que será computado como ‘inclinação média’, se de uma ou mais encostas, ou de quantas e quais, haverá sempre a possibilidade de interpretações variadas que levarão a cálculos diferenciados.
Outra insegurança advirá da difícil (ou quase impossível) delimitação entre o que estaria no ‘relevo ondulado’ e o que seria um morro isolado ou inserido na encosta de montanha, visto que essas formações se entrelaçam e se confundem.
Isto criará uma fonte de eternas discussões técnicas, mesmo que se venha a definir mais precisamente o que seriam os limites de uma área de ‘relevo ondulado’ (e mesmo que se tome uma definição técnica emprestada).
As formações de mares de morros em parte podem formar ou conter formações de morros isolados, devendo ser esclarecido qual o critério que distinguirá essas formações para efeito de aplicação da norma, haja vista que não existem separadamente onde se interconectam.
No caso, a ‘base’ do morro, em caso de caso [sic] de relevos ondulados, conforme está na regra atual, coincide com o ponto mais baixo ao redor da elevação considerada (o que é inclusive intuitivo para um leigo), o que está longe da absurda utilização de ‘ponto de sela’ como sendo a ‘base’, pois este é apenas um ponto entre dois picos da linha de cumeada”.
Essa APP se justifica para atenuar a erosão do solo, servir de corredor ecológico entre ecossistemas elevados, facilitar a dispersão das sementes e recarregar os aquíferos.
X) Áreas em altitude acima de 1.800m
Nesse ponto, o novo CFlo reproduziu a legislação revogada. Consideram-se como APP’s as áreas em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a vegetação, com o objetivo principal de preservar essa fauna e flora tão diferenciada no Brasil por habitar em elevadas altitudes.
No Brasil, apenas cerca de 1.100Km2 possuem elevação acima de 1.800 metros, especialmente na Região Sudeste, em Roraima, no Amazonas, além dos picos da Serra do Ibitiraquire, no Paraná, da Serra Geral, em Santa Catarina, e da Serra dos Barbados e Serra das Almas na Bahia. São solos normalmente arenosos e com alto percentual de alumínio, sendo inadequados à agricultura.31
* Foto do Pico da Neblina, com 2.886m.
XI) Veredas
Essa é uma boa inovação do novo CFlo. O anterior não previa as veredas como APP’s, elas eram previstas apenas como áreas de preservação permanente pelo artigo 3º, inciso IV, da Resolução CONAMA 303/2002.
São conhecidas como savanas brasileiras. É a fitofisionomia de savana, encontrada em solos hidromórficos, usualmente com palmáceas, sem formar dossel, em meio a agrupamentos de espécies arbustivo-herbáceas.
Com o advento da Lei 12.727/2012, que alterou a redação do art. 3º, XII, do novo CFlo, considera-se vereda a fitofisionomia de savana, encontrada em solos hidromórficos, usualmente com a palmeira arbórea Mauritia flexuosa – buriti emergente, sem formar dossel, em meio a agrupamentos de espécies arbustivo-herbáceas.
* Foto de palmeira arbórea Mauritia flexuosa – buriti emergente.32
O novo CFlo, por outro lado, não delimitava a dimensão desta APP, o que foi feito pela MP 571/2012, ao considerar como APP em veredas a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50 metros, a partir do limite do espaço permanentemente brejoso e encharcado, seguindo o referido ato do CONAMA.
É possível que em uma propriedade não exista APP, se não verificadas as hipóteses acima. Ao revés, em tese, é possível que uma propriedade seja exclusivamente formada por APP, a exemplo de uma pequena gleba cortada inteiramente por um rio com grande largura, fato que, para alguns, obriga o Poder Público a desapropriar o bem, por suposto esvaziamento do seu conteúdo econômico, podendo o particular ajuizar ação de desapropriação indireta (tema polêmico) na hipótese de contumácia estatal.
É possível que o Poder Público, por meio de todas as entidades políticas, possa ainda instituir outras áreas de preservação permanente.
Essa possibilidade já era prevista no artigo 3º do antigo CFlo, que se referia a ato instituidor do Poder Público sem especificá-lo, ganhando nova roupagem no artigo 6º do novo CFlo.
É que agora a legislação florestal foi mais específica ao prever que, “consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando declaradas de interesse social por ato do Chefe do Poder Executivo, as áreas cobertas com florestas ou outras formas de vegetação destinadas a uma ou mais das seguintes finalidades:
I – conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra e de rocha;
II – proteger as restingas ou veredas;
III – proteger várzeas;
IV – abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção;
V – proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico, cultural ou histórico;
VI – formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
VII – assegurar condições de bem-estar público;
VIII – auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares;
IX – proteger áreas úmidas,33 especialmente as de importância internacional”.
Como inovação foi prevista detalhadamente a possibilidade de se criar uma APP em vegetação para prevenir enchentes e deslizamentos de terra, bem como para proteger as veredas, as restingas e as zonas úmidas.
Por outro lado, não há mais previsão de se declarar como APP a vegetação destinada a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas.
Entende-se que agora é o decreto do Prefeito, do Governador ou do Presidente da República o ato jurídico adequado para a criação de uma nova APP nos casos especificados pelo artigo 6.º do novo CFlo.
Sustenta-se que, se o referido decreto se caracterizar como ato específico que venha a prejudicar o exercício do direito de propriedade, deverá a respectiva entidade política indenizar o particular.
Por outro lado, caso o decreto tenha abstração e generalidade, entende-se que não haverá a obrigação de ressarcir os administrados, pois restaria instituída uma limitação administrativa ao direito de propriedade que deve ser suportada gratuitamente por todos.
Uma situação polêmica que existia à luz da revogada legislação florestal e que com certeza irá persistir com a aprovação do novo CFlo é saber se novas áreas de preservação permanente poderão ou não ser instituídas por resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
Deveras, verifica-se que existem APP’s previstas na Resolução 303/2002 CONAMA não elencadas no antigo e nem no novo CFlo, a exemplo das dunas e das praias, em locais de nidificação e reprodução da fauna silvestre.
Nesse caminho, já há precedente jurisprudencial declarando a ilegalidade da previsão das dunas como APP, o que supostamente conduz à extrapolação do poder regulamentar, máxime quando conflitar com lei local:
“Consoante asseverado pelo Município de Natal, a Resolução n.º 303/2002 do CONAMA, ao considerar as dunas, por si só, como área de preservação permanente, extrapolou os limites de suas atribuições, pois não poderia se sobrepor às normas municipais de uso e ocupação do solo, sob pena de infração ao princípio da autonomia municipal. Assim, no caso presente, a norma a ser seguida para definir as áreas protegidas no âmbito do município de Natal é o plano Diretor e as normas específicas de zoneamento, de molde que tendo a área de Lagoinha (ZPA-5) sido disciplinada pela Lei Municipal 5.565/2004, será esta norma que ali estabelecerá as normas de uso e ocupação do solo, e não uma norma administrativa do CONAMA, ante a ausência de respaldo legal e de se contraditar com as normas específicas editadas pelo Município” (TRF 5.ª Região, AC 383.688/RN, 3.ª Turma, j. 05.10.2006).
Entretanto, o melhor entendimento é o do Superior Tribunal de Justiça, que vem chancelando a Resolução 303/2002, do CONAMA, a exemplo da decisão tomada no julgamento do REsp 994.811/SC, de 16.12.2008:
“Processual civil e direito ambiental. Recurso especial. Mandado de segurança. Obra embargada pelo IBAMA, com fundamento na Resolução do CONAMA 303/2002. Área de preservação permanente. Excesso regulamentar. Não ocorrência. Artigo 2.º, alínea ‘f’, do Código Florestal não violado. Local da área embargada. Pretensão de análise de matéria fático-probatória. Incidência da Súmula 7 do STJ. Recurso especial não conhecido.
1. O fundamento jurídico da impetração repousa na ilegalidade da Resolução do CONAMA 303/2002, a qual não teria legitimidade jurídica para prever restrição ao direito de propriedade, como aquele que delimita como área de preservação permanente a faixa de 300 metros medidos a partir da linha de preamar máxima.
2. Pelo exame da legislação que regula a matéria (Leis 6.938/1981 e 4.771/1965), verifica-se que possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso regulamentar.
3. Assim, dentro do contexto fático delineado no acórdão recorrido, e, ainda, com fundamento no que dispõe a Lei 6.938/1981 e o artigo 2.º, ‘f’, da Lei 4.771/1965, devidamente regulamentada pela Resolução CONAMA 303/2002, é inafastável a conclusão a que chegou o Tribunal de origem, no sentido de que os limites traçados pela norma regulamentadora para a construção em áreas de preservação ambiental devem ser obedecidos.
4. É incontroverso nos autos que as construções sub judice foram implementadas em área de restinga, bem como que a distância das edificações está em desacordo com a regulamentação da Resolução CONAMA 303/2002. Para se aferir se o embargo à área em comento se deu apenas em razão de sua vegetação restinga ou se, além disso, visou à proteção da fixação de dunas e mangues, revela-se indispensável a reapreciação do conjunto probatório existente no processo, o que é vedado em sede de recurso especial em virtude do preceituado na Súmula n. 7, desta Corte.
5. Recurso especial não conhecido”.
Nesse sentido, colaciona-se passagem do Informativo 459 do STJ:
“Proteção Ambiental. Dunas. Não só a vegetação fixadora de dunas está sujeita à proteção ambiental, pois é certo que as próprias dunas, ao cabo, estão acolhidas no objetivo protetor da legislação. Destaque-se que é objetiva a responsabilidade decorrente dos danos ambientais. Precedentes citados: AgRg no Ag 928.652-RS, DJe 13.11.2009; REsp 115.599-RS, DJ 02.09.2002, e REsp 948.921-SP, DJe 11.11.2009. REsp 1.069.155-SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 07.12.2010”.
Em regra, não será possível a supressão de vegetação em área de preservação permanente, justamente em razão das suas importantes funções ecológicas.
Será permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água e para realização de atividades de baixo impacto ambiental, nos moldes do artigo 9.º do novo CFlo.
Caso haja desmatamento de vegetação em APP, o poluidor deverá recuperar a área, sendo também dever do proprietário fazê-lo, mesmo que não tenha sido o autor do dano ambiental, vez que se cuida de obrigação propter rem, conforme pacificado pelo STJ, a exemplo do julgamento do AgRg no REsp 1.206.484, de 17.03.2011:
“Administrativo e ambiental. Ausência de violação do art. 535 do CPC. Dano ambiental. Dever de reparação. Obrigação proter rem. Indenização em face das restrições econômicas. Súmula 7/STJ.
1. Não ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide.
2. Esta Corte Superior tem entendimento sedimentado no sentido de que os deveres associados às APPs e à Reserva Legal têm natureza de obrigação propter rem, isto é, aderem ao título de domínio ou posse.
3. Por esse motivo, descabe falar em culpa ou nexo causal, como fatores determinantes do dever de recuperar a vegetação nativa e averbar a Reserva Legal por parte do proprietário ou possuidor, antigo ou novo, mesmo se o imóvel já estava desmatado quando de sua aquisição”.
Essa tradicional jurisprudência do STJ finalmente foi positivada no Brasil no corpo do novo Código Florestal. De acordo com o seu artigo 7.º, a vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
Todavia, tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de Preservação Permanente, o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos no novo CFlo, ostentando a obrigação de natureza real e sendo transmitida ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
A metodologia para a recuperação das áreas de preservação permanente se encontra positivada na Resolução CONAMA 429, de 28 de fevereiro de 2011, que deve ser revisada para se adequar às novas disposições do recém editado CFlo.
Lamentavelmente, apenas para os proprietários ou possuidores de imóvel com APP desmatada, a partir 23 de julho de 2008 (data da publicação do Decreto 6.514/2008), é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de vegetação enquanto não ocorrer a recomposição da área.
Excepcionalmente, tal qual fazia a legislação revogada, o novo CFlo somente autoriza o licenciamento ambiental para a exploração em vegetação em APP nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental.
São hipóteses de utilidade pública (art. 3.º, VIII, do novo CFlo):
|
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; |
|
b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, gestão de resíduos, energia, telecomunicações, radiodifusão, instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho; |
|
c) atividades e obras de defesa civil; |
|
d) atividades que comprovadamente proporcionem melhorias na proteção das funções ambientais nas APP’s; |
|
e) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo Federal. |
Como inovação, nota-se que não mais compete ao CONAMA listar novos casos de utilidade pública, e sim ao Presidente da República, o que tornou parte da Resolução CONAMA 369/2006 desprovida de fundamento legal.
Outrossim, a listagem foi majorada com o novo CFlo, sendo agora possível, no país do futebol, certamente com muitos aplausos de grande parte do povo brasileiro, construir estádios de futebol em APP’s após a pronúncia de utilidade pública.
Aliás, pelo antigo CFlo, era sempre imprescindível que inexistisse alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto para a excepcional exploração de APP em caso de utilidade pública, disposição intencionalmente não reproduzida no artigo 8.º do novo e permissivo Código Florestal dos ruralistas, salvo no que concerne às hipóteses a serem definidas por ato do Chefe do Poder Executivo Federal.
Vale ressaltar que a supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
São casos de interesse social (art. 3.º, IX, do novo CFlo):
|
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas; |
|
b) a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena propriedade ou posse rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde que não descaracterize a cobertura vegetal existente e não prejudique a função ambiental da área; |
|
c) a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condições estabelecidas no CFlo; |
|
d) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009 (Programa Minha Casa, Minha Vida); |
|
e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade; |
|
f) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente; |
|
g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional à atividade proposta, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo Federal. |
Assim como ocorreu com as hipóteses de utilidade pública, houve o alargamento dos casos de interesse social, sendo possível a exploração de vegetação em APP para viabilizar até obras de infraestrutura pública de esportes, lazer, atividades educacionais (certamente não será a educação ambiental) e culturais.
Demais disso, será possível degradar a APP para a regularização fundiária de assentados humanos em áreas consolidadas por pessoas de baixa renda. Nesse sentido, de acordo com o artigo 46, da Lei 11.977/2009, que aprovou o Programa Minha Casa, Minha Vida, a regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Já a regularização fundiária de interesse social abarca assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos (art. 47, VII, da Lei 11.977/2009):
a) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 anos;
b) de imóveis situados em ZEIS;34 ou
c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.
Outrossim, pelo antigo CFlo, era sempre imprescindível que inexistisse alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto para a excepcional exploração de APP em caso de interesse social, disposição intencionalmente não reproduzida no artigo 8º do novo Código Florestal, salvo no que concerne àss hipóteses a serem definidas por ato do Chefe do Poder Executivo federal.
Por fim, eis as atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental (art. 3.º, X, do novo CFlo):
Vale registrar que a grande maioria dessas hipóteses já estava prevista na Resolução CONAMA 369/2006.
Ainda é admitido pelo artigo 4º, § 5º, do novo CFlo, nas pequenas propriedades ou posses rurais familiares, o plantio de culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto na faixa de terra que fica exposta no período de vazante dos rios ou lagos, desde que não implique supressão de novas áreas de vegetação nativa, seja conservada a qualidade da água e do solo e seja protegida a fauna silvestre.
Esse dispositivo veio a permitir a conhecida agricultura de vazante, desenvolvida ao longo do leito do rio por comunidades tradicionais (vazanteiros), na porção que fica exposta nos períodos de estiagem, desde que não implique novos desmatamentos e nem prejudique as águas, o solo e a fauna silvestre.
As vazantes são as faixas de terras situadas às margens dos rios, lagos e outras acumulações d’água que são cobertas pelas águas durante o período chuvoso e descobertas durante a seca, podendo ser plantadas a batata-doce, o guandu, dentre outras culturas.
Considera-se como pequena propriedade ou posse rural familiar aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no artigo 3.º, da Lei 11.326, de 24 de julho de 2006 (Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais), que exige que o imóvel rural seja de até quatro módulos fiscais, dentre outros requisitos.35
O módulo fiscal variará de acordo com a região do Brasil, conforme as instruções normativas especiais editadas pelo INCRA,36 sendo também utilizado para o cálculo do Imposto Territorial Rural.
Outrossim, as terras indígenas demarcadas e as demais áreas tituladas de povos e comunidades tradicionais que façam uso coletivo do seu território terão o mesmo tratamento jurídico no novo CFlo dado à pequena propriedade ou posse rural.
A intervenção e a supressão de vegetação em Áreas de Preservação Permanente para as atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental, quando desenvolvidas nas pequenas propriedades ou posses rurais, dependerão de simples declaração ao órgão ambiental competente, desde que esteja o imóvel devidamente inscrito no CAR.
Por sua vez, nas matas ciliares e nas APP’s no entorno de lagos e lagoas naturais, o permissivo novo Código Florestal permite o desenvolvimento da aquicultura37 e infraestrutura física diretamente a ela associada nos imóveis com até 15 módulos fiscais, desde que:
I – sejam adotadas práticas sustentáveis de manejo de solo e água e de recursos hídricos, garantindo sua qualidade e quantidade, de acordo com norma dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente;
II – esteja de acordo com os respectivos planos de bacia ou planos de gestão de recursos hídricos;
III – seja realizado o licenciamento pelo órgão ambiental competente;
IV – o imóvel esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural – CAR;
V – não implique novas supressões de vegetação nativa.
Outro absurdo praticado pelo novo CFlo é permitir, mesmo que excepcionalmente, o licenciamento ambiental para a supressão vegetal em manguezais para a execução de obras habitacionais e urbanização.
De acordo com o artigo 8.º, § 2.º, que lamentavelmente não foi vetado, a intervenção ou a supressão de vegetação nativa em área de preservação permanente situada nas restingas estabilizadoras de mangues ou nos próprios manguezais, poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda.
Assim, em vez de determinar a recuperação do manguezal comprometido, o Código Florestal dos ruralistas permite a sua deterioração total para a construção de residências em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda.
Por fim, o novo CFlo dispensou a autorização do órgão ambiental competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas.
De resto, registre-se que inexiste previsão legal para a averbação imobiliária das APP’s ou registro no Cadastro Ambiental Rural, mas seria medida altamente salutar, notadamente quando decorrer de ato específico do Poder Público.
O tema é tratado no Capítulo XIII, Seção II, do novo Código Florestal, nos artigos 61-A usque 65, tendo sido tomado como marco legal divisor do regime jurídico o dia 23 de julho de 2008, quando foi publicado o Decreto 6.514, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, que instituiu uma série de novos tipos administrativos para punir os infratores da legislação ambiental, tendo o artigo 61 sido vetado pela Presidenta da República.
Inicialmente, impende frisar que a utilização desse dia como termo inicial de um novel regime jurídico ambiental é extremamente questionável, visto que um mero decreto não tem o condão de inovar no mundo jurídico, especialmente porque veio apenas substituir o importante Decreto 3.179/1999, tão somente criando novas infrações administrativas ambientais para garantir o cumprimento da legislação do ambiente, inclusive o revogado (tacitamente) Código Florestal (Lei 4.771/1965).
Outrossim, a comprovação do dia certo da consolidação da exploração de vegetação em APP trará inúmeras demandas judiciais, pois é certo que mesmo aqueles que desmataram a partir do dia 23 de julho de 2008 poderão alegar que a supressão florestal foi anterior, gerando sérias dificuldades probatórias.
Por conseguinte, todos aqueles que exploraram ilicitamente a vegetação em APP com consolidação até o dia 22 de julho de 2008 foram premiados com o reconhecimento jurídico da situação consolidada, observados os condicionantes.
Conforme já visto, nos moldes do artigo 7.º, § 3.º, do novo CFlo, no caso de supressão não autorizada de vegetação realizada após 22 de julho de 2008, é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de vegetação enquanto não cumpridas as obrigações de recomposição da vegetação.
Ademais, nos termos do seu artigo 8.º, § 4.º, “não haverá, em qualquer hipótese, direito à regularização de futuras intervenções ou supressões de vegetação nativa, além das previstas nesta Lei”.
Pontifica o artigo 61-A do atual Código Florestal que “nas áreas de preservação permanente é autorizada, exclusivamente, a continuidade das atividades agrossilvipastoris,38 de ecoturismo e de turismo rural em áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008”, devendo ser monitoradas no Cadastro Ambiental Rural e adotadas medidas de mitigação dos impactos ambientais para a conservação do solo e das águas pelo proprietário ou possuidor que deverá adotar boas práticas agronômicas, sendo vedada a conversão de novas áreas para uso alternativo do solo nesses locais.
Da mesma forma, o Poder Público, verificada a existência de risco de agravamento de processos erosivos e de inundações, determinará a adoção de medidas mitigadoras que garantam a estabilidade das margens e a qualidade da água, após deliberação do Conselho Estadual de Meio Ambiente ou de órgão colegiado estadual equivalente.
Assegurou-se que, a partir da data da publicação do novo CFlo (28.05.2012) e até o término do prazo de adesão ao Programa de Regularização Ambiental (um ano após a criação do referido cadastro, podendo ser prorrogado), é autorizada a continuidade das referidas atividades desenvolvidas nas APP’s, as quais deverão ser informadas no Cadastro Ambiental Rural, para fins de monitoramento, sendo exigida a adoção de medidas de conservação do solo e da água.
Por outro lado, no caso de intervenção consolidada em mata ciliar na hipótese de residências e da infraestrutura associada às atividades agrossilvipastoris, será admitida a sua manutenção independentemente da recomposição da mata desflorestada, desde que não haja risco de agravamento de processos erosivos e de inundações e sejam observados os critérios técnicos de conservação do solo e da água, bem como não exista risco para as pessoas.
Serão estudadas abaixo em tópicos as formas de recomposição parcial do dano florestal que deverão ser adotadas pelos proprietários e possuidores rurais em razão das situações consolidadas até 22 de julho de 2008:
A) Matas ciliares (art. 61-A, §§ 1.º a 4.º, do novo CFlo)
Os proprietários e possuidores rurais com áreas consolidadas em APP ao longo dos cursos d’água deverão recompor as faixas marginais a partir da borda da calha do leito regular, variando a dimensão da mata ciliar a ser recomposta de acordo com o tamanho do imóvel rural, da seguinte forma:
|
APP A SER RECOMPOSTA |
|
|
Até 01 módulo fiscal |
5 metros |
|
Acima de 01 até 02 módulos fiscais |
8 metros |
|
Acima de 02 até 04 módulos fiscais |
15 metros |
|
Acima de 04 módulos fiscais |
Metade da largura do curso d’água, com o mínimo de 20 e o máximo de 100m |
Para os imóveis com mais de quatro módulos fiscais, o tema é regulamentado pelo art. 19, § 4º, do Decreto 7.830/2012, devendo a recomposição das faixas marginais ao longo dos cursos d’água naturais ser de, no mínimo:
“I – vinte metros, contados da borda da calha do leito regular, para imóveis com área superior a quatro e de até dez módulos fiscais, nos cursos d’água com até dez metros de largura; e
II – nos demais casos, extensão correspondente à metade da largura do curso d’água, observado o mínimo de trinta e o máximo de cem metros, contados da borda da calha do leito regular.”
O Decreto 7.830/2012 acabou “repristinando”, por via transversa, o texto do § 4º do art. 61-A, que fora inserido no novo Código Florestal pela MP 571/2012. Esse artigo foi posteriormente alterado pela Lei 12.727/2012 e o dispositivo que o contrariava (§ 4º, inciso I) acabou vetado pela Presidência da República, que resgatou, pelo decreto, a disposição original do art. 61-A, § 4º.
B) Nascentes e olhos d’água perenes (art. 61-A, § 5.º, do novo CFlo)
Nos casos de áreas rurais consolidadas em Áreas de Preservação Permanente no entorno de nascentes e olhos d’água perenes, será admitida a manutenção de atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural, sendo obrigatória a recomposição do raio mínimo de 15 metros.
C) Entorno de lagos e lagoas naturais (art. 61-A, § 6.º, do novo CFlo)
|
DIMENSÃO DO IMÓVEL RURAL |
APP A SER RECOMPOSTA |
|
Até 01 módulo fiscal |
5 metros |
|
Acima de 01 até 02 módulos fiscais |
8 metros |
|
Acima de 02 até 04 módulos fiscais |
15 metros |
|
Acima de 04 módulos fiscais |
30 metros |
D) Veredas (art. 61-A, § 7.º, do novo CFlo)
|
DIMENSÃO DO IMÓVEL RURAL |
APP A SER RECOMPOSTA |
|
Até 04 módulos fiscais |
30 metros |
|
Acima de 04 módulos fiscais |
50 metros |
Em todos os casos, a recomposição consistirá na adoção dos seguintes métodos, isolados ou cumulativos:
|
I – condução de regeneração natural de espécies nativas; |
|
II – plantio de espécies nativas; |
|
III – plantio de espécies nativas conjugado com a condução da regeneração natural de espécies nativas; |
|
IV – plantio intercalado de espécies lenhosas, perenes ou de ciclo longo, exóticas com nativas de ocorrência regional, em até 50% da área total a ser recomposta, no caso das pequenas propriedades ou posse rurais. |
Vale registrar que as referidas recomposições, no caso de imóveis rurais com até dez módulos fiscais, somadas todas as APP’s, não ultrapassarão (art. 61-B do novo CFlo):
|
DIMENSÃO DO IMÓVEL RURAL |
ÁREA |
|
Até 02 módulos fiscais |
10% |
|
Acima de 02 até 04 módulos fiscais |
20% |
Na regularização fundiária de interesse específico dos assentamentos inseridos em área urbana consolidada e que ocupam áreas de preservação permanente não identificadas como áreas de risco, a regularização ambiental será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009 (art. 65 do novo CFlo).
Da mesma forma, na regularização fundiária de interesse social dos assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada e que ocupam áreas de preservação permanente, a regularização ambiental será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da Lei 11.977/2009 (art. 64 do novo CFlo).
Como se vê, a Lei 11.977/2009 prevê duas espécies de regularização fundiária em zonas urbanas:
A) De interesse social – Depende da aprovação do projeto de regularização fundiária pelo município;
B) De interesse específico – Depende da aprovação do projeto de regularização fundiária pela autoridade licenciadora, bem como da emissão das respectivas licenças urbanística e ambiental.
Considera-se como área urbana consolidada a parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, dois dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) drenagem de águas pluviais urbanas;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável;
d) distribuição de energia elétrica; ou
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.
É plenamente possível que as demais entidades políticas criem novas áreas de preservação permanente, observadas as peculiaridades regionais e locais, vez que é competência material comum a preservação do meio ambiente, inclusive a preservação das florestas, sendo também competência concorrente legislar sobre o tema.39
Logo, é preciso verificar se uma determinada APP criada por um Estado visa preservar um ecossistema peculiar ou se trata de área comum no país. Caso se entenda que é tema afeto aos interesses estaduais, não sendo regra geral sobre o Direito Ambiental, será possível a criação.
Em pesquisa à jurisprudência apenas se localizou um antigo julgado a seguir colacionado, pela possibilidade de instituição de novas áreas de preservação permanente pelos estados federados:
“Processo civil. Mandado de segurança concedido contra ato do delegado estadual do IBDF que indeferiu pedido de aprovação de projetos de exploração de florestas nativas do RS com base na Lei Estadual 7.989/1985. A declaração por essa da condição delas de preservação permanente não afronta a Lei 4.711/1965 nem invade atribuição legislativa da União. Ademais, em virtude do artigo 23, inc. VII, da CF/1988, a contestada Lei adquiriu plena validade e eficácia por força da recepção. Embora tenha se consumado o desmatamento com a concessão do writ, não importou tal ato no exaurimento virtual do objeto da demanda, emergindo daí a oportunidade de eventual dever de indenizar. Provido o recurso para, cassada a liminar, denegar a segurança” (TRF da 4.ª Região, 9004120335, de 21.11.1990).
Nesse sentido, o artigo 215 da Constituição do Estado da Bahia considera como de preservação permanente os recifes de corais, as cavernas e as encostas sujeitas a erosão e deslizamento, dentre outras inovações louváveis da Boa Terra.
Entretanto, entende-se não ser possível que haja uma redução ou eliminação das áreas de preservação permanente instituídas pelo artigo 4.º do novo CFlo, sob penas das leis estaduais, distritais ou municipais serem ao menos formalmente inconstitucionais, por invadirem esfera de competência da União, a quem cabe editar normas gerais sobre a proteção ao meio ambiente.
Infelizmente, o Estado de Santa Catarina promulgou em 2009 o seu Código Ambiental, que reduziu algumas APP’s, a exemplo da vegetação ao longo dos rios, de 30 m para 5 m em sua menor extensão, o que trouxe grande insatisfação do movimento ambientalista e que certamente será corrigido pelo STF em sede de ação direta de inconstitucionalidade (número 4.252), já ajuizada pelo Procurador-Geral da República.
Em caso de desapropriação de imóvel por utilidade pública ou interesse social, entende-se que a melhor posição é a que exclui da indenização a cobertura florestal em APP, justamente porque a regra é a impossibilidade de supressão vegetal.
Nesse sentido, o STJ:
“O valor atribuído à cobertura florística, destacado do valor do terreno, deve ser excluído da indenização quando tal cobertura for insusceptível de exploração econômica, como na hipótese dos autos, uma vez que a área já havia sido declarada como de preservação permanente em data anterior à criação do parque nacional que fundamentou o pedido indenizatório” (REsp 935.888/2008).
Todavia, registre-se que o STF tem inúmeros julgados que decidiram pela indenizabilidade da vegetação em APP na desapropriação, sob o frágil argumento de que a limitação legal não elimina o valor econômico das matas protegidas.40
Questão tormentosa de se solucionar é decidir pela manutenção ou não de explorações consolidadas irregulares situadas em áreas de preservação permanente ao longo dos anos, especialmente as perpetradas de boa-fé e por extrema necessidade.
Apesar de essas ocupações clandestinas atentarem contra o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, é certo que em muitos casos houve uma tolerância social e uma aceitação tácita do Poder Público, que nada fez a respeito, podendo incidir no caso outros direitos fundamentais, como o da moradia, além do Princípio da Segurança Jurídica.
Obviamente deve-se velar pela não ocorrência de novas intervenções ilícitas em APP, mas o que se deve fazer com as já existentes há anos ou mesmo décadas? Trata-se de controvérsia que deve ser resolvida casuisticamente, com muito bom-senso.
A respeito colaciona-se julgado do TRF da 3.ª Região, que apenas determinou a obrigação de não agravar a intervenção indevida em APP, indeferindo o desfazimento da obra:
“Administrativo. Ambiental. Área de preservação permanente. Construções que colocam em risco o meio ambiente consolidadas ao longo do tempo, necessidade de resguardo do meio ambiente e de garantia do contraditório e ampla defesa.
1. A presença de construções, criações de animais, modificação da vegetação nativa e introdução de plantas atípicas na área de preservação permanente, colocam em risco o meio ambiente, porém, resta evidenciado nos autos que tal situação não é recente, encontrando-se consolidada ao longo do tempo, razão pela qual o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação ao meio ambiente consiste na progressão das alterações introduzidas.
2. Sendo impositivo o resguardo do meio ambiente e a garantia do direito à ampla defesa dos réus na questão colocada, em que é inegável a necessidade de instauração do contraditório, com ampla dilação probatória, é de se deferir parcialmente a tutela pleiteada, para que não sejam promovidas novas alterações na área de preservação permanente.
3. Agravo de instrumento parcialmente provido” (AI 333002, de 04.08.2009).
O TRF da 4.ª Região abriu precedente bastante polêmico, permitindo a manutenção de casa em área de preservação permanente fora das hipóteses excepcionais de utilidade pública ou interesse social, lastreando o julgado no direito fundamental à moradia. Veja-se:
“[...] A concorrência do direito ao ambiente e do direito à moradia requer a compreensão dos respectivos conteúdos jurídicos segundo a qual a desocupação forçada e demolição da moradia depende da disponibilidade de alternativa à moradia. Cuidando-se de família pobre, chefiada por mulher pescadora, habitando há largo tempo e com aquiescência do Poder Público a área de preservação ambiental em questão, ausente risco à segurança e de dano maior ou irreparável ao ambiente, fica patente o dever de compatibilização dos direitos fundamentais envolvidos. Proteção da dignidade da pessoa humana, na medida em que o sujeito diretamente afetado seria visto como meio cuja remoção resultaria na consecução da finalidade da conduta estatal, sendo desconsiderado como fim em si mesmo de tal atividade. Concretização que busca prevenir efeitos discriminatórios indiretos, ainda que desprovidos de intenção, em face de pretensão de despejo e demolição atinge mulher chefe de família, vivendo em sua residência com dois filhos, exercendo, de modo regular, a atividade pesqueira. A proibição da discriminação indireta atenta para as consequências da vulnerabilidade experimentada por mulheres pobres, sobre quem recaem de modo desproporcional os ônus da dinâmica gerados das diversas demandas e iniciativas estatais e sociais” (AC 2006.72.04.003887-4, Rel. Juiz. Federal Roger Raupp Rios, j. 12.05.2009).
Em sentido contrário já decidiu o TRF da 1.ª Região, ao determinar a demolição de casa construída irregularmente em APP:
“Administrativo e ambiental. Agravo de instrumento. Demolição de residência irregularmente edificada em área de preservação permanente.
1. A inércia do Estado em coibir a ocupação irregular de imóvel público não corresponde, de maneira nenhuma, a anuência tácita com tal comportamento, nem tem o condão de transmudar a má-fé do invasor de terras públicas em boa-fé.
2. Encontra-se no exercício regular de suas atribuições e do poder de polícia, sem abuso de poder, a autoridade pública que promove a demolição de residência irregularmente edificada à margem de uma das poucas e importantes fontes de água do Distrito Federal, o córrego Vicente Pires, em área de preservação permanente.
3. Não tendo a parte agravante demonstrado possuir título hábil a legitimar sua ocupação, não há que se falar em direito de retenção e tampouco em proteção contra a demolição de imóvel irregularmente construído em área de preservação permanente.
4. Agravo de instrumento a que se nega provimento” (AG 20060100036692-5, de 23.03.2009).
Por sua vez, o TRF da 5.ª Região condicionou a desocupação de APP à prévia disponibilização de nova área pelo Poder Público, para que os ocupantes pudessem exercer o direito fundamental à moradia:
“Constitucional. Administrativo. Ação civil pública. Ambiental. Política urbana. Ocupação irregular. Área de preservação permanente. Atuação positiva do poder público no sentido de disponibilizar prestaçao de serviços públicos. Não possibilidade de demoliçao enquanto não houver a realocação dos moradores. Sentença mantida. 1. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido confirmando a liminar que proibiu que os réus construam, ampliem ou modifiquem o estado atual de seus imóveis, ressalvadas as reformas necessárias para conservação dos mesmos. A sentença assegurou o direito de os réus permanecerem em suas moradas até que seja implementada política governamental para remoção de todos os moradores em situação similar (ou seja ocupantes de moradas edificadas nas margens do Rio Jaguaribe na cidade de João Pessoa) e recolocação dos moradores carentes, mediante inclusão destes em programas de habitação ou concessão de incentivos/financiamentos para aquisição da casa própria e ou política similar. 2. Não resta dúvida de que se deve preservar o meio ambiente, e de acordo com a Constituição Federal se assegura o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida com a necessidade de defesa por parte do Poder Público. Porém, a moradia também é preservada pela Carta Constitucional, direito social ali previsto. 3. A análise dos autos deixa ver que o Poder Público ao longo dos anos além de nada fazer para compatibilizar a moradia com o direito ao meio ambiente adequado, passou a disponibilizar a prestação de serviços públicos aos moradores locais, com a implementação de água encanada, saneamento básico, iluminação pública, limpeza urbana e energia elétrica. 4. A colisão entre princípios constitucionais não se resolve no campo da validade, mas no campo do valor. Se uma determinada situação é proibida por um princípio, mas permitida por outro, não há que se falar em nulidade de um princípio pela aplicação de outro. No caso concreto, determinado princípio terá maior relevância que o outro. 5. Nesse contexto, a demolição, com a consequente violação de moradia dos apelados, só pode ocorrer se o Poder público providenciar a recolocação dos apelantes e demais moradores da região em área onde possam construir uma moradia adequada, medida diversa implicaria violação à proteção da dignidade da pessoa humana. 6. Apelação não provida” (AC 2005.82.00.012123-6, de 05.08.2010).
Pelo exposto, é possível notar a dificuldade que contorna o tema, inexistindo uniformidade jurisprudencial e doutrinária que permita uma solução geral.
Trata-se de uma situação muito comum no Brasil, pois se estima que cerca de 60% das construções deste país são irregulares, ou seja, desprovidas de alvará de construção e/ou de licença ambiental.
No que concerne ao conflito entre o direito fundamental à moradia e o direito fundamental à preservação ambiental, a primeira questão a ser levantada é se realmente as pessoas possuem o direito de construir as suas residências irregularmente em áreas de preservação permanente ou demais espaços ambientais especialmente protegidos, em que pese o notório processo de exclusão social e de favelização dos grandes centros urbanos brasileiros.
Entende-se que a ponderação para a resolução do conflito entre os referidos direitos fundamentais poderá levar o administrador ou o juiz a adotar uma das seguintes soluções:
A) Determinar a desocupação da APP e o desfazimento da obra, cominando-se a obrigação de reparar o dano ambiental;
B) Condicionar a realocação dos ocupantes à prévia disponibilização de moradia digna, a ser providenciada pelo Poder Público;
C) Manter a ocupação irregular em APP, declarando prevalecer o direito fundamental à moradia.
Nesse sentido, após alguns dias de reflexão sobre este complexo e casuístico tema, desenvolvi alguns parâmetros de ponderação que poderão auxiliar na resolução da tensão, a fim de definir o melhor caminho a ser trilhado pela autoridade julgadora:
– Deverá ser apurado o período da ocupação irregular em APP, inclusive se foi iniciada antes da vigência do Código Florestal;
– É necessária a investigação da espécie de ocupação, se apenas destinada à moradia ou se também há a exploração de alguma atividade econômica na área;
– Devem ser apuradas as condições financeiras do ocupante;
– Deverá ser verificada a possibilidade de regularização ambiental da ocupação, pois poderá eventualmente se enquadrar nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental;
– É imprescindível a análise do grau de impacto ambiental causado, a possibilidade de progressão e a viabilidade da recuperação in natura;
– Convém analisar a postura do Poder Público com a ocupação irregular (se era do seu conhecimento ou não), bem como se foram adotadas medidas de resistência ou de tolerância tácita;
– A disponibilização de outra área regular pelo Estado para que seja exercido o direito à moradia digna.
Consoante já visto, este tema não passou ao largo do novo Código Florestal, que previu no seu artigo 61-A, § 12, que será admitida a manutenção de residências e da infraestrutura associada às atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural, inclusive o acesso a essas atividades, independentemente da recomposição da vegetação, desde que não estejam em área que ofereça risco à vida ou à integridade física das pessoas.
Ademais, a construção de moradia por agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço próprio dos moradores, é colocada como intervenção de baixo impacto ambiental admitida na APP.
Os apicuns e os salgados, conquanto não protegidos como APP’s, passaram a ter um regime de exploração condicionada aos ditames do Capítulo III-A, do novo CFlo, por meio do artigo 11-A, prevendo-se o seu uso ecologicamente sustentável.
Com efeito, os apicuns e salgados poderão ser utilizados em atividades de carcinicultura e salinas, desde que observados os seguintes requisitos:
I – área total ocupada em cada Estado não superior a 10% dessa modalidade de fitofisionomia no bioma amazônico e a 35% (trinta e cinco por cento) no restante do País, excluídas as ocupações consolidadas;41
II – salvaguarda da absoluta integridade dos manguezais arbustivos e dos processos ecológicos essenciais a eles associados, bem como da sua produtividade biológica e condição de berçário de recursos pesqueiros;
III – licenciamento da atividade e das instalações pelo órgão ambiental estadual, cientificado o IBAMA e, no caso de uso de terrenos de marinha ou outros bens da União, realizada regularização prévia da titulação perante a União;
IV – recolhimento, tratamento e disposição adequados dos efluentes e resíduos;
V – garantia da manutenção da qualidade da água e do solo, respeitadas as Áreas de Preservação Permanente; e
VI – respeito às atividades tradicionais de sobrevivência das comunidades locais.
Consoante já estudado, os salgados ou marismas tropicais hipersalinos são áreas situadas em regiões com frequências de inundações intermediárias entre marés de sizígias42 e de quadratura,43 com solos cuja salinidade varia entre 100 e 150 partes por 1.000, onde pode ocorrer a presença de vegetação herbácea específica.
Já os apicuns são áreas de solos hipersalinos situadas nas regiões entremarés superiores, inundadas apenas pelas marés de sizígias, que apresentam salinidade superior a 150 partes por 1.000, desprovidas de vegetação vascular. É uma espécie de brejo de água salgada próximo ao mar.
Portanto, a salinidade nos apicuns é maior do que nos salgados, assim como nos apicuns não há vegetação vascular, sendo apenas inundados pelas marés de sizígias por serem mais altos.
Ainda foram previstas regras específicas no licenciamento e nos estudos ambientais para os empreendimentos de carcinicultura e salinas em apicuns e salgados.
Deveras, a licença ambiental será de cinco anos, renovável apenas se o empreendedor cumprir as exigências da legislação ambiental e do próprio licenciamento,44 mediante comprovação anual inclusive por mídia fotográfica.
Ademais, há hipóteses em que o novo CFlo presume a possibilidade de significativa degradação do meio ambiente, exigindo o EIA-RIMA para os novos empreendimentos:
I – com área superior a 50 hectares, vedada a fragmentação do projeto para ocultar ou camuflar seu porte;
II – com área de até 50 (cinquenta) hectares, se potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente; ou
III – localizados em região com adensamento de empreendimentos de carcinicultura ou salinas cujo impacto afete áreas comuns.
Demais disso, ressalvada a regularização das situações consolidadas até 22 de julho de 2008, desde que o empreendedor se obrigue a proteger os manguezais arbustivos adjacentes, a ampliação da ocupação de apicuns e salgados respeitará o Zoneamento Ecológico-Econômico da Zona Costeira – ZEEZOC, com a individualização das áreas ainda passíveis de uso, em escala mínima de 1:10.000, que deverá ser concluído por cada Estado no prazo máximo de um ano a partir da data da publicação do novo CFlo.
O conceito legal da reserva legal vem estampado no artigo 3.º, inciso III, do novo CFlo (Lei 12.651/2012), que o define como a “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa”.
O antigo Código Florestal definia a reserva legal como a “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas”.
Logo, como inovação, não mais é prevista na definição a exclusão das APP’s do cômputo da reserva legal, bem como foi expressamente prevista a função da reserva legal de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural.
Inexistia restrição no antigo e não existe no novo CFlo de incidência da reserva legal apenas para as áreas rurais particulares, com exclusão das públicas, razão pela qual se discorda neste ponto do entendimento do mestre Paulo Affonso Leme Machado (2009, p. 762).
No mais, é certo que incide a reserva legal apenas nas áreas rurais, conforme definição do artigo 3.º, III, do novo Código Florestal. Contudo, não há definição clara de área rural na legislação ambiental, gerando a controvérsia de qual critério deverá prevalecer para a sua conceituação.
Para o Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), o imóvel rural ou prédio rústico é definido por sua potencialidade de exploração,45 qualquer que seja a sua exploração, ao contrário do que ocorre na legislação tributária, cuja zona rural é delimitada por exclusão, quando não atendidos os critérios para enquadramento de uma área como urbana.46
A questão está longe de ser pacificada, sendo pouco abordada (ou nada) pelos tribunais, mas entende-se que o critério da potencialidade deve prevalecer, pois é o que mais se coaduna com a melhor preservação ambiental, porquanto é irrazoável sustentar que eventuais fazendas em área urbana (que é definida pelo município, sendo comum na Amazônia a existência de prédios rústicos em área urbana) não tenham reserva florestal legal.
Contudo, o novo CFlo abordou parcialmente a questão. De acordo com o seu artigo 19, a inserção do imóvel rural em perímetro urbano definido mediante lei municipal não desobriga o proprietário ou posseiro da manutenção da área de Reserva Legal, que só será extinta concomitantemente ao registro do parcelamento do solo para fins urbanos, aprovado segundo a legislação específica e consoante as diretrizes do plano diretor.
Portanto, o proprietário de um imóvel originariamente rural apenas terá extinta a reserva legal quando o município aprovar o registro do parcelamento do solo urbano que contenha a sua área consoante o plano diretor do município, não bastando a mera inserção do imóvel rural em perímetro urbano definido mediante lei municipal.
Por ser genérica e decorrer diretamente de lei, entende-se que a reserva legal tem a natureza jurídica de limitação ao uso da propriedade, conforme já reconhecido pelo STJ,47 não sendo, portanto, indenizável, devendo ser suportada por todos os proprietários rurais para a manutenção de parte das florestas e da biodiversidade nacional, regime jurídico mantido com o novo Código Florestal.
De acordo com o STJ, “pressupostos internos do direito de propriedade no Brasil, as Áreas de Preservação Permanente e a Reserva Legal visam a assegurar o mínimo ecológico do imóvel, sob o manto da inafastável garantia constitucional dos ‘processos ecológicos essenciais’ e da ‘diversidade biológica’. Componentes genéticos e inafastáveis, por se fundirem com o texto da Constituição, exteriorizam-se na forma de limitação administrativa, técnica jurídica de intervenção estatal, em favor do interesse público, nas atividades humanas, na propriedade e na ordem econômica, com o intuito de discipliná-las, organizá-las, circunscrevê-las, adequá-las, condicioná-las, controlá-las e fiscalizá-las. Sem configurar desapossamento ou desapropriação indireta, a limitação administrativa opera por meio da imposição de obrigações de não fazer (non facere), de fazer (facere) e de suportar (pati), e caracteriza-se, normalmente, pela generalidade da previsão primária, interesse público, imperatividade, unilateralidade e gratuidade” (REsp 1.240.122, de 28.06.2011).
Com efeito, a reserva legal busca a preservação ambiental como um todo, não só do imóvel que nesta se situa. Nesse sentido, o magistério de LUÍS CARLOS SILVA DE MORAES (2002, p. 30):
“A reserva legal não possui função vinculada ao imóvel especificamente, sendo limitação de nível macro, ou seja, mais preocupada com a melhoria regional da biodiversidade, do que propriamente com o ecossistema interno da propriedade”.
Ao contrário das áreas de preservação permanente, as de reserva legal já têm percentuais mínimos definidos no artigo 12, do novo CFlo, a depender da vegetação e da localização, bem como apenas incidem em áreas rurais. São os seguintes os percentuais mínimos de reserva legal:
• 80%, nas áreas rurais de floresta situadas na Amazônia Legal;48
• 35%, nas áreas rurais de cerrado situadas na Amazônia Legal;
• 20% nas áreas rurais de floresta ou vegetação nativa situadas em área de campos gerais na Amazônia Legal e em outras regiões do Brasil.
Vale registrar que os atuais percentuais mínimos da reserva legal são os mesmos previstos no antigo Código Florestal (Lei 4.771/1965). Ademais, em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada, para fins do percentual de reserva legal, a área do imóvel antes do fracionamento.
No caso de imóvel rural inserto em área de transição de Bioma, a exemplo de prédio rústico composto por floresta amazônica e por cerrado, ou por cerrado e caatinga, o percentual de reserva legal será definido considerando separadamente os índices acima elencados, como se fictamente a propriedade fosse dividida de acordo com os Biomas que a compõem.
Impende ressaltar que o proprietário ou possuidor de imóvel com Reserva Legal conservada e inscrita no Cadastro Ambiental Rural, cuja área ultrapasse ao mínimo exigido pelo novo CFlo (80%, 35% ou 20%, a depender), poderá utilizar a área excedente para fins de constituição de servidão ambiental49 e Cota de Reserva Ambiental.
Com propriedade, a CRA – Cota de Reserva Ambiental, inovação do novo CFlo, é um título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação, nas seguintes hipóteses:
I – Sob regime de servidão ambiental, na forma do artigo 9º-A, da Lei 6.938/1981;
II – Correspondente à área de Reserva Legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais mínimos exigidos;
III – Protegida na forma de Reserva Particular do Patrimônio Natural50 (espécie de unidade de conservação a ser estudada);
IV – Existente em propriedade rural localizada no interior de Unidade de Conservação de domínio público que ainda não tenha sido desapropriada.
Também será admitida a expedição da CRA em favor dos proprietários ou possuidores de imóveis rurais, na Amazônia Legal, e seus herdeiros necessários que possuam índice de reserva legal maior que 50% de cobertura florestal e não realizaram a supressão da vegetação nos percentuais previstos pela legislação em vigor à época poderão utilizar a área excedente de reserva legal.
Isso porque, até o advento da Medida Provisória 2.166-67/2001, a reserva legal na Floresta Amazônica equivalia ao percentual mínimo de 50% da propriedade, passando a ser ao menos de 80% do imóvel rural.
A pequena propriedade ou posse rural familiar terá um tratamento diferenciado. Isso porque a CRA poderá ser expedida em razão da vegetação da reserva legal, mesmo que esta não supere os limites mínimos legais.
A Cota de Reserva Ambiental veio substituir a Cota de Reserva Florestal, que era prevista no artigo 44-B, do antigo Código Florestal, devendo ser expedida por órgão ou entidade componente do SISNAMA.
Poderá o proprietário requerer a expedição da CRA,51 desde que o imóvel rural seja inserido no Cadastro Ambiental Rural, e laudo comprobatório emitido pelo próprio órgão ambiental ou por entidade credenciada, assegurado o controle do IBAMA, na forma de ato do Chefe do Poder Executivo.
Cada CRA corresponderá a um hectare de área com vegetação nativa primária ou com vegetação secundária em qualquer estágio de regeneração ou recomposição, bem como de áreas de recomposição mediante reflorestamento com espécies nativas, podendo ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa jurídica de direito público ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente, só produzindo efeito o negócio jurídico uma vez registrado o termo no sistema único de controle.
Demais disso, o vínculo de área à Cota de Reserva Ambiental será averbado na matrícula do respectivo imóvel no registro de imóveis competente.
O titular da CRA terá o direito de utilizá-la para compensar Reserva Legal de imóvel rural situado no mesmo bioma da área à qual o título está vinculado, na hipótese de não atingir os percentuais mínimos legais, devendo ser averbada na matrícula do imóvel no qual se situa a área vinculada ao título e na do imóvel beneficiário da compensação.
É possível afirmar que a Cota de Reserva Ambiental é uma concretização do Princípio do Protetor-recebedor, pois todos aqueles que estão conservando cobertura florestal além do exigido pelo novo CFlo, nos casos acima elencados, terão esse título representativo que poderá ser comercializado.
Sobre o tema, colaciona-se notícia publicada no sítio do Senado no dia 06.12.2011:
“Cota de Reserva Ambiental poderá ser ‘moeda verde’ negociada entre proprietários para garantir preservação e recuperação
O texto do novo Código Florestal (PLC 30/2011) aprovado pelos senadores na noite desta terça-feira (6) prevê a criação de uma espécie de ‘moeda verde’: a Cota de Reserva Ambiental (CRA). A cota, na definição do projeto, será um ‘título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação’.
Cada CRA corresponderá a um hectare (10 mil metros quadrados) de área com vegetação nativa primária, ou vegetação secundária em qualquer estágio de regeneração ou recomposição ou ainda áreas de recomposição reflorestadas com espécies nativas.
A CRA poderá ser doada, transferida, vendida ou comprada e poderá ser utilizada para compensar Reserva Legal de imóvel rural situado ‘no mesmo bioma da área à qual o título está vinculado’.
Ou seja, em alguns casos, o proprietário obrigado a recompor Reserva Legal em sua propriedade poderá comprar o equivalente em CRA de outro proprietário que tenha preservado Reserva Legal acima do que seria obrigatório em suas terras. Para poder ser usada com essa finalidade, a cota deve representar a mesma quantidade de terra.
O Código em vigor, de 1965, possui figura semelhante, a Cota de Reserva Florestal, que será considerada como CRA após a vigência da futura lei do novo Código.
A emissão da cota será feita pelo órgão ambiental a pedido do dono da terra preservada com vegetação nativa ou recomposta em área excedente à Reserva Legal devida em sua propriedade.
O proprietário da terra que pedir a emissão da CRA será responsável pela preservação, podendo fazer um plano de manejo florestal sustentável para explorar a área. A cota somente poderá ser cancelada a pedido do proprietário que pediu sua emissão ou por decisão do órgão ambiental no caso de degradação da vegetação nativa vinculada ao título”.
Nesse sentido, é obrigatório o registro da CRA pelo órgão emitente, no prazo de 30 dias, contado da data da sua emissão, em bolsas de mercadorias de âmbito nacional ou em sistemas de registro e de liquidação financeira de ativos autorizados pelo Banco Central do Brasil.
Registre-se que será de plena responsabilidade do proprietário do imóvel rural em que se situa a área vinculada à CRA a manutenção das condições de conservação da vegetação nativa da área que deu origem ao título.
A CRA somente poderá ser cancelada nas situações abaixo, devendo tal cancelamento ser averbado na matrícula do imóvel no qual se situa a área vinculada ao título e do imóvel no qual a compensação foi aplicada:
I – por solicitação do proprietário rural, em caso de desistência de manter áreas nas condições de servidão ambiental e de reserva legal acima dos percentuais mínimos legais;
II – automaticamente, em razão de término do prazo da servidão ambiental;
III – por decisão do órgão competente do SISNAMA, no caso de degradação da vegetação nativa da área vinculada à CRA cujos custos e prazo de recuperação ambiental inviabilizem a continuidade do vínculo entre a área e o título.52
Existem hipóteses excepcionais em que o novo Código Florestal permite a redução dos percentuais mínimos de reserva legal (80% na Floresta Amazônica – 35% do cerrado na Amazônia Legal – 20% demais coberturas florestais):
A) Nos casos de imóveis rurais localizados na Amazônia Legal, em áreas de floresta, o Poder Público poderá reduzir a reserva legal de 80% para até 50%, para fins de recomposição, quando o Município tiver mais de 50% da área ocupada por unidades de conservação da natureza de domínio público e por terras indígenas homologadas (art. 12, § 4.º, do novo CFlo);
B) Nos casos de imóveis rurais localizados na Amazônia Legal, em áreas de floresta, o Poder Público estadual poderá reduzir a reserva legal de 80% para até 50%, ouvido o Conselho Estadual de Meio Ambiente, quando o Estado tiver Zoneamento Ecológico-Econômico aprovado e mais de 65% do seu território ocupado por unidades de conservação da natureza de domínio público, devidamente regularizadas, e por terras indígenas homologadas (art. 12, § 5.º, do novo CFlo)53;
C) Nos casos de imóveis rurais localizados na Amazônia Legal, em áreas de floresta, o Poder Público federal poderá reduzir a reserva legal de 80% para até 50%, quando indicado pelo Zoneamento Ecológico-econômico estadual,54 exclusivamente para fins de regularização, mediante recomposição, regeneração ou compensação da Reserva Legal de imóveis com área rural consolidada, excluídas as áreas prioritárias para conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos.
Nesta última hipótese, o proprietário ou possuidor de imóvel rural que mantiver Reserva Legal conservada e averbada em área superior aos percentuais mínimos exigidos, poderá instituir servidão ambiental sobre a área excedente, nos termos da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e Cota de Reserva Ambiental.
Excepcionalmente, também será possível a ampliação dos percentuais mínimos de reserva legal em até 50% em qualquer Bioma brasileiro, a critério do Poder Público federal, quando indicado pelo Zoneamento Ecológico-econômico estadual, para cumprimento de metas nacionais de proteção à biodiversidade ou de redução de emissão de gases de efeito estufa (art. 13, II, do novo CFlo).
A reserva legal é criada pelo só efeito do artigo 12 do novo Código Florestal, tendo existência ex lege. Contudo, evidentemente a sua localização deverá ser definida casuisticamente, de acordo com o melhor interesse ambiental, cabendo ao órgão estadual integrante do SISNAMA, ou instituição por ele habilitada, aprovar a localização da Reserva Legal após a inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural.
Logo, não é direito do proprietário ou possuidor definir a localização da área de reserva legal. Deverão ser observados os seguintes critérios para a sua relimitação (art. 14):
I – o plano de bacia hidrográfica;
II – o Zoneamento Ecológico-Econômico;
III – a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal, com Área de Preservação Permanente, com Unidade de Conservação ou com outra área legalmente protegida;
IV – as áreas de maior importância para a conservação da biodiversidade; e
V – as áreas de maior fragilidade ambiental.
Insta registrar que, protocolada a documentação exigida para análise da localização da área de Reserva Legal, ao proprietário ou possuidor rural não poderá ser imputada sanção administrativa, inclusive restrição a direitos, por qualquer órgão ambiental competente integrante do SISNAMA, em razão da não formalização da área de Reserva Legal (art. 14, § 2.º).
Neste ponto, o novo Código Florestal implicou redução de proteção ambiental. Isso porque a legislação revogada, em regra, não admitia o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da reserva legal, que deviam ser somadas, salvo expressas exceções.
Agora, por força do artigo 15, do novo CFlo, será admitido o cômputo das Áreas de Preservação Permanente no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel, desde que:
I – o benefício previsto neste artigo não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo55 (novos desmatamentos);
II – a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do SISNAMA; e
III – o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural – CAR.
Portanto, com o novo CFlo, em regra, será possível computar as áreas de preservação permanente no cálculo da reserva legal, salvo quando implicar novos desflorestamentos, a área computada não estiver conservada ou em processo de recuperação ou o proprietário ou possuidor da terra não postular a inscrição no Cadastro Ambiental Rural – CAR.
Entretanto, o referido cômputo não tem o condão de alterar o regime de preservação da APP considerada, bem como se aplica a todas as modalidades de cumprimento da Reserva Legal, abrangendo a regeneração, a recomposição e, na hipótese de RL em condomínio ou coletiva, a compensação.
Suponha-se um imóvel de 100 hectares no Estado da Bahia em que a reserva legal mínima é de 20% do total da fazenda (fixada em 20 ha no caso concreto).
Se existir uma área de preservação permanente nesse bem, a exemplo de uma mata ciliar equivalente a 5% propriedade (5 ha), e as exigências acima estudadas forem cumpridas, dar-se-á o cômputo da APP no cálculo da RL, de modo que nesse prédio rústico teremos apenas 20 ha de áreas ambientais protegidas, sendo 5 ha considerados ao mesmo tempo como APP e RL, o que forçará a localização da reserva legal em sobreposição à área de preservação permanente.
Contudo, por força de inovação trazida pela Lei 12.727/2012, que inseriu o § 4º no art. 15 do novo CFlo, passou a ser possível na Amazônia Legal, nas áreas de floresta, que o cômputo da APP na área de reserva legal implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo (novos desmatamentos), desde que as Áreas de Preservação Permanente conservadas ou em processo de recuperação, somadas às demais florestas e outras formas de vegetação nativa existentes em imóvel, ultrapassem a 80% do imóvel rural amazônico.
Por fim, vale salientar que se admite a instituição de reserva legal em regime de condomínio ou coletiva, desde que respeitados os percentuais mínimos, não sendo mais exigida a aprovação do órgão ambiental competente com o advento da Lei 12.727/2012.56
O novo Código Florestal também inovou ao prever expressamente a não exigência da reserva legal para determinados empreendimentos (art. 12):
A) empreendimentos de abastecimento público de água e tratamento de esgoto (§ 6.º);
B) áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração de energia elétrica, subestações ou sejam instaladas linhas de transmissão e de distribuição de energia elétrica (§ 7.º);
C) áreas adquiridas ou desapropriadas com o objetivo de implantação e ampliação de capacidade de rodovias e ferrovias (§ 8.º).
O antigo Código Florestal (Lei 4.771/1965) previa que a reserva legal deveria ser sempre registrada no Cartório de Imóveis mediante averbação. Entretanto, essa obrigatoriedade foi extinta pelo novo Código Florestal.
Com propriedade, foi instituído o dever do proprietário de registrar a reserva legal no Cadastro Ambiental Rural57 no órgão ambiental competente, sendo vedada, em regra, a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento, salvo disposição legal em sentido contrário (art. 18 do novo CFlo).
Logo, o registro no CAR irá desobrigar o proprietário de averbar a reserva legal no Cartório de Registro de Imóveis, sendo mais uma inovação do novo CFlo.
Por força da Lei 12.727/2012, no período entre a data da sua publicação e o registro no CAR, o proprietário ou possuidor rural que desejar fazer a averbação terá direito à gratuidade deste ato.
No caso de posse, a área de Reserva Legal é assegurada por termo de compromisso firmado pelo possuidor com o órgão competente do SISNAMA, com força de título executivo extrajudicial, que explicite, no mínimo, a localização da área de Reserva Legal e as obrigações assumidas pelo possuidor, sendo que a transferência da posse implica a sub-rogação das obrigações assumidas no termo de compromisso (art. 18, § 2.º, do novo CFlo).
Curial afirmar que o registro no CAR ou a averbação apenas declara a reserva legal, não tendo cunho constitutivo, seguindo, nesta hipótese, mutatis mutandis, o mesmo regime da demarcação de terras indígenas.
Aliás, deixar de averbar a reserva legal (agora deixar de registrar no CAR, após a sua implementação e escoado o lapso temporal de um ano para que o proprietário ou possuidor rural promova o requerimento administrativo) já é considerado infração administrativa ambiental federal, nos termos do artigo 55 do Decreto 6.514/2008, com multa diária de R$ 50,00 a R$ 500,00 por hectare do espaço protegido, a partir de 11.06.2012.58
Inclusive, consoante previsão expressa do novo CFlo, é obrigatória a suspensão imediata das atividades em área de reserva legal desmatada irregularmente após 22 de julho de 2008, devendo os órgãos ambientais atuar para concretizar essa imposição legal.
Para a pequena propriedade ou posse rural, a inscrição da reserva legal no CAR será gratuita, devendo apresentar os dados identificando a área proposta de reserva legal, cabendo ao órgão ambiental competente, ou instituição por ele habilitada, realizar a captação das respectivas coordenadas geográficas.
Note-se que na área de reserva legal é defeso o corte raso da vegetação, pois esta degradante exploração apenas será permitida na área de uso alternativo do solo59, mas é possível a exploração por meio do manejo florestal sustentável, um método que respeita a sustentabilidade das florestas e demais formas de vegetação, onde se opera o corte seletivo de árvores, ao longo de muitos anos, dividindo-se o imóvel rural em talhões, preservando-se a vegetação, de modo que se mantenha a perenidade da biota.
Nesse sentido, o artigo 2.º, do Decreto 5.975/2006, prevê o Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS, que é um documento técnico básico que contém as diretrizes e os procedimentos para a administração da floresta, visando à obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais. Este estudo deve ser aprovado pela entidade ambiental antes da exploração da floresta integrante da reserva legal.
Esse regime jurídico foi mantido pelo novo CFlo. Nos termos do seu artigo 17, a reserva legal deve ser conservada com cobertura de vegetação nativa pelo proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
Logo, propriedades públicas e privadas rurais deverão conservar a sua reserva legal, exceto nos casos excepcionais de dispensa já estudados. A exploração da vegetação em área de reserva legal não poderá ser predatória, mas apenas sustentável, devendo respeitar a perenidade dos recursos da natureza.
No caso da reserva legal na pequena propriedade ou posse rural, poderão ser computados os plantios de árvores frutíferas, ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas da região em sistemas agroflorestais.
Considera-se manejo sustentável a administração da vegetação natural para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, ou não, de múltiplos produtos e subprodutos da flora, bem como a utilização de outros bens e serviços.
Para a pequena propriedade ou posse rural familiar, os órgãos ambientais deverão instituir critérios simplificados na elaboração, análise e aprovação dos planos de manejo florestais sustentáveis.
Vale registrar que a exploração da vegetação da área de reserva legal via manejo florestal sustentável depende, em regra, de prévio licenciamento ambiental,60 salvo para exploração florestal eventual sem propósito comercial, para consumo no próprio imóvel, devendo apenas ser declarados previamente ao órgão ambiental a motivação da exploração e o volume explorado, limitada a exploração anual a 20 metros cúbicos.
Aliás, a aprovação do projeto de manejo florestal sustentável pelo órgão ambiental competente confere ao seu detentor a licença ambiental para a prática do manejo florestal sustentável, não se aplicando outras etapas de licenciamento ambiental.
Demais disso, independe de licença ou autorização ambiental, sendo livre a coleta de produtos florestais não madeireiros, tais como frutos, cipós, folhas e sementes, desde que não excedam ao volume previsto em regulamento, respeitem a época de maturação dos frutos e sementes e observe técnicas que não coloquem em risco a sobrevivência de indivíduos e da espécie explorada no caso de coleta de flores, folhas, cascas, óleos, resinas, cipós, bulbos, bambus e raízes.
Da mesma forma, para a pequena propriedade ou posse rural familiar, o manejo sustentável da reserva legal para exploração florestal eventual, sem propósito comercial direto ou indireto, para consumo no próprio imóvel independe de autorização dos órgãos ambientais competentes, limitada a retirada anual de material lenhoso a 2 metros cúbicos por hectare e não podendo comprometer mais de 15% da biomassa da reserva legal e nem ser superior a 15 quinze metros cúbicos de lenha para uso doméstico e uso energético, por propriedade ou posse rural, por ano (art. 56 do CFlo).
Por fim, no caso de intervenção eventual e de baixo impacto ambiental prevista no artigo 3.º, inciso X, do CFlo,61 nas pequenas propriedades ou posses rurais em área de reserva legal, bastará uma simples declaração ao órgão ambiental competente para liberação da ação, sendo inexigível o processo de licenciamento ambiental, desde que o imóvel esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural.
Se área de reserva legal estiver desmatada, não só os responsáveis diretos e indiretos pela exploração clandestina estarão obrigados a perpetrar o reflorestamento com espécies nativas.
Deveras, os atuais proprietários ou possuidores, mesmo que tenham recebido o prédio rústico já com a área de RL prejudicada, serão responsáveis civilmente pela obrigação de recompor a mata, por se tratar de obrigação propter rem, conforme o entendimento do STJ:
“[...]
4. As APPs e a Reserva Legal justificam-se onde há vegetação nativa remanescente, mas com maior razão onde, em consequência de desmatamento ilegal, a flora local já não existe, embora devesse existir.
5. Os deveres associados às APPs e à Reserva Legal têm natureza de obrigação propter rem, isto é, aderem ao título de domínio ou posse. Precedentes do STJ.
6. Descabe falar em culpa ou nexo causal, como fatores determinantes do dever de recuperar a vegetação nativa e averbar a Reserva Legal por parte do proprietário ou possuidor, antigo ou novo, mesmo se o imóvel já estava desmatado quando de sua aquisição. Sendo a hipótese de obrigação propter rem, desarrazoado perquirir quem causou o dano ambiental in casu, se o atual proprietário ou os anteriores, ou a culpabilidade de quem o fez ou deixou de fazer. Precedentes do STJ” (REsp 948.921, de 23.10.2007).
Esse correto posicionamento do STJ foi positivado pelo novo Código Florestal, ao dispor que as obrigações previstas na legislação florestal têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
Assim sendo, o novo proprietário ou mesmo possuidor assumirá o passivo ambiental, tendo o dever de recompor a área de reserva legal.
Por seu turno, em caso de desapropriação, deverá ser indenizada a cobertura florestal na área de reserva legal, pois passível de exploração via manejo florestal sustentável, mas em quantia inferior à área onde é permitido o corte raso da vegetação.
Não é outro o entendimento dominante do STJ, que ainda condiciona o pagamento à existência de plano de manejo aprovado pelo órgão ambiental, fato que demonstra a sua exploração econômica:
“2. A área de reserva legal de que trata o § 2.º do artigo 16 do Código Florestal é restrição imposta à área suscetível de exploração, de modo que não se inclui na área de preservação permanente. Não se permite o corte raso da cobertura florística nela existente. Assim, essa área pode ser indenizável, embora em valor inferior ao da área de utilização irrestrita, desde que exista plano de manejo devidamente confirmado pela autoridade competente” (RESP 867.085/2007).
Em um ponto não há como concordar com a Corte Superior. Mesmo o proprietário que não utiliza a vegetação em reserva legal tem o direito de indenização proporcional da floresta, pois o fato de não explorar não retira o conteúdo econômico das suas árvores.
Aliás, atenta até contra o Princípio da Isonomia esse entendimento do STJ, pois aquele que preservou integralmente a floresta será negativamente discriminado, ao não receber a indenização pela vegetação intocada em área de reserva legal.
De acordo com o artigo 10, § 1.º, II, da Lei 9.393/1996, as áreas de reserva legal são excluídas da área tributável do Imposto Territorial Rural, dispositivo que possui nítida função extrafiscal.
Uma questão não tratada expressamente pela norma é saber se é necessário o registro imobiliário da reserva legal para que o proprietário tenha direito à referida isenção.
À luz do antigo Código Florestal, sim, a fim de forçar o proprietário a averbar a reserva legal para que se beneficie da isenção. Esse foi o posicionamento do STJ, no julgamento do recurso especial 1.027.051, de 07.04.2011, dispensado apenas a comprovação no momento da declaração:
“Tributário e ambiental. ITR. Isenção. Reserva legal. Averbação. Imprescindibilidade. Necessidade de interpretação extrafiscal da renúncia de receita.
1. A controvérsia sob análise versa sobre a (im)prescindibilidade da averbação da reserva legal para fins de gozo da isenção fiscal prevista no art. 10, II, ‘a’, da Lei 9.393/1996.
2. O único bônus individual resultante da imposição da reserva legal ao contribuinte é a isenção no ITR. Ao mesmo tempo, a averbação da reserva funciona como garantia do meio ambiente.
3. Desta forma, a imposição da averbação para fins de concessão do benefício fiscal deve funcionar a favor do meio ambiente, ou seja, como mecanismo de incentivo à averbação e, via transversa, impedimento à degradação ambiental. Em outras palavras: condicionando a isenção à averbação atingir-se-ia o escopo fundamental dos arts. 16, § 2.º, do Código Florestal e 10, II, alínea ‘a’, da Lei 9.393/1996.
4. Esta linha de argumentação é corroborada pelo que determina o art. 111 do Código Tributário Nacional – CTN (interpretação restritiva da outorga de isenção), em especial pelo fato de que o ITR, como imposto sujeito a lançamento por homologação, e em razão da parca arrecadação que proporciona (como se sabe, os valores referentes a todo o ITR arrecadado é substancialmente menor ao que o Município de São Paulo arrecada, por exemplo, a título de IPTU), vê a efetividade da fiscalização no combate da fraude tributária reduzida.
5. Apenas a determinação prévia da averbação (e não da prévia comprovação, friso e repito) seria útil aos fins da lei tributária e da lei ambiental. Caso contrário, a União e os Municípios não terão condições de bem auditar a declaração dos contribuintes e, indiretamente, de promover a preservação ambiental.
6. A redação do § 7.º do art. 10 da Lei 9.393/1996 é inservível para afastar tais premissas, porque, tal como ocorre com qualquer outro tributo sujeito a lançamento por homologação, o contribuinte jamais junta a prova da sua glosa – no imposto de renda, por exemplo, junto com a declaração anual de ajuste, o contribuinte que alega ter tido despesas médicas, na entrega da declaração, não precisa juntar comprovante de despesa. Existe uma diferença entre a existência do fato jurígeno e sua prova.
7. A prova da averbação da reserva legal é dispensada no momento da declaração tributária, mas não a existência da averbação em si.
8. Mais um argumento de reforço neste sentido: suponha-se uma situação em que o contribuinte declare a existência de uma reserva legal que, em verdade, não existe (hipótese de área tributável declarada a menor); na suspeita de fraude, o Fisco decide levar a cabo uma fiscalização, o que, a seu turno, dá origem a um lançamento de ofício (art. 14 da Lei 9.393/1996). Qual será, neste caso, o objeto de exame por parte da Administração tributária? Obviamente será o registro do imóvel, de modo que, não havendo a averbação da reserva legal à época do período-base, o tributo será lançado sobre toda a área do imóvel (admitindo inexistirem outros descontos legais). Pergunta se: a mudança da modalidade de lançamento é suficiente para alterar os requisitos da isenção? Lógico que não. E se não é assim, em qualquer caso, será preciso a preexistência da averbação da reserva no registro.
9. É de afastar, ainda, argumento no sentido de que a averbação é ato meramente declaratório, e não constitutivo, da reserva legal. Sem dúvida, é assim: a existência da reserva legal não depende da averbação para os fins do Código Florestal e da legislação ambiental. Mas isto nada tem a ver com o sistema tributário nacional. Para fins tributários, a averbação deve ser condicionante da isenção, tendo eficácia constitutiva.
10. A questão que ora se enfrenta é bem diferente daquela relacionada à necessidade de ato declaratório do Ibama relacionado à área de preservação permanente, pois, a toda evidência, impossível condicionar um benefício fiscal nestes termos à expedição de um ato de entidade estatal.
11. No entanto, o Código Florestal, em matéria de reserva ambiental, comete a averbação ao próprio contribuinte proprietário ou possuidor, e isto com o objetivo de viabilizar todo o rol de obrigações propter rem previstas no art. 44 daquele diploma normativo”.
Contudo, este tema ganhou novos contornos, pois o registro no Cadastro Ambiental Rural dispensa a averbação da reserva legal no Cartório de Registro de Imóveis, consoante inovação do novo CFlo, entendendo-se que, na mesma linha de raciocínio, a inscrição no CAR é necessária para o gozo da isenção.
A disciplina de transição das explorações consolidadas em área de reserva legal é regulada pelos artigos 66, 67, 68 e 69 do novo Código Florestal, tendo sido tomado como marco legal divisor do regime jurídico o dia 23 de julho de 2008, quando foi publicado o Decreto 6.514, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, que instituiu uma série de novos tipos administrativos para punir os infratores da legislação ambiental.
Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis, deverá ser iniciado o processo de recomposição da Reserva Legal em até dois anos contados a partir da data da publicação do novo CFlo (28.05.2012), devendo tal processo ser concluído nos prazos estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental.
Os proprietários e possuidores rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de reserva legal em extensão inferior ao estabelecido no artigo 12 do novo CFlo (80%, 35% ou 20%, a depender da localização e do Bioma) poderão regularizar a sua situação, independentemente da adesão ao Programa de Regularização Ambiental, adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente (art. 66):
I – recompor a Reserva Legal;
II – permitir a regeneração natural da vegetação na área de Reserva Legal;
III – compensar a Reserva Legal.
A recomposição consiste no reflorestamento da reserva legal degradada, de acordo com os critérios definidos pelo órgão ambiental, permitindo o novo CFlo que haja o plantio intercalado de espécies nativas regionais e exóticas ou frutíferas, em sistema agroflorestal, desde que a área recomposta com espécies exóticas não exceda a 50% da área total a ser recuperada (art. 66, § 3.º do CFlo).
Outrossim, a recomposição deverá ser concluída em até 20 anos, abrangendo, a cada 2 dois anos, no mínimo, 1/10 (um décimo) da área total necessária à sua complementação (art. 66, § 2.º do CFlo).
Caso as condições naturais sejam permissivas, é possível que o proprietário ou possuidor nada faça para regularizar a sua reserva legal, bastando não impedir a regeneração natural da vegetação, consistindo em uma obrigação de não fazer.
Uma terceira hipótese para a regularização é a compensação da reserva legal, caso não seja possível ou conveniente a recomposição e a regeneração natural, sendo necessário o registro do prédio rústico no Cadastro Ambiental Rural.
Nesse caso, algum benefício ambiental em outra área deverá ser promovido pelo proprietário ou possuidor da reserva legal a ser regularizada, ou ao menos este deverá arcar com os seus custos, nas situações autorizadas pelo novo CFlo.
A compensação de reserva legal poderá ser efetuada das seguintes formas (art. 66, § 5.º):
A) por aquisição de Cota de Reserva Ambiental;
B) por arrendamento de área sob regime de servidão ambiental ou reserva legal;
C) por doação ao poder público de área localizada no interior de Unidade de Conservação de domínio público pendente de regularização fundiária;62
D) por cadastramento de outra área equivalente e excedente à reserva legal, em imóvel de mesma titularidade ou adquirida em imóvel de terceiro, com vegetação nativa estabelecida, em regeneração ou recomposição, desde que localizada no mesmo bioma.
Contudo, para ser admitida pelo órgão ambiental competente, a compensação de reserva legal deverá contar com área equivalente em extensão à área da reserva legal a ser compensada; estar localizada no mesmo bioma da área de reserva legal a ser compensada e, se fora do Estado, estar localizada em áreas identificadas como prioritárias63 pela União ou pelos Estados.
Frise-se que a compensação de reserva legal não irá viabilizar novos desmatamentos, pois vedada a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo.
No caso das propriedades rurais com no máximo quatro módulos fiscais até 22 de julho de 2008 e que possuam um remanescente de vegetação nativa, existe um tratamento legal favorável, pois, mesmo não possuindo os percentuais mínimos de reserva legal, não haverá necessidade da sua recomposição, visto que o artigo 67 do novo CFlo admite que a reserva legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo (desmatamentos).
Por fim, os proprietários ou possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de vegetação nativa, respeitando os percentuais de reserva legal previstos pela legislação em vigor à época em que ocorreu a supressão, são dispensados de promover a recomposição, compensação ou regeneração.
|
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – APP |
RESERVA LEGAL – RL |
|
Previstas nos artigos 4.º e 6.º do novo CFlo, em área urbana ou rural. |
Prevista no artigo 12 do novo CFlo, em área rural. |
|
Exploração excepcional, apenas nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou intervenção eventual de baixo impacto ambiental. |
Exploração apenas sob a forma de manejo florestal sustentável, que não permite o corte raso da vegetação. |
|
Incidência ex lege (artigo 4.º) ou por meio de ato do Chefe do Poder Executivo (artigo 6.º). |
Incidência ex lege, mas depende de delimitação a ser definida pelo órgão ambiental estadual, que deverá ser registrada no CAR. |
|
Não há percentual de área da propriedade definido na lei, pois a delimitação ocorrerá em cada caso concreto, segundo as metragens previstas no art. 4.º. |
A lei define os percentuais mínimos de área da propriedade (80%, 35% ou 20%), a depender da vegetação e da localização. |
|
Para o STJ, a vegetação não será indenizável em desapropriação. Para o STF, haverá indenização. |
Haverá indenizabilidade limitada da mata em caso de desapropriação, desde que haja exploração via plano de manejo florestal aprovado (STJ). |
As unidades de conservação constituem mais uma modalidade de espaços ambientais territoriais especialmente protegidos a serem instituídos pelo Poder Público.
O seu regramento atual está consignado pela Lei 9.985/2000, que aprovou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, regulamentado parcialmente pelo Decreto 4.340/2002, prevendo doze modalidades de unidades de conservação que serão vistas nos itens seguintes, repartidas em dois grandes grupos.
Contudo, antes da promulgação da Lei do SNUC, alguns desses espaços territoriais já existiam em nosso ordenamento jurídico, mas de maneira esparsa na legislação ambiental, a exemplo das áreas de proteção ambiental e das estações ecológicas, já tratadas pela Lei 6.902/1981, bem como das florestas nacionais (artigo 5.º, b, do antigo CFlo – Lei 4.771/1965).
No Brasil, em 1937, a primeira unidade de conservação instituída oficialmente foi o Parque Nacional de Itatiaia, mediante a edição do Decreto 1.713, subscrito por Getúlio Vargas.
Cuida-se de uma unidade com cerca de 30.000 ha de área total, encravada na divisa entre Minas Gerais e o Rio de Janeiro, que pertenceu anteriormente ao Visconde de Mauá.
Mundialmente, os EUA foram os pioneiros, ao criarem o Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, conhecido das crianças por ser a moradia do Urso Zé Colmeia.
De acordo com o artigo 2.º, I, da Lei 9.985/2000, unidade de conservação “é o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com as características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
Esse conceito abarca as unidades de conservação de todas as entidades políticas, sendo possível a inclusão na área da unidade de conservação do subsolo e do espaço aéreo, sempre que influírem na estabilidade do ecossistema.
Em relação ao subsolo, os limites da unidade de conservação serão definidos no ato de sua criação, no caso de Unidade de Conservação de Proteção Integral. Já na hipótese de unidade de conservação do Grupo de Uso Sustentável, poderá ser no ato de sua criação ou no Plano de Manejo (Decreto 4.340/2002, art. 6.º).
As unidades de conservação poderão ser criadas por ato do Poder Público (lei ou decreto),64 que pode ser uma LEI ou um DECRETO, mas apenas extintas ou reduzidas por lei, nos termos do artigo 225, § 1.º, III, da CRFB.
Outrossim, a desafetação de uma unidade de conservação também depende de lei, mesmo que ela tenha sido instituída por decreto, consistindo no ato da Administração Pública que altera o regime jurídico de um bem público, que passará a integrar a classe dominial.
A lógica constitucional foi dificultar ao máximo a redução dos limites de um espaço ambiental especialmente protegido, a redução da sua proteção ou a sua extinção, que somente poderá se operar por lei da respectiva entidade política, mesmo que a unidade de conservação tenha sido instituída por decreto.
Nesse sentido, a título de exemplo, para alterar os limites dos Parques Nacionais da Amazônia, dos Campos Amazônicos e Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I, Itaituba II e do Crepori e da Área de Proteção Ambiental do Tapajós, a União teve que fazê-lo por meio de lei (Lei 12.678/2012).
Para uma melhor ilustração, colaciona-se abaixo uma lei instituidora de unidade de conservação federal:
LEI Nº 12.829, DE 20 DE JUNHO DE 2013
Cria o Parque Nacional Marinho das Ilhas dos Currais, no Estado do Paraná.
A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º É criado o Parque Nacional Marinho das Ilhas dos Currais, no Estado do Paraná, em conformidade com a Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, com limites correspondentes ao quadrilátero formado pela ligação de quatro pontos com as seguintes coordenadas: Ponto 1: 25.43.13 S e 048.22.26 W; Ponto 2: 25.44.27 S e 048.22.53 W; Ponto 3: 25.45.47 S e 048.19.49 W; e Ponto 4: 25.44.33 S e 048.19.21 W.
Art. 2º O Parque Nacional Marinho das Ilhas dos Currais tem por finalidade proteger os ecossistemas das Ilhas dos Currais, bem como os ambientes marinhos dos limites do seu entorno, permitindo ainda a proteção e controle de relevantes áreas de nidificação de várias espécies de aves e de hábitat de espécies marinhas.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 20 de junho de 2013; 192º da Independência e 125º da República.
DILMA ROUSSEFF
Izabella Mônica Vieira Teixeira
Por sua vez, um exemplo de decreto instituidor de unidade de conservação federal foi o de 5 de junho de 201265, que dispôs sobre a criação e a ampliação do Parque Nacional do Descobrimento, no Município de Prado, Estado da Bahia.
As unidades de conservação poderão ser compostas por áreas públicas ou particulares, a depender da modalidade. Caso o Poder Público institua uma UC pública em área particular, salvo se o particular fizer a doação do espaço, será necessária a sua desapropriação, na modalidade utilidade pública, nos termos do Decreto-lei 3.365/1941 (artigo 5.º, alínea k66), devendo ser indenizadas em pecúnia a terra nua e a cobertura florística explorável, e não em títulos públicos, pois essa intervenção estatal supressiva da propriedade é não sancionatória.
Frise-se que o artigo 45, da Lei do SNUC, exclui da indenização as espécies arbóreas declaradas imunes ao corte, os lucros cessantes, os juros compostos e as áreas que não tenham prova inequívoca do domínio anterior à criação da unidade de conservação.
Também será possível a desapropriação de áreas públicas, caso uma entidade política de maior abrangência territorial resolva criar UC em área de outra.
A criação de uma unidade de conservação deverá ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, sendo dispensável este último requisito para as estações ecológicas e reservas biológicas, pois foi presumido legalmente o interesse público. Conquanto não seja vinculante, à míngua de previsão legal que lhe dê essa força, a consulta pública não poderá ser dispensada, sob pena de invalidade do ato de criação, consoante já decidiu o STF:
“Quando da edição do Decreto de 27.02.2001, a Lei 9.985/2000 não havia sido regulamentada. A sua regulamentação só foi implementada em 22 de agosto de 2002, com a edição do Decreto 4.340/2002. O processo de criação e ampliação das unidades de conservação deve ser precedido da regulamentação da lei, de estudos técnicos e de consulta pública. O parecer emitido pelo Conselho Consultivo do Parque não pode substituir a consulta exigida na lei. O Conselho não tem poderes para representar a população local. Concedida a segurança, ressalvada a possibilidade da edição de novo decreto” (MS 24.184, de 13.08.2003).
De acordo com o STF, no julgamento do mandado de segurança 25.347, de 17.02.2010, “a consulta pública, que não tem natureza de plebiscito, visa a “subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados” (art. 5.º do Decreto 4.340/2002) para a unidade de conservação, sendo facultativa quando se tratar de proposta de criação de estação ecológica ou reserva biológica (§ 4.º do art. 22 da Lei 9.985/2000). Não há ilegalidade na criação de mais de um tipo de unidade de conservação da natureza a partir de um único procedimento administrativo”.
A ampliação dos limites territoriais de unidade de conservação também necessita de consulta pública e estudos técnicos no que concerne ao acréscimo, conforme ratificado pela Suprema Corte:
“Unidade de conservação. Estação ecológica. Ampliação dos limites originais na medida do acréscimo, mediante decreto do Presidente da República. Inadmissibilidade. Falta de estudos técnicos e de consulta pública. Requisitos prévios não satisfeitos. Nulidade do ato pronunciada. Ofensa a direito líquido e certo. Concessão do mandado de segurança. Inteligência do artigo 66, §§ 2.º e 6.º, da Lei 9.985/2000. Votos vencidos. A ampliação dos limites de estação ecológica, sem alteração dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, não pode ser feita sem observância dos requisitos prévios de estudos técnicos e consulta pública” (MS 24.665, de 1.º.12.2004).
De acordo com o STF, “o § 2º do art. 22 da Lei nº 9.985/2000 não exige que os estudos técnicos estejam concluídos por ocasião das consultas públicas, mas, tão somente, por ocasião da criação da própria unidade de conservação” (MS 26.189 AgR, de 06.03.2013).
A denominação de cada unidade de conservação deverá basear-se, preferencialmente, na sua característica natural mais significativa, ou na sua denominação mais antiga, dando-se prioridade, neste último caso, às designações indígenas ancestrais (Decreto 4.340/2002, art. 3.º).
Ademais, compete ao órgão executor proponente de nova unidade de conservação elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar, quando for o caso, a consulta pública e os demais procedimentos administrativos necessários à criação da unidade (Decreto 4.340/2002, art. 4.º).
A consulta pública, verdadeiro exemplo de concretização do Princípio Democrático, tem a finalidade de subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados para a unidade, consistindo em reuniões públicas ou, a critério do órgão ambiental competente, outras formas de oitiva da população local e de outras partes interessadas, devendo o órgão executor competente indicar, de modo claro e em linguagem acessível, as implicações para a população residente no interior e no entorno da unidade proposta (Decreto 4.340/2002, art. 5.º).
O SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, distritais, estaduais e municipais, objetivando manter a diversidade biológica, por meio da preservação e restauração da diversidade dos ecossistemas naturais e da proteção das espécies ameaçadas de extinção, alcançando o tão sonhado desenvolvimento sustentável.
São órgãos responsáveis pela gestão do SNUC:
A) órgão consultivo e deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA;
B) órgão central: Ministério do Meio Ambiente (MMA);
C) órgãos executores: Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade – ICMBIO67 e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, este em caráter supletivo;68 órgãos estaduais, distritais e municipais.
As unidades de conservação de dividem em dois grandes grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável.
Nas Unidades de Proteção Integral deverá ser observada a manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, se admitido, em regra, apenas o uso indireto dos seus atributos naturais.
Ou seja, nesse grupo o objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto69 dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei, sendo consideradas como zona rural para os efeitos legais.70
Integram o grupo das unidades de proteção integral:71 1) estação ecológica; 2) reserva biológica; 3) parque nacional; 4) monumento natural; 5) refúgio da vida silvestre.
1. Estação ecológica (ESEC) – é a UC que se destina à preservação da natureza72 e à realização de pesquisas científicas,73 sendo de propriedade pública, proibida a visitação pública, exceto para fins educativos (artigo 9.º, §§ 1.º, 2.º e 3.º).
2. Reserva biológica (REBIO) – é a UC que tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes, sem a interferência humana direta, sendo de propriedade pública, proibida a visitação pública, exceto para fins educativos. Poderá haver pesquisa científica, se autorizada (artigo 10, §§ 1.º a 3.º).
3. Parque nacional74 (PN) – é a UC de propriedade pública que tem o fito de preservar os ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, podendo haver pesquisas e atividades educativas, se autorizadas, bem como turismo ecológico (artigo 11, §§ 1.º a 3.º).
4. Monumento natural (MONAT) – é a UC que busca preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica, admitida a visitação pública, podendo a área ser pública ou particular, se compatível (artigo 12, §§ 1.º a 3.º).
5. Refúgio da vida silvestre (RVS) – é a UC que tenta preservar ambientes naturais típicos de reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória, podendo a área ser pública ou particular, se compatível, admitidas a visitação pública e as pesquisas científicas, se autorizadas (artigo 13, §§ 1.º a 4.º).
Nas Unidades de Uso Sustentável dar-se-á a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.
O seu objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
Compõem o grupo das unidades de uso sustentável:75 1) Área de proteção Ambiental; 2) Área de relevante interesse ecológico; 3) Floresta nacional; 4) Reserva extrativista; 5) Reserva da fauna; 6) Reserva de desenvolvimento sustentável; 7) Reserva particular do patrimônio natural.
1. Área de proteção ambiental (APA) – é a UC que poderá ser formada por áreas públicas ou particulares, em geral extensas, com certo grau de ocupação humana, com atributos bióticos, abióticos ou mesmo culturais, visando proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos (artigo 15, §§ 1.º a 5.º).
2. Área de relevante interesse ecológico (ARIE) –é a UC que poderá ser formada por áreas públicas ou particulares, em geral de pouca extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota nacional, visando a manter ecossistemas naturais de importância regional ou local (artigo 16, §§ 1.º a 2.º).
3. Floresta nacional (FLONA) – é a UC de propriedade pública, composta por uma área coberta de vegetação predominantemente nativa, com o objetivo de manter o uso sustentável dos recursos e desenvolver a pesquisa científica, sendo permitida a ocupação por populações tradicionais (artigo 17, §§ 1.º a 6.º).
4. Reserva Extrativista (RESEX) –é a UC de propriedade pública, utilizada pelas populações extrativistas tradicionais como condição de sobrevivência, que têm o uso concedido pelo Poder Público via contrato, podendo haver agricultura e criação de animais de pequeno porte, sendo permitidas a visitação pública e a pesquisa, proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional (artigo 18, §§ 1.º a 7.º).
5. Reserva da fauna (REFAU) –é a UC de propriedade pública, composta por área natural com animais nativos, adequada ao estudo científico, ligada ao manejo dos recursos faunísticos, permitida a visitação pública e proibida a caça amadorística ou profissional (artigo 19, §§ 1.º a 4.º).
6. Reserva de desenvolvimento sustentável (RDS) –é a UC de propriedade pública, composta por área natural e que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração transmitidos por gerações, protegendo a natureza, permitidas a visitação pública e a pesquisa. Essas populações tradicionais terão direito ao uso concedido da área ocupada por meio de contrato com o Poder Público (artigo 20, §§ 1.º a 6.º).
7. Reserva particular do patrimônio natural (RPPN) –é a UC de propriedade privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica, apenas sendo permitidas a pesquisa e a visitação. Ressalte-se que esta modalidade, apesar de ser formalmente considerada como de uso sustentável, tem o regime jurídico de proteção integral, pois o inciso III do § 2.º do artigo 21 da Lei 9.985/2000 foi vetado pelo Presidente porque previa o extrativismo na área (artigo 21, §§ 1.º a 3.º).
As unidades de conservação constam de rol taxativo, exceto se, a critério do CONAMA, as unidades de conservação estaduais, distritais ou municipais tenham características não contempladas nas categorias listadas na Lei do SNUC, conforme estatuído no parágrafo único, do artigo 6.º, do citado diploma.
Diga-se que a transformação de uma unidade de conservação de uso sustentável em proteção integral poderá ser feita pelo mesmo instrumento de criação (lei ou decreto), mas a recíproca só poderá se dar por lei.
A Lei 12.651/2012 – Novo Código Florestal, alterou a PNMA – Lei 6.938/81, incluindo o art. 9.º-B, o qual dispõe que a servidão ambiental perpétua equivale, para fins creditícios, tributários e de acesso aos recursos de fundos públicos, à Reserva Particular do Patrimônio Natural.
|
UNIDADE |
OBJETIVO |
DOMÍNIO |
|
Estação ecológica |
Tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas. |
Público |
|
Reserva biológica |
Tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais. |
Público |
|
Parque Nacional |
Tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico. |
Público |
|
Monumento Natural |
Tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. |
Público ou privado |
|
Refúgio da Vida Silvestre |
Tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. |
Público ou privado |
