9

PODER LEGISLATIVO

■ 9.1. Estrutura do poder legislativo

■ 9.1.1. Estrutura do Poder Legislativo federal

A análise do Poder legislativo (ou, de modo mais técnico, órgão legislativo) deve ser empreendida levando em conta a forma de estado introduzida no Brasil, verificando-se de que modo ocorre a sua manifestação em âmbito federal, estadual, distrital e municipal.

Assim, diz-se que no Brasil vigora o bicameralismo federativo, no âmbito federal. Ou seja, o Poder Legislativo no Brasil, em âmbito federal, é bicameral, isto é, composto por duas Casas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, a primeira constituída por representantes do povo e a segunda, por representantes dos Estados-Membros e do Distrito Federal, adjetivando, assim, o nosso bicameralismo, que é do tipo federativo, como visto.

Pelo exposto, outra não poderia ser a redação do art. 44 da CF/88, que diz: “o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”.

As regras fundamentais sobre o legislativo federal serão estudadas individualmente, destacando-se a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as reuniões dos parlamentares, as comissões e demais regras atinentes aos Deputados e Senadores, como imunidades, incompatibilidades e impedimentos, perda do mandato etc. Neste momento, teceremos alguns comentários a respeito do legislativo estadual, municipal, distrital e dos Territórios Federais, para, em um segundo momento, voltarmos ao legislativo federal.

■ 9.1.2. Estrutura do Poder Legislativo estadual, municipal, distrital e dos Territórios Federais

O Poder Legislativo em âmbito estadual, municipal, distrital e dos Territórios Federais (estes últimos, quando criados), ao contrário da estrutura do legislativo federal, é do tipo unicameral, pois composto por uma única Casa, conforme se observa pela leitura dos arts. 27, 29, 32 e 33, § 3.º, última parte, todos da CF/88.

■ 9.1.2.1. Estrutura do Poder Legislativo estadual

■ unicameralismo: o legislativo estadual é exercido pela Assembleia Legislativa, composta pelos Deputados Estaduais, também representantes do povo do Estado;

■ número de deputados estaduais: “o número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze” (art. 27, caput).

Portanto, até o número de 12 Deputados Federais, o número de Deputados Estaduais será obtido pela multiplicação por 3 (o triplo). Acima de 12, segue a seguinte fórmula: y = (x – 12) + 36  em que y corresponde ao número de Deputados Estaduais e x, ao número de Deputados Federais. A fórmula, para facilitar, pode ser assim resumida: y = x + 24, em que y corresponde ao número de Deputados Estaduais e x, ao número de Deputados Federais (quando forem acima de 12). Veja a tabela abaixo e “viva a matemática”!:

NÚMERO DE DEPUTADOS FEDERAIS (x)	NÚMERO DE DEPUTADOS ESTADUAIS (y)	FÓRMULA
8	241	o triplo
9	27	o triplo
10	30	o triplo
11	33	o triplo
12	36	o triplo
13	37	y = (x – 12) + 36 ou y = x + 24
14	38	y = (x – 12) + 36 ou y = x + 24
(...)
682	92	y = (x – 12) + 36 ou y = x + 24
69	93	y = (x – 12) + 36 ou y = x + 24
70	943	y = (x – 12) + 36 ou y = x + 24

■ mandato: o mandato dos Deputados Estaduais será de 4 anos;

■ outras regras: as regras da CF sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas serão aplicadas aos parlamentares estaduais (art. 27, § 1.º). Desta feita, o regime reservado aos parlamentares federais será o mesmo a ser observado pelos estaduais;

■ remuneração: determina o § 2.º do art. 27 que o subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, não podendo ser superior a 75% daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4.º, 57, § 7.º, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I. Trata-se de subteto do funcionalismo a ser respeitado no âmbito do Poder Legislativo Estadual, segundo a regra trazida pela Reforma da Previdência (art. 37, XI — EC n. 41/2003). Entendemos que o subteto do funcionalismo a ser observado no âmbito do Poder Legislativo Estadual continua sendo o subsídio do Deputado Estadual, apesar da novidade trazida no art. 37, § 12, pela EC n. 47/2005. Isso porque a parte final é bem clara ao dizer que a flexibilização da “PEC Paralela” não se aplica ao subsídio do Deputado Estadual, que continua sendo o parâmetro e limite, nos termos do art. 37, XI, que não foi modificado.

■ 9.1.2.2. Estrutura do poder legislativo municipal

■ unicameralismo: o legislativo municipal é exercido pela Câmara Municipal (Câmara dos Vereadores), composta pelos Vereadores, representantes do povo do Município;

■ número de Vereadores: o número de Vereadores será proporcional à população do Município, até os limites estabelecidos no art. 29, IV, nos termos da redação conferida pela EC n. 58/2009.4

Cabe lembrar que, antes da EC n. 58/2009, a Resolução n. 21.702/2004/TSE, partindo do julgamento do RE 197.917, que definiu a proporcionalidade em relação ao Município de Mira Estrela, produziu efeitos para todo o País.

■ mandato: o mandato dos Vereadores será de 4 anos;

■ inviolabilidade ou imunidade material: os Vereadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município (art. 29, VIII, estudado mais adiante);

■ remuneração: as regras sobre a remuneração dos Vereadores, inicialmente, foram fixadas no art. 29, V, da CF/88, cuja redação foi alterada pela EC n. 19/98. A EC n. 1/92 acrescentou o inciso VI ao referido art. 29, que, por sua vez, também foi alterado pela reforma administrativa (EC n. 19/98). Tanto na primeira reforma como na segunda, fixou-se que o valor da remuneração dos Vereadores corresponderia a, no máximo, 75% do subsídio, em espécie, dos Deputados Estaduais, sendo fixado por lei de iniciativa da Câmara dos Vereadores. Felizmente, de maneira mais transparente, outra reforma sofreu o texto constitucional, por meio da EC n. 25, de 14.02.2000, que alterou o inciso VI do art. 29 e acrescentou o art. 29-A à Constituição Federal, estipulando critérios mais claros e objetivos para o controle dos gastos públicos, no caso em análise, do Poder Legislativo Municipal.

Agora, com as novas regras, a fixação dos percentuais não ficará mais ao puro arbítrio dos Vereadores, através de lei de iniciativa da Câmara dos Vereadores, na medida em que os percentuais máximos já foram estabelecidos pelo próprio poder constituinte derivado reformador, na EC n. 25/2000. De acordo com as novas regras (art. 29, VI, da CF/88), o limite máximo dos subsídios dos Vereadores continua a ser 75% do subsídio dos Deputados Estaduais,5 porém variável de acordo com o número de habitantes de cada Município, segundo a tabela abaixo, não podendo o total da despesa com a remuneração dos Vereadores ultrapassar o montante de 5% da receita do Município (art. 29, VII):

TAMANHO DO MUNICÍPIO — NÚMERO DE HABITANTES (y)	SUBSÍDIO MÁXIMO DO VEREADOR — (x)% DO SUBSÍDIO DOS DEPUTADOS ESTADUAIS
y < 10.000	20%
10.001 < y < 50.000	30%
50.001 < y < 100.000	40%
100.001 < y < 300.000	50%
300.001 < y < 500.000	60%
500.001 < y	75%

Dessa forma, de acordo com as novas regras, o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais, em cada legislatura para a subsequen­te, ou seja, fica vedada tal prática na legislatura vigente. Na verdade, a fixação dos subsídios continuará a ocorrer na legislatura (período de 4 anos = ao mandato) imediatamente anterior à subsequente, porém até os limites máximos já previamente de­terminados pela EC n. 25/2000, de acordo com o número de habitantes do Municí­pio.

Isso porque, conforme já decidiu o STF, a fixação de subsídios na mesma legislatura caracteriza “ato lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, patrimônio moral da sociedade” (STF, RE 172.212-6/SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, 2.ª Turma, DJ 1, de 27.03.1998, p. 19). Ressalte-se que na fixação dos subsídios deverão ser observadas as regras da CF/88, da CE, bem como os critérios estabelecidos na respectiva lei orgânica.

Cabe lembrar, ainda, o subteto determinado pela Reforma da Previdência (art. 37, XI, da EC n. 41/2003), qual seja, no Município, nenhum subsídio poderá ser superior àquele do Prefeito.

Pois bem, além das regras já mencionadas, a EC n. 25/2000 trouxe outros limites, estes, todavia, com caráter genérico e que foram reescalonados pela EC n. 58/2009. De acordo com o art. 29-A, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os percentuais indicados na tabela a seguir, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5.º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:

TAMANHO DO MUNICÍPIO — NÚMERO DE HABITANTES (y)	O TOTAL DA DESPESA (INCLUÍDOS OS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES E EXCLUÍDOS OS GASTOS COM INATIVOS) NÃO PODE ULTRAPASSAR OS SEGUINTES PERCENTUAIS (SOBRE O SOMATÓRIO DA RECEITA TRIBUTÁRIA E DAS TRANSFERÊNCIAS PREVISTAS NO § 5.ºDO ART. 153 E NOS ARTS. 158 E 159, EFETIVAMENTE REALIZADO NO EXERCÍCIO ANTERIOR)
y < 100.000	7%
100.001 < y < 300.000	6%
300.001 < y < 500.000	5%
500.001 < y < 3.000.000	4,5%
3.000.001 < y < 8.000.000	4%
8.000.001 < y	3,5%

Além desses limites, o § 1.º do art. 29-A, também acrescentado, estatui que a Câmara Municipal não gastará mais de 70% de sua receita com a folha de pagamentos, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores, ou seja, a remuneração de todo o pessoal da Câmara dos Vereadores. O desrespeito a essa regra constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal. Convém lembrar que, dentro dessa filosofia e política de contenção de gastos do Poder Legislativo Municipal, o art. 29, VII, acrescentado pela EC n. 1/92, já estabelecia que o total da despesa com a remuneração dos Vereadores (parte da folha de pagamentos) não poderia ultrapassar o montante de 5% da receita do Município.

Já o Prefeito Municipal, de acordo com as novas regras, além do crime de responsabilidade previsto no Decreto-lei n. 201/67, que será estudado em momento oportuno, praticará crime de responsabilidade caso deixe de efetuar o repasse dos valores para o Poder Legislativo, de acordo com as regras do art. 29-A, § 2.º, I, II e III, ou seja: a) efetuar repasse que supere os limites definidos no art. 29-A em análise; b) não enviar o referido repasse até o dia 20 de cada mês; c) enviar o repasse a menor em relação à proporção fixada na lei orçamentária.

Por fim, devemos destacar a vacatio legis prevista no art. 3.º da EC n. 25/2000, que, embora tenha sido publicada no DOU eletrônico de 15.02.2000, só entrou em vigor em 1.º de janeiro de 2001, abarcando, portanto, essa nova legislatura que se iniciou na mesma data.

■ 9.1.2.3. Estrutura do poder legislativo distrital

■ unicameralismo: o legislativo distrital é exercido pela Câmara Legislativa (art. 32, caput), composta pelos Deputados Distritais, que representam o povo do distrito federal;

■ aplicação das características dos Estados: como determina o art. 32, § 3.º, aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27, ou seja, todas as regras estabelecidas para os Estados valem para o distrito federal.

■ 9.1.2.4. Estrutura do poder legislativo dos Territórios Federais

■ regra geral: o art. 33, § 3.º, última parte, determina que a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa. Como não existem Territórios Federais (apesar de poderem vir a ser criados), ainda não foi regulamentado esse dispositivo constitucional. Cabe observar que, quando criados,­ de acordo com o art. 45, § 2.º, cada Território elegerá o número fixo de 4 Deputados Federais, para compor a Câmara dos Deputados do Congresso Nacional.

■ 9.2. Atribuições do Congresso Nacional

De acordo com o art. 48 da CF/88, cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

■ sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;

■ plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;

■ fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;

■ planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;

■ limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;

■ incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas;

■ transferência temporária da sede do Governo Federal;

■ concessão de anistia;

■ organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios, e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal (EC n. 69/2012);

■ criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, ob­servado o que estabelece o art. 84, VI, “b”, já que, quando vagos os cargos ou fun­ções públicas, caberá ao Presidente, mediante decreto, dispor sobre a extinção;

■ criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração Pública (confira, também, o art. 88 da CF/88, alterado pela EC n. 32/2001);

■ telecomunicações e radiodifusão;

■ matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;

■ moeda, seus limites de emissão e montante da dívida mobiliária federal;

■ fixação do subsídio dos Ministros do STF, observado o que dispõem os arts. 39, § 4.º; 150, II; 153, III; e 153, § 2.º, I.

Alertamos que, de acordo com o art. 84, VI, “a”, na nova redação dada pela EC n. 32/2001, compete privativamente ao Presidente da República (cf. parágrafo único do art. 84) dispor, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar o aumento de despesa nem a criação ou extinção de órgãos públicos.

Agora cuidado. O art. 49 trata das matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, sendo dispensada a manifestação do Presidente da República, atra­vés de sanção ou veto (art. 48, caput). Como veremos ao comentar as espécies nor­mativas, as atribuições referidas no art. 49 são materializadas por decreto legislativo.6

Para os concursos públicos, entendemos indispensável o conhecimento das referidas matérias, fazendo-se um contraponto em relação àquelas do art. 48.

Dessa forma, é da competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49):

■ resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

■ autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar (cf. LC n. 90/97, com as alterações introduzidas pela LC n. 149/2015);

■ autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;

■ aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;

■ sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

■ mudar temporariamente sua sede;

■ fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4.º, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I;

■ fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4.º, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I;

■ julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

■ fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

■ zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

■ apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

■ escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

■ aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

■ autorizar referendo e convocar plebiscito;

■ autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;

■ aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

■ 9.3. Câmara dos Deputados

■ 9.3.1. Aspectos fundamentais

■ composição: a Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo,7 ou seja, por Deputados Federais eleitos que manifestam a vontade popular. Lembramos que todo o poder emana do povo, que o exerce, ou de forma direta (ex.: plebiscito, referendo e iniciativa popular — soberania popular, art. 14, I-III), ou por meio de seus representantes, que em âmbito federal são os Deputados Federais (cabe repetir que, nas outras esferas, o Poder Legislativo é unicameral, sendo eleitos, também, pelo povo, para representá-los, os Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores, respectivamente para o legislativo estadual, do distrito federal e municipal). Por fim, destacamos que cada Território Federal, quando criado, elegerá o número fixo de 4 Deputados Federais, independentemente da população, não havendo representação no Senado Federal, já que não terão autonomia federativa, sendo simples descentralização da União — autarquia federal;

■ eleição: os Deputados Federais são eleitos pelo povo segundo o princípio proporcional. Ou seja, “o número total de Deputados, bem como a representação por Estados e pelo Distrito Federal, será estabelecido em lei complementar, proporcionalmente à população,8 procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados” (art. 45, § 1.º);

■ número de Deputados Federais: como referido, o número de Deputados Federais será proporcional à população de cada Estado e do Distrito Federal, não podendo cada Estado e o DF ter menos que 8, nem mais que 70 Deputados Federais. Relembrar que os Territórios Federais, se vierem a ser criados, elegerão um número fixo de 4 Deputados — art. 45, § 2.º. O número total de Deputados Federais foi fixado pela LC n. 78/93 em 513;

A Constituição foi explícita ao determinar que a lei complementar deverá estabelecer não apenas o número total de deputados federais (no caso, como citado, fixado em 513), como, também, a representação por Estado e pelo DF. Ocorre que a LC n. 78/93, ao disciplinar o assunto, em seu art. 1.º, parágrafo único, delegou a segunda obrigação (fixação da representação por Estado e pelo DF) ao TSE.

O STF entendeu essa delegação como inconstitucional. Trata-se de critério envolvendo juízo de valor a ser determinado necessariamente pelo Parlamento, não se admitindo a transferência dessa atribuição para o TSE ou para qualquer outro órgão. Na mesma assentada, por conseguinte, os Ministros declararam a inconstitucionalidade da Res. n. 23.389/2013 do TSE que disciplinava o tamanho das bancadas para cada Estado e para o DF.9

■ mandato: o mandato de cada Deputado é de 4 anos, período esse correspondente à legislatura (art. 44, parágrafo único);

■ renovação dos Deputados: a cada 4 anos serão renovados os Deputados, permitida a reeleição;

■ remuneração: de acordo com o DLG n. 276, de 18.12.2014, o subsídio mensal dos membros do Congresso Nacional, referido no inciso VII do art. 49 da CF/88, foi fixado em R$ 33.763,00, a partir de 1.º.02.2015, igualando-se ao subsídio mensal dos Ministros do STF (cf. item 9.6 e novos valores no item 22.3.2).

■ 9.3.2. Requisitos para a candidatura dos Deputados Federais

■ brasileiro nato ou naturalizado (art. 14, § 3.º, I)  a exigência de ser brasileiro nato é apenas para ocupar a presidência daquela Casa, consoante estabelece o art. 12, § 3.º, II;

■ maior de 21 anos (art. 14, § 3.º, VI, “c”);

■ pleno exercício dos direitos políticos (art. 14, § 3.º, II);

■ alistamento eleitoral (art. 14, § 3.º, III);

■ domicílio eleitoral na circunscrição (art. 14, § 3.º, IV);

■ filiação partidária (art. 14, § 3.º, V).

■ 9.3.3. Competências privativas da Câmara dos Deputados

As matérias de competência privativa10 dos Deputados Federais estão previstas no art. 51 da CF/88 e não dependerão de sanção presidencial, nos termos do art. 48, caput. Tais atribuições, como veremos ao tratar das espécies normativas, são materializadas por meio de resoluções.

Nos termos da Constituição, compete privativamente à Câmara dos Deputados:­

■ autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;

■ proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

■ elaborar seu regimento interno;

■ dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Em relação ao art. 51, IV, cumpre notar que a Câmara dos Deputados tem competência apenas para a iniciativa de projeto de lei que vise à fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços, devendo, necessariamente, depois de aprovada nas duas Casas, a matéria ir à sanção do Presidente da República. Trata-se de novidade introduzida pela EC n. 19/98, que retirou da CD a competência privativa para a fixação da referida remuneração.

Devemos alertar que a competência para fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4.º, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I, nos termos do art. 49, VII, é do Congresso Nacional, por Decreto Legislativo (cf. item 9.6).

■ eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

■ 9.4. Senado Federal

■ 9.4.1. Aspectos fundamentais

■ composição: o Senado Federal é composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal. Quando criados, os Territórios Federais não terão representação no Senado Federal, na medida em que não terão autonomia federativa;

■ eleição: os senadores são eleitos pelo povo segundo o princípio majoritário, ou seja, não mais se trata de estabelecer um número proporcional à população, mas, sim, de eleger ao Senado aquele candidato que obtiver nas urnas o maior número de votos;

■ número de Senadores: cada Estado e o Distrito Federal elegerão o número fixo de 3 Senadores, sendo que cada Senador será eleito com 2 suplentes;

■ mandato: o mandato de cada Senador é de 8 anos, portanto, duas legislaturas;­

■ renovação dos Senadores: cada Senador eleito cumpre mandato de 8 anos. Cada Estado e o Distrito Federal elegem um número fixo de 3 Senadores, com 2 suplentes cada um. A renovação, porém, dos Senadores eleitos dar-se-á de quatro em quatro anos, na proporção de 1/3 e 2/3. Vejamos o exemplo: em 1998 foi eleito um Senador que cumprirá mandato de 1999 a 2006. Em 1999, já existiam 2 Senadores eleitos desde 1994 (início do mandato em 1995), ou seja, já tinham cumprido 4 anos do mandato no final de 1998. Como em 1998 foi trocado 1 dos 3, em 2002 eleger-se-ão 2 dos 3 (para começar um novo mandato de 8 anos em 2003). Assim, sempre existirão 3 Senadores, só que a renovação deles se dará a cada 4 anos, por 1 e 2/3;

■ remuneração: de acordo com o DLG n. 276, de 18.12.2014, o subsídio mensal dos membros do Congresso Nacional, referido no inciso VII do art. 49 da Constituição Federal, foi fixado em R$ 33.763,00, a partir de 1.º.02.2015, igualando-se ao subsídio mensal dos Ministros do STF (cf. item 9.6 e novos valores no item 22.3.2).

■ 9.4.2. Requisitos para a candidatura dos Senadores

■ brasileiro nato ou naturalizado (art. 14, § 3.º, I)  a exigência de ser brasileiro nato é apenas para ocupar a presidência daquela Casa, conforme estabelece o art. 12, § 3.º, III;

■ maior de 35 anos (art. 14, § 3.º, VI, “a”);

■ pleno exercício dos direitos políticos (art. 14, § 3.º, II);

■ alistamento eleitoral (art. 14, § 3.º, III);

■ domicílio eleitoral na circunscrição (art. 14, § 3.º, IV);

■ filiação partidária (art. 14, § 3.º, V).

■ 9.4.3. Competências privativas do Senado Federal

As matérias de competência privativa11 do Senado Federal estão previstas no art. 52 da CF/88 e não dependerão de sanção presidencial (art. 48, caput) para a sua maturação. Tais atribuições, como veremos ao tratar das espécies normativas, são materializadas através de resoluções.

Assim, nos termos da Constituição, compete privativamente ao Senado Federal:­

■ processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;

■ processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; (redação dada pela EC n. 45, de 2004)

■ aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República; c) Governador de Território; d) Presidente e diretores do Banco Central; e) Procurador-Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

■ aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;

■ autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

■ fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante­ da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

■ dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

■ dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;

■ estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

■ suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;

■ aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;

■ elaborar seu regimento interno;

■ dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Como vimos em relação à Câmara dos Deputados, o Senado Federal, também a partir da EC n. 19/98, passou a ter competência apenas para a iniciativa de projeto de lei para fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços.

Devemos alertar, conforme já visto em relação à Câmara, que a competência para fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4.º, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I, nos termos do art. 49, VII, é do Congresso Nacional, por Decreto Legislativo (cf. item 9.6).

■ eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

■ avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios.

■ 9.5. Quadro comparativo e deliberações

	SENADO FEDERAL	CÂMARA DOS DEPUTADOS
COMPOSIÇÃO	Representantes dos Estados e do Distrito Federal	Representantes do povo
SISTEMA DE ELEIÇÃO	Princípio majoritário	Princípio proporcional à população de cada Estado e do DF, sendo que os TFs elegerão 4 (art. 45, § 2.º)
NÚMERO DE PARLAMENTARES	3 Senadores por Estado e pelo DF, cada qual com 2 suplentes. Atualmente, 81 Senadores (26 Estados x 3 = 78 + 3 do DF)	A LC n. 78/93 fixou em 513 Deputados Federais. Nenhum Estado nem o DF terão menos que 8, nem mais que 70 Deputados. Os Territórios, se criados, elegerão 4 Deputados
MANDATO	8 anos = 2 legislaturas	4 anos = 1 legislatura
RENOVAÇÃO	A cada 4 anos, por 1/3 e 2/3, sendo que cada Senador cumpre o mandato de 8 anos	A cada 4 anos, sendo que cada Deputado cumpre o mandato de 4 anos
IDADE MÍNIMA (CONDIÇÃO DE ELEGIBILIDADE)	35 anos	21 anos

As Casas parlamentares, no exercício de suas atribuições, deliberam por meio de votação, que poderá ser secreta ou ostensiva, ou seja, pública, por meio do voto “aberto”, prestigiando, neste último caso, a transparência que deve orientar a atuação dos representantes do povo.

O voto secreto é garantia do eleitor. Os parlamentares têm o dever de prestação de contas (princípio da publicidade) e, nesse sentido, reforça-se a ideia de votação aberta. Algumas reformas aboliram a votação secreta, mas algumas hipóteses ainda continuam­ sem a publicidade esperada. Vejamos:

DISPOSITIVO	COMPETÊNCIA / ASSUNTO	VOTAÇÃO
Art. 52, III	Senado Federal: aprovar previamente, após arguição pública, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República; c) Governador de Território; d) Presidente e diretores do Banco Central; e) Procurador-Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar.	SECRETA
Art. 52, IV	Senado Federal: aprovar previamente, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.	SECRETA
Art. 52, XI	Senado Federal: aprovar, por maioria absoluta, a exoneração, de ofício, do PGR antes do término de seu mandato.	SECRETA
Art. 53, § 2.º (EC n. 35/2001)	Casa Legislativa (CD ou SF): resolver sobre a prisão em flagrante de crime inafiançável de membros do Congresso Nacional.	OSTENSIVA (votação pública, ou seja, voto “aberto”)
Art. 53, § 3.º (EC n. 35/2001)	Casa Legislativa (CD ou SF): sustar o andamento de ação penal contra parlamentar.	OSTENSIVA (votação pública, ou seja, voto “aberto”)
Art. 55, § 2.º (EC n. 76/2013)	Casa Legislativa (CD ou SF): nos casos dos incisos I, II e VI, do art. 55, decidir sobre a perda do mandato, por maioria absoluta, me­diante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.	OSTENSIVA (votação pública, ou seja, voto “aberto”)
Art. 66, § 4.º (EC n. 76/2013)	Sessão conjunta da CD e do SF: apreciação sobre o veto presidencial aposto a projeto de lei.	OSTENSIVA (votação pública, ou seja, voto “aberto”)

■ 9.6. REMUNERAÇÃO DOS PARLAMENTARES

■ 9.6.1. Subsídio mensal

Vimos que, de acordo com o DLG n. 276, de 18.12.2014, o subsídio mensal dos membros do Congresso Nacional, referido no inciso VII do art. 49 da CF/88, foi fixado em R$ 33.763,00, a partir de 1.º.02.2015, igualando-se, assim, ao subsídio de Ministros do STF (teto do funcionalismo), estabelecido pela Lei n. 13.091, de 12.01.2015.

A título de curiosidade, indicamos a evolução do valor estabelecido em 2007, depois em 2010 e o atual previsto no referido decreto legislativo de 2014, com expressivo aumento de 104,47%, mais do que dobrando o que era pago em 2007. Vejamos:

DLG N. 112/2007 — FIXAVA O SUBSÍDIO MENSAL DOS MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL A PARTIR DE 1.º.04.2007	DLG N. 805/2010 — FIXAVA O SUBSÍDIO MENSAL DOS MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL A PARTIR DE 1.º.02.2011	DLG N. 276, DE 18.12.2014 — FIXA O SUBSÍDIO MENSAL DOS MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL A PARTIR DE 1.º.02.2015
R$ 16.512,09	R$ 26.723,13	R$ 33.763,00

Deve-se deixar claro que a Constituição não determina que o subsídio dos Deputados e Senadores seja igual ao dos Ministros do STF. O art. 37, XI, estabelece que o limite remuneratório dos parlamentares será igual ao subsídio mensal pago aos Ministros do STF, podendo este ser fixado em valor inferior.

Não somos contra a aproximação ou, como neste último momento, a equiparação dos subsídios dos ocupantes dos “Poderes”, lembrando que, apesar de não ser comando constitucional, os parlamentares passaram a ter a mesma remuneração dos Ministros do STF, cujo subsídio mensal é o teto. Apenas achamos que a mesma agilidade deveria ser impressa em relação à aprovação do salário mínimo, bem como ao considerável aumento (de 2007 até a última previsão em 2014), buscando-se, ao máximo, atingir, dentro da reserva do possível, os ditames do art. 7.º, IV, da CF/88.

Ilustramos, graficamente, as novas remunerações, trazendo valores de outras autoridades para efeitos comparativos, destacando-se que, conforme visto, nos termos da Lei n. 13.091/2015, a partir de 1.º.01.2015, o teto do funcionalismo (subsídio pago aos Ministros do STF) passou a ser de R$ 33.763,00 (cf. item 22.3.2):

A título de curiosidade, vejamos o aumento das remunerações em relação às referidas autoridades, lembrando que o subsídio mensal de Ministro do STF (teto) foi estabelecido em R$ 33.763,00 (Lei n. 13.091/2015) e a sua evolução pode ser encontrada no item 22.3.2:

AUTORIDADE	ATO NORMATIVO ANTERIOR/VALOR	ATO NORMATIVO ANTERIOR/VALOR	ATO NORMATIVO EM VIGOR/VALOR
Presidente da República	■ DLG n. 113/2007 ■ R$ 11.420,21	■ DLG n. 805/2010 ■ R$ 26.723,13	■ DLG n. 277/2014 ■ R$ 30.934,70
Vice-Presidente da República	■ DLG n. 113/2007 ■ R$ 10.748,43	■ DLG n. 805/2010 ■ R$ 26.723,13	■ DLG n. 277/2014 ■ R$ 30.934,70
Ministros de Estado	■ DLG n. 113/2007 ■ R$ 10.748,43	■ DLG n. 805/2010 ■ R$ 26.723,13	■ DLG n. 277/2014 ■ R$ 30.934,70
Membros do Congresso Nacional	■ DLG n. 112/2007 ■ R$ 16.512,09	■ DLG n. 805/2010 ■ R$ 26.723,13	■ DLG n. 276/2014 ■ R$ 33.763,00

Finalmente, ressaltamos que os parlamentares continuam recebendo, além do subsídio mensal, outros valores, como a cota para o exercício da atividade parlamentar, verba de gabinete, auxílio-moradia, fornecimento de jornais, revistas e publicações técnicas, serviços gráficos, passagens aéreas, atendimento médico e odontológico etc.12

A natureza jurídica dessas verbas deveria ser melhor estudada para verificar se alguma delas tem essência de remuneração, gerando problemas com a regra do teto fixada no art. 37, XI (já que, agora, o subsídio mensal dos parlamentares, além dessas outras verbas, deve respeitar o teto do funcionalismo, conforme visto. Para conhecimento, há entendimento de que incide imposto de renda sobre o total da remuneração do deputado, inclusive sobre o auxílio-moradia, quando pago em espécie).

■ 9.6.2. Verba indenizatória: dever de transparência

De acordo com o art. 1.º, caput, do Ato da Comissão Diretora n. 3/2003 do Senado Federal, a verba indenizatória pelo exercício da atividade parlamentar destina-se ao pagamento de despesas mensais realizadas pelos Senadores com aluguel — de imóvel, de veículos ou de equipamentos — com material de expediente para escritório, com locomoção e com outras despesas diretas e exclusivamente relacionadas ao exercício da função parlamentar.

O dever de apresentar os documentos comprobatórios das despesas existe desde a publicação do Ato da Comissão Diretora n. 3/2009.

A orientação, sem dúvida, direciona-se para os Deputados Federais, destacando-se o Ato da Mesa n. 43/2009, que institucionaliza a Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP) naquela Casa.

Isso posto, passamos a analisar uma situação concreta envolvendo a negativa de fornecimento dessas verbas pelo Senado Federal para um jornal de grande circulação.

Trata-se do MS 28.178, no qual a Empresa Folha da Manhã S/A (editora do jornal Folha de S. Paulo) solicitou o fornecimento de informações sobre a verba indenizatória dos Senadores no período de setembro a dezembro de 2008. O ato coator se caracterizava pela negativa de fornecimento dessas informações sob o argumento de que estão acobertadas pelo sigilo. Apesar da regra atual que consagra o dever de publicidade, na situação concreta dos autos não havia previsão de prestar as informações durante o período em discussão no citado mandado de segurança.

O voto do Min. Roberto Barroso mostrou-se bastante adequado. Conforme divulgado, a natureza pública dessa verba “estaria presente tanto na fonte pagadora — o Senado Federal — quanto na finalidade, vinculada ao exercício da representação popular. Nesse contexto, a regra geral seria a publicidade e decorreria de um conjunto de normas constitucionais, como o direito de acesso à informação por parte dos órgãos públicos (CF, art. 5.º, XXXIII) — especialmente no tocante à documentação governamental (CF, art. 216, § 2.º) —, o princípio da publicidade (CF, art. 37, caput e § 3.º, II) e o princípio republicano (CF, art. 1.º), do qual se originariam os deveres de transparência e prestação de contas, bem como a possibilidade de responsabilização ampla por eventuais irregularidades. Recordou que o art. 1.º, parágrafo único, da CF enuncia que ‘todo o poder emana do povo’. Assim, os órgãos estatais teriam o dever de esclarecer ao seu mandante, titular do poder político, como seriam usadas as verbas arrecadadas da sociedade para o exercício de suas atividades. Observou que a Constituição ressalvaria a regra da publicidade apenas em relação às informações cujo sigilo fosse imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (CF, art. 5.º, XXXIII, parte final) e às que fossem protegidas pela inviolabilidade conferida à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas (CF, art. 5.º, X, c/c art. 37, § 3.º, II). Por se tratar de situações excepcionais, o ônus argumentativo de demonstrar a caracterização de uma dessas circunstâncias incumbiria a quem pretendesse afastar a regra geral da publicidade” (Inf. 770/STF). Nesses termos, em 04.03.2015, o Plenário do STF concedeu a ordem obrigando a autoridade impetrada a fornecer à impetrante cópia reprográfica dos documentos comprobatórios do uso da verba indenizatória por Senadores da República referentes ao período compreendido entre os meses de setembro e dezembro de 2008 (Inf. 776/STF).

■ 9.7. Das reuniões

■ 9.7.1. Sessão legislativa ordinária

O art. 57, caput, estabelece, nos termos da redação conferida pela EC n. 50, de 14.02.2006, que o Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1.º de agosto a 22 de dezembro. Nesse período, chamado de sessão legislativa, os parlamentares se reúnem ordinariamente.

Fora desse período, ou seja, de 18 a 31 de julho e de 23 de dezembro a 1.º de fevereiro, temos o recesso parlamentar, e, havendo necessidade, os parlamentares serão convocados extraordinariamente. Como veremos abaixo ao tratar das comissões, durante o recesso parlamentar haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, com atribuições definidas no regimento comum (art. 58, § 4.º).

Sem dúvida, essa primeira novidade trazida pela EC n. 50/2006, qual seja, a redução do recesso parlamentar de 90 para 55 dias, objetiva atender aos anseios e insatisfações da sociedade.

Deve-se notar que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2.º).

Por fim, tendo definido o que venha a ser sessão legislativa ordinária (reunião anual em Brasília do Congresso Nacional, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1.º de agosto a 22 de dezembro), bem como legislatura (período de 4 anos que corresponde ao mandato dos Deputados Federais), conclui-se que cada legislatura é composta por 4 sessões legislativas ordinárias.

■ 9.7.2. Hipóteses de convocação extraordinária

A convocação extraordinária será feita, de acordo com o art. 57, § 6.º:

■ pelo Presidente do Senado Federal: nas hipóteses de decretação de estado de defesa; decretação de intervenção federal; pedido de autorização para a decretação de estado de sítio; e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República;

■ pelo Presidente da República: em caso de urgência ou interesse público relevante e sempre com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional (EC n. 50/2006);

■ pelo Presidente da Câmara dos Deputados: em caso de urgência ou interesse público relevante e sempre com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional (EC n. 50/2006);

■ pelo Presidente do Senado Federal: em caso de urgência ou interesse público relevante e sempre com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional (EC n. 50/2006);

■ por requerimento da maioria dos membros de ambas as casas: em caso de urgência ou interesse público relevante e sempre com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional (EC n. 50/2006).

Importante observar que, na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8.º do art. 57, sendo vedado, ainda, o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação extraordinária (cf. art. 57, § 7.º).

Como se percebe, a EC n. 50/2006, também respondendo às críticas da sociedade que condenava, com rigor, o pagamento de parcela indenizatória em valor não superior ao do subsídio mensal, em ato moralizador, extinguiu o pagamento de qualquer valor extra em caso de convocação extraordinária.

A vedação contida no art. 57, § 7.º, deve ser entendida como de reprodução obrigatória para os parlamentares dos Estados-Membros (art. 27, § 2.º, da CF/8813) e do DF (art. 32, § 3.º, da CF/8814) e, em nosso entender, também de observância compulsória para os parlamentares municipais, tendo em vista o princípio da moralidade da legislação e, acima de tudo, da simetria.15

Nessa linha de moralização, o Congresso Nacional já havia abolido o pagamento da ajuda de custo durante a convocação extraordinária, mediante alteração do caput e revogação do § 1.º do art. 3.º do Decreto Legislativo n. 7/95 pelo Decreto Legislativo n. 1/2006.

Mas atenção: nos termos do art. 3.º do Decreto Legislativo n. 7/95, continua devida ao parlamentar, no início e no final previstos para a sessão legislativa ordinária, ajuda de custo equivalente ao valor da remuneração, ficando vedado o seu pagamento, contudo, na sessão legislativa extraordinária.

A ajuda de custo destina-se, a teor do revogado § 1.º do art. 3.º do Decreto Legislativo n. 7/95, à compensação de despesas com transporte e outras imprescindíveis para o comparecimento à sessão legislativa.

Portanto, com a novidade trazida pelo Decreto Legislativo n. 1/2006 e pela EC n. 50/2006, durante a convocação extraordinária, não mais cabe o pagamento de ajuda de custo, nem mesmo o pagamento de qualquer parcela indenizatória em razão da convocação. No entanto, em consonância com a nova redação conferida ao caput do art. 3.º do Decreto Legislativo n. 7/95 (pelo Decreto Legislativo n. 1/2006), ainda persiste o pagamento de ajuda de custo durante a sessão legislativa ordinária.­

Excepcionando a regra geral do art. 57, § 7.º, que limita o Congresso Nacional, na sessão legislativa extraordinária, a deliberar somente sobre a matéria para a qual foi convocado, a EC n. 32, de 11.09.2001, trouxe uma única exceção, qual seja, a possibilidade de apreciação de medidas provisórias que estiverem em vigor na data da referida convocação extraordinária.

Assim, de acordo com o art. 57, § 8.º, acrescentado, “havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”.

■ 9.7.3. Reunião em sessão conjunta

Em determinadas hipóteses, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta. Isso se dará, entre outros casos previstos na Constituição, para (cf. o art. 57, § 3.º):

I — inaugurar a sessão legislativa;

II — elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas;

III — receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;

IV — conhecer do veto e sobre ele deliberar.

■ 9.7.4. Sessão preparatória e Mesas Diretoras

Não obstante já tenhamos observado que a sessão legislativa ordinária só começa em 2 de fevereiro, cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1.º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente.

Devemos deixar consignado que essa proibição não se verifica nas hipóteses de legislaturas distintas (lembrando ser a legislatura o período de 4 anos). Nesse sentido, o art. 5.º, § 1.º, RICD, é expresso ao estabelecer não ser considerada recondução a eleição para o mesmo cargo em legislaturas diferentes, ainda que sucessivas.

Para se ter um exemplo, recordamos a recondução do Senador Renan Calheiros, reeleito presidente do Senado Federal para o biênio 2015-2016, após já ter sido Presidente da Casa e, portanto, da Mesa, no biênio anterior.

Verifica-se, então, que excepcionalmente o recesso parlamentar poderá ser de 54, e não 55 dias, já que, pela regra fixada no art. 57, § 4.º, em referidas hipóteses, o Congresso Nacional será reunido, ordinariamente, a partir de 1.º de fevereiro.

As Mesas Diretoras de cada Casa exercem funções administrativas (de polícia, execução e administração), devendo, no tocante à sua constituição, ser assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva casa (art. 58, § 1.º).

Temos, então, a Mesa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e a Mesa do Congresso Nacional, sendo a esta última, de acordo com o art. 57, § 5.º, estabelecidas algumas regras:

■ presidência da Mesa do Congresso Nacional: Presidente do Senado Federal;­

■ demais cargos da Mesa do Congresso Nacional: serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Dessa forma, se a presidência é ocupada por um membro do Senado Federal (no caso o Presidente do Senado Federal), a 1.ª Vice-presidência será ocupada por um membro da Câmara; o 2.º Vice-presidente do Senado; o 1.º Secretário por um membro da Câmara; o 2.º Secretário por um do Senado; o 3.º Secretário da Câmara e o 4.º Secretário do Senado.

■ 9.8. Das comissões parlamentares

José Afonso da Silva define as comissões parlamentares como “organismos cons­tituídos em cada Câmara, composto de número geralmente restrito de membros, encar­regados de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar pareceres”.16

De acordo com o art. 58, as comissões podem ser permanentes ou temporárias e serão constituídas na forma e com as atribuições previstas no regimento interno do Congresso Nacional e de cada Casa, já que existirão comissões do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Estabelece o art. 58, § 1.º, que na constituição das Mesas e de cada Comissão é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

Passemos, então, a examinar cada uma delas.

■ 9.8.1. Comissão temática ou em razão da matéria (permanentes)

As comissões temáticas estabelecem-se em razão da matéria e são permanentes.

De acordo com o art. 58, § 2.º, da CF/88, compete-lhes:

I — discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

II — realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

III — convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições, sob pena de cometer crime de responsabilidade (art. 50);

IV — receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

V — solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

VI — apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

Nos termos do art. 72 do Regimento Interno do Senado Federal17, para exemplificar, as comissões permanentes, além da Comissão Diretora, são as seguintes:

■ Comissão de Assuntos Econômicos — CAE;

■ Comissão de Assuntos Sociais — CAS;

■ Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania — CCJ;

■ Comissão de Educação, Cultura e Esporte — CE;

■ Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle — CMA;

■ Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa — CDH;

■ Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional — CRE;

■ Comissão de Serviços de Infraestrutura — CI;

■ Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo — CDR;

■ Comissão de Agricultura e Reforma Agrária — CRA;

■ Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática — CCT;

■ Comissão Senado do Futuro — CSF.

Por sua vez, o art. 32 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (atualizado até a Res. n. 1/2015) define as seguintes comissões permanentes:

■ Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural;

■ Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia;

■ Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática;

■ Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania;

■ Comissão de Defesa do Consumidor;

■ Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio;

■ Comissão de Desenvolvimento Urbano;

■ Comissão de Direitos Humanos e Minorias;

■ Comissão de Educação;

■ Comissão de Finanças e Tributação;

■ Comissão de Fiscalização Financeira e Controle;

■ Comissão de Legislação Participativa;

■ Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável;

■ Comissão de Minas e Energia;

■ Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional;

■ Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado;

■ Comissão de Seguridade Social e Família;

■ Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público;

■ Comissão de Turismo;

■ Comissão de Viação e Transportes;

■ Comissão de Cultura;

■ Comissão do Esporte;

■ Comissão de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência.

■ 9.8.2. Comissão especial ou temporária

As comissões especiais são criadas para apreciar uma matéria específica, extinguindo-se com o término da legislatura ou cumprida a finalidade para a qual foram criadas.18

■ 9.8.3. Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)

■ 9.8.3.1. Regras gerais

As regras sobre as CPIs estão disciplinadas no art. 58, § 3.º, da CF/88, na Lei n. 1.579, de 18.03.1952, na Lei n. 10.001, de 04.09.2000, na LC n. 105, de 10.01.2001, e nos Regimentos Internos das Casas.

De acordo com as definições regimentais, pode-se afirmar que as CPIs são comissões temporárias, destinadas a investigar fato certo e determinado.

Entendemos que esse papel desempenhado de fiscalização e controle da Administração é verdadeira função típica do Poder Legislativo, tanto que o art. 70, caput, da CF/88 estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Ainda, a função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo consagra a perspectiva dos freios e contrapesos, muito bem delimitada na Constituição de 1988.

■ 9.8.3.2. Criação

De acordo com o art. 58, § 3.º, da CF/88, as CPIs serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de 1/3 de seus membros.

Vale dizer, as CPIs somente serão criadas por requerimento de, no mínimo, 171 Deputados (1/3 de 513) e de, também, no mínimo, 27 Senadores (1/3 de 81), em conjunto ou separadamente.

Para sua criação, portanto, 3 requisitos indispensáveis deverão ser observados:

■ requerimento subscrito por, no mínimo, 1/3 de parlamentares;

■ indicação, com precisão, de fato determinado a ser apurado na investigação parlamentar;

■ indicação de prazo certo (temporariedade) para o desenvolvimento dos trabalhos.

■ 9.8.3.3. Direito público subjetivo das minorias

A discussão sobre a temática do direito público subjetivo das minorias surgiu no bojo da CPI do Apagão Aéreo, instalada para investigar as causas, as consequências e os responsáveis pela crise ocorrida no setor aéreo brasileiro, observados os requisitos do art. 58, § 3.º.

Após ter sido efetivamente instalada, o Plenário da Câmara dos Deputados desconstituiu o ato de criação da CPI. Contra esse ato da Mesa e do presidente da Câmara­ dos Deputados, foi impetrado mandado de segurança e o STF, seguindo o voto do Min. Celso de Mello, determinou a instauração da CPI, sob pena de violação do direito público subjetivo das minorias, mesmo contra a vontade da maioria da Casa. Verdadeiro direito de oposição, reconhecido, inclusive, às minorias (MS 26.441, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25.04.2007, Plenário, DJE de 18.12.2009).

■ 9.8.3.4. Objeto

A CPI, ao ser instaurada, deve ter por objeto a apuração de fato determinado (cf. HC 71.039).

Considera-se fato determinado, de acordo com o art. 35, § 1.º, do RICD, o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão, não podendo, portanto, a CPI ser instaurada para apurar fato exclusivamente privado ou de caráter pessoal.

Nesse sentido, diante de um mesmo fato, pode ser criada CPI na Câmara dos Deputados, no Senado Federal, em conjunto, a CPMI (comissão parlamentar mista de inquérito), ou, ainda, a investigação poderá ser conduzida pelo Judiciário, por outros órgãos ou, até, por CPIs nos outros entes federativos, se houver interesse comum, devendo cada qual atuar nos limites de sua competência.

O art. 146 do RISF estabelece, contudo, que não se admitirá comissão parlamentar de inquérito sobre matérias pertinentes:

■ à Câmara dos Deputados;

■ às atribuições do Poder Judiciário;

■ aos Estados.

Observa-se, também, a possibilidade de instauração de CPIs simultâneas dentro de uma mesma Casa, sendo que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, no seu art. 35, § 4.º, determinou o limite de 5, restrição essa declarada constitucional pelo STF por estar em consonância com os incs. III e IV do art. 51 da CF/88, que conferem à Câmara “a prerrogativa de elaborar o seu regimento interno e dispor sobre sua organização. Tais competências são um poder-dever que permite regular o exercício de suas atividades constitucionais” (ADI 1.635, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. 19.10.2000).

■ 9.8.3.5. Prazo

A CPI, por ser uma comissão temporária, deve ser criada por prazo certo.

A teor do art. 35, § 3.º, do RICD, a CPI na Câmara, que poderá atuar também durante o recesso parlamentar, terá o prazo de 120 dias, prorrogável por até metade do prazo, mediante deliberação do Plenário, para conclusão de seus trabalhos.

Estabelecendo requisito temporal, o art. 76 do RISF, por sua vez, prescreve que as comissões temporárias, e, no caso, a CPI é uma comissão temporária, se extinguem:

■ pela conclusão da sua tarefa; ou

■ ao término do respectivo prazo; e

■ ao término da sessão legislativa ordinária.

Os §§ 1.º e 4.º do art. 76 estabelecem, contudo, ser lícito à comissão que não tenha concluído a sua tarefa requerer a prorrogação do respectivo prazo, sendo que, no caso da CPI, essa prorrogação não poderá ultrapassar o período da legislatura em que for criada.

■ 9.8.3.6. Poderes

As CPIs terão poderes de investigação, próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos internos das Casas.19

A comissão parlamentar de inquérito realiza, assim, verdadeira investigação, materializada no inquérito parlamentar, que se qualifica como um “... procedimento jurídico-constitucional revestido de autonomia e dotado de finalidade própria” (MS 23.652, Rel. Min. Celso de Mello, j. 22.11.2000).

Em razão dos poderes instrutórios que lhe foram conferidos, à semelhança dos juízos de instrução, o art. 2.º da Lei n. 1.579/52 estabelece que, no exercício de suas atribuições, poderão as CPIs determinar as diligências que reportarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença.

Consoante já decidiu o STF, a CPI pode, por autoridade própria, ou seja, sem a necessidade de qualquer intervenção judicial, sempre por decisão fundamentada e motivada, observadas todas as formalidades legais, determinar:

■ quebra do sigilo fiscal;

■ quebra do sigilo bancário;

■ quebra do sigilo de dados; neste último caso, destaque-se o sigilo dos dados telefônicos.20

Explicitando este último ponto, conforme se destaca abaixo, dentro da ideia de postulado de reserva constitucional de jurisdição, o que a CPI não tem é a competência para quebra do sigilo da comunicação telefônica (interceptação telefônica).­

No entanto, pode a CPI requerer a quebra de registros telefônicos pretéritos, ou seja, os dados de conversas já ocorridas em determinado período.

Convém destacar o § 1.º do art. 4.º da LC n. 105/2001,21 ao estabelecer que as CPIs, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e os documentos sigilosos de que necessitarem diretamente das instituições financeiras ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários, devendo referidas solicitações ser previamente aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito.

Dentro do conceito de poder investigatório da CPI, ela ainda tem o direito de:

■ ouvir testemunhas, sob pena de condução coercitiva: as testemunhas prestarão compromisso de dizer a verdade, sob pena de falso testemunho. A elas é também assegurada a prerrogativa contra a autoincriminação, garantindo-se o direito ao silêncio, ou quando deva guardar sigilo em razão de função, ministério, ofício ou profissão, salvo se, desobrigadas pela parte interessada, quiserem dar o seu testemunho (arts. 207 do CPP e 406, II, do CPC/73 — com correspondência no art. 388, II, CPC/2015);22

■ ouvir investigados ou indiciados: a CPI, contudo, deverá respeitar, retome-se, o direito ao silêncio do investigado ou indiciado, que poderá deixar de responder às perguntas que possam incriminá-lo (HC 80.584-PA, Rel. Min. Néri da Silveira, 08.03.2001).

Esse limite ganhou relevância em razão das diversas CPIs para a investigação dos supostos escândalos que envolveram o governo Lula, principalmente durante os meses de julho e agosto de 2005, tendo sido expedidos diversos “salvo-condutos” possibilitando ao requerente, no interrogatório da CPI, ser tratado como investigado.

Para se ter um exemplo, citamos o voto da Ministra Ellen Gracie, que concedeu habeas corpus preventivo ao publicitário Marcos Valério Fernandes de Souza para depor na Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) dos Correios, na Câmara dos Deputados, na condição de investigado.

Argumenta a Ministra que “... às Comissões Parlamentares de Inquérito poder-se-ão opor os mesmos limites formais e substanciais oponíveis aos juízes, dentre os quais os derivados da garantia constitucional da não autoincriminação, que tem sua manifestação mais eloquente no direito ao silêncio dos acusados (HC 79.812, Celso de Mello; HC 79.244, Sepúlveda Pertence; HC 84.335, Ellen Gracie; HC 83.775, Joaquim Barbosa; HC 85.836, Carlos Velloso). Diante do exposto, defiro a liminar para que o paciente seja dispensado de firmar termo de compromisso legal de testemunha, ficando-lhe assegurado o direito de se calar sempre que a resposta à pergunta, a critério dele, paciente, ou de seu advogado, possa atingir a garantia constitucional de não autoincriminação. Comunique-se com urgência. Expeça-se salvo-conduto. Publique-se. Brasília, 5 de julho de 2005” (HC 86.232/DF, DJ de 1.º.08.2005, p. 39).

Nesse sentido, destacamos os salvo-condutos expedidos em favor do ex-tesoureiro e do ex-secretário-geral do Partido dos Trabalhadores (PT), Delúbio Soares e Silvio José Pereira, para deporem na CPI Mista dos Correios, na condição de investigados (HC 86.319).

Outrossim, muito bem fundamentada a decisão proferida pelo Ministro Peluso ao deferir liminar requerida em favor de Waldomiro Diniz, para que, sempre que convocado a depor perante a Comissão Parlamentar de Inquérito dos Bingos, tenha o “... direito de permanecer em silêncio se a resposta à pergunta implicar risco de autoincriminação. Além disso, ele poderá ser acompanhado de advogado e terá garantido o direito de não ser preso ao invocar o direito constitucional de não se autoincriminar” (Notícias STF, 10.08.2005, HC 86.426).

Analisando a doutrina alemã, também assim a decisão do Ministro Gilmar Mendes, que, em sede de cautelar, expediu salvo-conduto para o presidente do Grupo Opportunity, Daniel Valente Dantas, permanecer calado durante depoimento à CPMI dos Correios sobre os fatos que possam implicar a sua autoincriminação (Notícias STF, 20.09.2005, HC 86.724).

■ E como fica a situação de esposa de investigado?

Tivemos um caso concreto analisado pelo STF no HC 86.355, impetrado por Renilda Maria Santiago Fernandes de Souza, esposa do publicitário Marcos Valério. Segundo noticiado, o Ministro Jobim “... afirmou que Renilda Souza deve atender à convocação da CPMI, nos dias e horas marcados, mas não é obrigada a assinar o compromisso de dizer a verdade. No entanto, ela deverá ‘responder a todas as perguntas que lhe forem formuladas’. O Ministro observou que, de acordo com o Código de Processo Penal Brasileiro (artigos 203, 206 e 208 combinados), a testemunha não pode se eximir da obrigação de depor, mas, sendo cônjuge de um dos investigados, não é obrigada a firmar o compromisso de dizer a verdade” (Notícias STF, 25.07.2005, em que se pode verificar a íntegra da decisão).

Lembramos, ainda, o dever de a CPI permitir a presença de advogados, exercendo a defesa técnica, com todas as prerrogativas asseguradas pelo Estatuto da Advocacia.

■ 9.8.3.7. O princípio da separação de “poderes” e a impossibilidade de a CPI investigar atos de conteúdo jurisdicional

Deve-se consignar que o princípio da separação de poderes serve de baliza e limitação material para a atuação parlamentar, e, desse modo, a CPI não tem poderes para investigar atos de conteúdo jurisdicional, não podendo, portanto, rever os fundamentos de uma sentença judicial.

Apesar disso, o Min. Celso de Mello adverte: “... isso não significa, porém, que todos os atos do Poder Judiciário estejam excluídos do âmbito de incidência da investigação parlamentar. Na verdade, entendo que se revela constitucionalmente lícito, a uma Comissão Parlamentar de Inquérito, investigar atos de caráter não jurisdicional emanados do Poder Judiciário, de seus integrantes ou de seus servidores, especialmente se se cuidar de atos, que, por efeito de expressa determinação constitucional, se exponham à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Legislativo (CF, arts. 70 e 71) ou que traduzam comportamentos configuradores de infrações político-administrativas eventualmente praticadas por Juízes do STF (Lei n. 1.079/50, art. 39), que se acham sujeitos, em processo de impeachment, à jurisdição política do Senado da República (CF, art. 52, II)” (voto no HC 79.441, j. 15.09.2000, fls. 322-323).

■ 9.8.3.8. Postulado de reserva constitucional de jurisdição

Muito embora o constituinte originário tenha conferido poderes à CPI, restritos à investigação, referidos poderes não são absolutos, devendo sempre ser respeitado o postulado da reserva constitucional de jurisdição.

Conforme definiu o Ministro Celso de Mello, “o postulado da reserva constitucional de jurisdição importa em submeter, à esfera única de decisão dos magistrados, a prática de determinados atos cuja realização, por efeito de explícita determinação constante do próprio texto da Carta Política, somente pode emanar do juiz, e não de terceiros, inclusive daqueles a quem se haja eventualmente atribuído o exercício de ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’” (MS 23.452).

Isso significa que a CPI não poderá praticar determinados atos de jurisdição atribuídos exclusivamente ao Poder Judiciário, vale dizer, atos propriamente jurisdicionais. Veda-se, portanto, à CPI:

■ diligência de busca domiciliar: a busca domiciliar, nos termos do art. 5.º, XI, da CF, verificar-se-á com o consentimento do morador, sendo que, na sua falta, ninguém poderá adentrar na casa, asilo inviolável, salvo em caso de flagrante delito, desastre ou para prestar socorro, durante o dia ou à noite, mas, durante o dia, somente por determinação judicial, não podendo a CPI tomar para si essa competência, que é reservada ao Poder Judiciário;23

■ quebra do sigilo das comunicações telefônicas (interceptação telefônica): de acordo com o art. 5.º, XII, a quebra do sigilo telefônico somente poderá ser verificada por ordem judicial (e não da CPI ou qualquer outro órgão), para fins de investigação criminal ou instrução processual penal;

■ ordem de prisão, salvo no caso de flagrante delito, por exemplo, por crime de falso testemunho (STF, HC 75.287-0, DJ de 30.04.1997, p. 16302): isso porque a regra geral sobre a prisão prevista no art. 5.º, LXI, determina que ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária (e não CPI) competente, ressalvados os casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei — prisão disciplinar (vide RDA 196/195, Rel. Min. Celso de Mello; RDA 199/205, Rel. Min. Paulo Brossard) e a prisão por crime contra o Estado, determinada pelo executor da medida durante o estado de defesa e não superior a 10 dias, devendo ser imediatamente comunicada ao juiz competente (art. 136, § 3.º, I a IV).

Outra questão, que pode ser indagada nas provas e já resolvida pelo STF, diz respeito às medidas assecuratórias, pertinentes à eficácia de eventual sentença condenatória.

Em primoroso trabalho sobre as CPIs, Cássio Juvenal Faria assevera que “os provimentos dessa natureza, como o sequestro, o arresto e a hipoteca legal, previstos nos arts. 125 e ss. do CPP, bem como a decretação da indisponibilidade de bens de uma pessoa, medida que se insere no poder geral de cautela do juiz, são atos tipicamente jurisdicionais, próprios do exercício da jurisdição cautelar, quando se destinam a assegurar a eficácia de eventual sentença condenatória, apartando-se, assim, por completo, dos poderes da comissão parlamentar de inquérito, que são apenas de ‘investigação’”.24

■ 9.8.3.9. Postulado da colegialidade

De acordo com a doutrina e a jurisprudência do STF, a eficácia das deliberações dos parlamentares integrantes da CPI deve observar o postulado da colegialidade, devendo as decisões ser tomadas pela maioria dos votos e não isoladamente. Nesse sentido:

“O princípio25 da colegialidade traduz diretriz de fundamental importância na regência das deliberações tomadas por qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, notadamente quando esta, no desempenho de sua competência investigatória, ordena a adoção de medidas restritivas de direitos, como aquelas que importam na revelação (‘disclosure’) das operações financeiras ativas e passivas de qualquer pessoa. A legitimidade do ato de quebra do sigilo bancário, além de supor a plena adequação de tal medida ao que prescreve a Constituição, deriva da necessidade de a providência em causa respeitar, quanto à sua adoção e efetivação, o princípio da colegialidade, sob pena de essa deliberação reputar-se nula” (MS 24.817, Rel. Min. Celso de Mello, j. 03.02.2005, Plenário, DJE de 06.11.2009).

■ 9.8.3.10. Motivação

Toda deliberação da CPI deverá ser motivada, sob pena de padecer do vício de ineficácia (art. 93, IX, da CF).

Para o Ministro Celso de Mello, “as deliberações de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, à semelhança do que também ocorre com as decisões judiciais (RTJ 140/514), quando destituídas de motivação, mostram-se írritas e despojadas de eficácia jurídica, pois nenhuma medida restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Público, sem que o ato que a decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal” (MS 23.452/RJ, DJ de 12.05.2000, p. 20).

■ 9.8.3.11. Conclusões

As CPIs não podem nunca impor penalidades ou condenações. Os Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional encaminharão o relatório da CPI respectiva e a resolução que o aprovar aos chefes do Ministério Público da União ou dos Estados ou, ainda, às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência e, assim, existindo elementos, para que promovam a responsabilização civil, administrativa ou criminal dos infratores.

Dependendo dos limites da atuação ministerial (na medida em que ao Ministério Público está vedada a representação judicial de entidades públicas — art. 129, IX), entendemos que o relatório deva ser encaminhado, também, para a Advocacia-Geral da União e outros órgãos que exercem a representação judicial e consultoria das respectivas unidades federadas, para que promovam eventual responsabilização civil.

Deixando mais claro e disciplinando a matéria, o art. 37 do RICD determina, ao término dos trabalhos, o encaminhamento de relatório circunstanciado, com as conclusões:

■ à Mesa, para as providências de alçada desta ou do Plenário, oferecendo, conforme o caso, projeto de lei, de decreto legislativo ou de resolução, ou indicação, que será incluída na Ordem do Dia dentro de cinco sessões;

■ à Advocacia-Geral da União ou ao Ministério Público, com a cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal por infrações apuradas e adotem outras medidas decorrentes de suas funções institucionais;­

■ ao Poder Executivo, para adotar as providências saneadoras de caráter disciplinar e administrativo decorrentes do art. 37, §§ 2.º a 6.º, da Constituição Federal e demais dispositivos constitucionais e legais aplicáveis, assinalando prazo hábil para seu cumprimento;

■ à Comissão Permanente que tenha maior pertinência com a matéria, à qual incumbirá fiscalizar o atendimento do prescrito no inciso anterior;

■ à Comissão Mista Permanente de que trata o art. 166, § 1.º, da Constituição Federal;

■ ao Tribunal de Contas da União, para as providências previstas no art. 71 da mesma Carta.

O art. 1.º da Lei n. 10.001, de 04.09.2000, determinou que os Presidentes da CD, do SF ou do CN encaminharão o relatório da CPI respectiva, e a resolução que o aprovar, aos chefes do MP da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência, na medida em que a CPI, como vimos, só investiga, não julga nem aplica qualquer tipo de penalidade.

Referida autoridade, a quem for encaminhada a resolução, que aprovou o relatório da CPI, informará ao remetente, no prazo de 30 dias, as providências adotadas ou a justificativa pela omissão, sendo que a autoridade que presidir processo ou procedimento, administrativo ou judicial, instaurado em decorrência de conclusões de CPI, comunicará, semestralmente, a fase em que se encontra, até a sua conclusão, garantindo-se ao referido processo ou ao procedimento prioridade sobre qualquer outro, exceto sobre aquele relativo a pedido de habeas corpus, habeas data e mandado de segurança, sujeitando-se a autoridade às sanções administrativas, civis e penais em razão de eventual descumprimento das normas da lei em comento.

■ 9.8.3.12. Competência originária do STF

É da competência originária do STF processar e julgar MS e HC impetrados contra CPIs constituídas no âmbito do Congresso Nacional ou de quaisquer de suas Casas.

Isso porque, conforme já decidiu a Suprema Corte, “... a Comissão Parlamentar de Inquérito, enquanto projeção orgânica do Poder Legislativo da União, nada mais é senão a longa manus do próprio Congresso Nacional ou das Casas que o compõem, sujeitando-se, em consequência, em tema de mandado de segurança ou de habeas corpus, ao controle jurisdicional originário do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, ‘d’ e ‘i’)” (MS 23.452/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 12.05.2000, p. 20).

■ 9.8.3.13. A regra da prejudicialidade

A jurisprudência do STF, por regra, determina a prejudicialidade das “... ações de mandado de segurança e de habeas corpus, sempre que — impetrados tais writs constitucionais contra Comissões Parlamentares de Inquérito — vierem estas a extin­guir-se, em virtude da conclusão de seus trabalhos investigatórios, independentemente da aprovação, ou não, de seu relatório final” (MS 23.852-QO, Rel. Min. Celso de Mello, j. 28.06.2001, e julgados mais recentes, como HC 100.200, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 08.04.2010, MS 25.459-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 04.02.2010 etc.).

Existe, contudo, um importante precedente no qual o STF não acatou a jurisprudência dominante da prejudicialidade.

Trata-se da ACO 622, ação popular que busca declarar a nulidade da Res. n. 507/2001, da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, pela qual se instituiu CPI para apurar as causas do acidente da plataforma P-36 da PETROBRAS, localizada na Bacia de Campos.

Apesar de a CPI ter encerrado os trabalhos, o Min. Ricardo Lewandowski, que considerava a ação prejudicada, reconsiderou a decisão, na medida em que o relatório da CPI fazia diversas recomendações, inclusive para que o Ministério Público investigasse o fato.

■ 9.8.3.14. CPIs estaduais e quebra do sigilo bancário

Como se sabe, não há expressa previsão constitucional para a criação de CPIs não federais.

O art. 58, § 3.º, conforme visto, refere-se apenas e expressamente à criação de CPIs no âmbito da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou de ambas as Casas, no caso, a CPMI (Comissão Parlamentar Mista de Inquérito).

A grande questão que surge é definir a possibilidade de criação dessas CPIs em âmbito não federal e, o mais importante, a amplitude de seus poderes de investigação que são, pela ideia de simetria, próprios das autoridades judiciais.

■ a amplitude de atuação das CPIs estaduais e a decisão inédita de não prejudicialidade

A possibilidade de criação de CPIs em âmbito estadual, distrital e municipal, e, assim, o exercício da função fiscalizadora, decorre da ideia de equilíbrio do pacto federativo e do princípio da separação de poderes, parecendo razoável que cada CPI cuide de problemas afetos à sua amplitude, vale dizer, a CPI federal fiscalizaria a Administração federal, a CPI estadual, a do respectivo Estado e assim por diante.

Esse tema da amplitude da CPI ainda está para ser mais bem delimitado pelo STF, especialmente no julgamento da ACO 622, ação popular que, conforme referido, busca declarar a nulidade da Res. n. 507/2001, da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, pela qual se instituiu CPI para apurar as causas do acidente da plataforma P-36 da PETROBRAS, localizada na Bacia de Campos.

Sustenta-se na referida ação (originária no STF diante da ideia de conflito federativo, nos termos do art. 102, I, “f”) que a Assembleia Legislativa do RJ não teria competência investigatória sobre o fato, já que há nítido interesse da União, notadamente por estar a plataforma em mar territorial e por envolver a PETROBRAS.

Conforme mencionamos acima, a CPI estadual encerrou os seus trabalhos e o STF, mesmo assim, não acatou a jurisprudência da prejudicialidade da ação, aguardando-se o julgamento de mérito (cf. ACO 622 QO/RJ, Rel. orig. Min. Ilmar Galvão, Rel. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, j. 07.11.2007, Inf. 487/STF — matéria pendente de julgamento pelo STF).

Outro precedente interessante, no sentido da amplitude de atuação das CPIs, diz respeito ao julgamento, em sede de cautelar, do MS 31.689, impetrado pelo Governador do Estado de Goiás, assegurando-lhe, como ato legítimo, a recusa a comparecer, quer como testemunha, quer como investigado, a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (federal). Tal julgamento envolve as Operações Vegas e Monte Carlo e apura atos praticados por Carlinhos Cachoeira (cautelar deferida monocraticamente em 15.11.2012).

Isso porque, anotou o Min. Marco Aurélio, a interpretação a ser dada ao art. 49, X, é no sentido de que o Congresso Nacional teria a atribuição de fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo da esfera federal.

Dessa forma, partindo de precedentes, também em sede de cautelar, fixados nos HCs 95.259 e 80.511, referido Ministro sustentou a “tese da impossibilidade de as comissões (federais, acrescente-se) inquirirem autoridades estaduais e municipais, de quaisquer dos poderes, em virtude da autonomia político-administrativa de tais entes” (mérito do MS não apreciado tendo em vista a perda superveniente do objeto em razão do encerramento dos trabalhos da CPI — decisão proferida em 25.10.2013).

■ poderes: a questão específica da quebra do sigilo bancário

Em relação aos poderes das CPIs, a questão mais tormentosa é se seria possível a quebra de sigilo bancário pela CPI não federal.

Existem precedentes admitindo o poder de quebra do sigilo fiscal pela CPI estadual, desde que, naturalmente, fundamentado o pedido. Nessa linha:

“Ação cível originária. Mandado de segurança. Quebra de sigilo de dados bancários determinada por CPI de Assembleia Legislativa. Recusa de seu cumprimento pelo Banco Central do Brasil. LC 105/2001. Potencial conflito federativo (cf. ACO 730-QO). Federação. Inteligência. Observância obrigatória, pelos Estados-membros, de aspectos fundamentais decorrentes do princípio da separação de poderes previsto na CF de 1988. Função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo. Mecanismo essencial do sistema de checks-and-counterchecks adotado pela CF de 1988. Vedação da utilização desse mecanismo de controle pelos órgãos legislativos dos Estados-membros. Impossibilidade. Violação do equilíbrio federativo e da separação de Poderes. Poderes de CPI estadual: ainda que seja omissa a LC 105/2001, podem essas comissões estaduais requerer quebra de sigilo de dados bancários, com base no art. 58, § 3.º, da Constituição” (ACO 730, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 22.09.2004, Plenário, DJ de 11.11.2005).

Em certa passagem de seu voto, o Relator destaca argumentação do Min. Sepúlveda Pertence no julgamento da ADI 98 (j. 18.12.1997), que sugere “‘... uma terceira modalidade de limitações à autonomia constitucional dos Estados: além dos grandes princípios e das vedações — esses e aqueles, implícitos ou explícitos — hão de acrescentar-se às normas constitucionais centrais que, não tendo o alcance dos princípios, nem o conteúdo negativo das vedações, são, não obstante, de absorção compulsória — com ou sem reprodução expressa — no ordenamento parcial dos Estados e Municípios’. Entendo que a possibilidade de criação de comissões parlamentares de inquérito seja uma dessas normas de absorção compulsória nos Estados-Membros, destinada a garantir o potencial do poder legislativo em sua função de fiscal da administração”.

O tema, amplamente discutido na referida ACO 730, cujo resultado foi bastante apertado, por 6 x 5 (lembrando que a composição, à época, era totalmente distinta da atual), voltou a ser analisado pelo STF, no julgamento da ACO 1.271 (conhecida como mandado de segurança), tendo havido os votos do Min. Joaquim Barbosa (que concedia a ordem) e do Min. Eros Grau (que a denegava), quando, em 11.03.2010, houve pedido de vista pelo Min. Dias Toffoli, devolvido em 09.05.2011 (cf. Inf. 578/STF — matéria pendente de julgamento pelo STF).

Na referida ação, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro atacava ato do chefe da Superintendência Regional da Receita Federal, que, diante de pedido formulado pela “CPI das Milícias”, negou o fornecimento de informações fiscais a respeito dos investigados, com base no dever de sigilo fiscal, uma vez que as atribuições conferidas pelo art. 58, § 3.º, às CPIs federais não se estenderiam às CPIs no âmbito estadual.

Segundo noticiado, “o relator assinalou que, numa federação, a outorga de competência no campo da fiscalização aos entes federados que não compõem a União seria ínsita ao tipo de equilíbrio do pacto federativo que se tem por emanado da Constituição. Registrou que, mesmo em uma federação tendente à concentração, como é o caso da brasileira, seria imprescindível assegurar acervo mínimo de instrumentos para que cada um dos Poderes, no âmbito do respectivo ente federado e nos limites legais, pudesse exercer com plenitude seu dever de restringir a atividade inadequada, ilegal, inconstitucional que porventura fosse praticada por representante de outro Poder. Considerou que o fato de o art. 58, § 3.º, da CF se referir literalmente à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal não restringiria, por si só, o alcance do dispositivo às entidades federais. Afirmou que, por uma questão de simetria, as aptidões essenciais ao exercício da função de controle pelo Legislativo da União deveriam ser adaptadas à realidade dos Estados-membros e do Distrito Federal, respeitados sempre os âmbitos de atuação de cada um, salientando que, salvo momentos pontuais de instabilidade institucional, a União não poderia substituir o Estado-membro na representação da vontade de seus cidadãos e no exercício da competência que a Constituição lhes assegura. Enfatizou que os Estados-membros e o Distrito Federal estariam representados politicamente na formação da vontade nacional, de modo que não se poderia cogitar de qualquer hierarquia entre os entes federados. Citou, ainda, disposição da Constituição do Estado do Rio de Janeiro acerca dos poderes de investigação de comissão parlamentar de inquérito...” (Inf. 578/STF).

Em 12.02.2014, contudo, o Tribunal, por unanimidade, julgou prejudicado o pedido formulado na ACO 1.271, tendo em vista o encerramento dos trabalhos da CPI, votando, assim, pela prejudicialidade da ação por perda superveniente do seu objeto.

O tema, certamente, precisará ser mais bem debatido pela atual composição da Corte. No entanto, entendemos que o voto do Min. Dias Toffoli, apresentado para efeitos meramente históricos (já que se reconheceu a prejudicialidade da ação), poderá servir de segura orientação para decisões futuras.

Entendeu o Ministro que “a quebra de sigilo fiscal pelas comissões parlamentares de inquérito constitui instrumento inerente ao exercício da função fiscalizadora ínsita aos órgãos legislativos e, como tal, dela também podem fazer uso as CPIs instituídas pelas Assembleias Legislativas e pela Câmara Distrital, desde que observados, em resumo, os seguintes requisitos:

■ deve dar-se mediante deliberação colegiada devidamente fundamentada;

■ deve haver pertinência entre o objeto da investigação e as informações requisitadas, sendo necessário que se indique fato concreto que justifique tal medida excepcional;

■ a atuação da comissão parlamentar estadual deve restringir-se à área de competência constitucional do Poder Legislativo do Estado, somente sendo investigáveis por ele os fatos que possam ser objeto de disciplina em lei, de controle ou de fiscalização parlamentar estadual;

■ os dados obtidos podem ser usados somente no âmbito da investigação que lhe deu causa, devendo haver, obrigatoriamente, a preservação da confidencialidade dos dados fiscais, bancários e telefônicos repassados ao parlamento estadual”.

Finalmente, destacamos que, em outra decisão, o Min. Joaquim Barbosa concedeu liminar autorizando a transferência de informações protegidas por sigilo fiscal para a CPI no âmbito da Assembleia Legislativa de São Paulo, que investiga supostas irregularidades e fraudes praticadas contra cerca de 3.000 mutuários da Cooperativa Habitacional dos Bancários do Estado de São Paulo — BANCOOP (MS 29.046, liminar proferida em 13.08.2010. Referido mandado de segurança, em 04.11.2011, foi julgado prejudicado, haja vista que a CPI encerrou os seus trabalhos).

Essa parece ser a melhor interpretação e na linha do que o STF já vinha decidindo (ACO 730), sob pena de se esvaziar o papel das CPIs estaduais.

■ a questão concreta sobre a quebra do sigilo bancário (art. 5.º, X, versus art. 145, § 1.º)

A questão concreta sobre a quebra do sigilo bancário e a discussão acerca da necessidade ou não de autorização judicial foi, em um primeiro momento, decidida pelo STF no julgamento do RE 389.808 (j. 15.12.2010).

A discussão surgiu em decorrência de comunicado feito pelo Banco Santander a determinada empresa, informando que a Delegacia da Receita Federal do Brasil, partindo de mandado de procedimento fiscal e com base na LC n. 105/2001, havia determinado àquela instituição financeira a entrega de informações sobre movimentação bancária da empresa durante o período de 1998 a julho de 2001.

Diante dessa notícia, a empresa buscou o Judiciário e, após várias medidas, a decisão final veio do STF, que, no caso concreto, por 5 x 4, concluiu pela necessidade de autorização judicial para a quebra de sigilo bancário, por se tratar de verdadeira cláusula de reserva de jurisdição, não tendo, portanto, o Fisco esse poder (RE 389.808, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 15.12.2010, Plenário, DJE de 10.05.2011).

O Ministro Celso de Mello, em seu voto (inclusive, na AC 33), sustentou um verdadeiro “‘estatuto constitucional do contribuinte’ — consubstanciador de direitos e limitações oponíveis ao poder impositivo do Estado”, destacando-se, no caso, o direito à intimidade e à privacidade (art. 5.º, X).

CUIDADO: em momento seguinte, o Pleno do STF, por 9 x 2, mudou o entendimento sobre a situação específica envolvendo a Receita Federal: não se trata de situação de quebra de sigilo, mas, no fundo, de transferência de sigilo da órbita bancária para a fiscal, para que a administração tributária possa, então, cumprir o comando previsto no art. 145, § 1.º, da CF/88.

Nesse sentido, o STF, por maioria e nos termos do voto do Relator, apreciando o tema 225 da repercussão geral, firmou a seguinte tese: “o art. 6.º da LC n. 105/2001 não ofende o direito ao sigilo bancário, pois realiza a igualdade em relação aos cidadãos, por meio do princípio da capacidade contributiva, bem como estabelece requisitos objetivos e o translado do dever de sigilo da esfera bancária para a fiscal” (RE 601.314, j. 24.02.2016, pendente a publicação do acórdão. Nessa linha, na mesma data, o julgamento das ADIs 2.390, 2.386, 2.397 e 2.859 — cf. item 14.10.8.1).

Assim, podemos esquematizar:

■ possibilidade de “quebra” do sigilo bancário: o Poder Judiciário e as CPIs (federais, estaduais e distritais), que têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. A Administração Tributária também tem poderes para requisitar, por ato próprio, o envio de informações bancárias, desde que na forma do art. 6.º da LC n. 105/2001, o que deve ser entendido como translado do dever de sigilo da esfera bancária para a fiscal;

■ não podem “quebrar” o sigilo bancário, devendo solicitar autorização judi­ciária: Ministério Público, Polícia Judiciária e as CPIs municipais (cf. item 9.8.3.16).

Dessa forma, em sendo o direito de “quebra” do sigilo assegurado às CPIs federais, na medida em que elas têm “poder de investigação próprio das autoridades judiciais” (art. 58, § 3.º), necessariamente, dentro da ideia de simetria e de autonomia federativa, esses poderes também devem ser assegurados às CPIs estaduais.

■ 9.8.3.15. CPIs distritais

E a discussão em relação às CPIs no âmbito da Câmara Legislativa do DF?

Apesar de ter o Distrito Federal a sua autonomia parcialmente tutelada pela União — e já discutimos a sua amplitude enquanto verdadeiro ente federativo —, parece, sim, razoável, que o mesmo entendimento que se dê aos Estados seja estendido para o DF, até porque, muito embora a sua posição particular na Federação, o DF se aproxima muito mais dos Estados que dos Municípios (por exemplo, cf. art. 32, § 2.º, que faz coincidir as eleições do Executivo Distrital com a dos Estados-Membros, e art. 32, § 3.º, que determina a aplicação do art. 27 — que trata dos Estados —, aos Deputados Distritais).

Além do mais, o DF tem representação na Federação, já que elegerá 3 Senadores da República (art. 46).

Entendemos, portanto, que, se o STF confirmar o poder de quebra do sigilo bancário pelas CPIs estaduais, simetricamente à regra federal, necessariamente deverá reconhecer esse poder às CPIs distritais (matéria pendente).

■ 9.8.3.16. CPIs municipais

E as CPIs no âmbito da Câmara dos Vereadores, podem quebrar sigilo bancário?

Poderíamos considerar outros argumentos, como o risco de abuso por parte das referidas CPIs, sustentado por alguns autores. Porém, preferimos ficar com uma argumentação puramente jurídica e técnica.

Aqui — e o tema da disclosure ainda precisa ser mais bem debatido pelo STF —, entendemos, contudo, que a Câmara dos Vereadores, apesar de poder instaurar CPI, seguindo o modelo federal, não terá, por si, o poder de quebra do sigilo bancário.

Não estamos dizendo que a CPI não poderá investigar, até porque é função do Legislativo a fiscalização e o controle da administração pública.

Estamos sugerindo que, na hipótese de quebra de sigilo bancário no âmbito da CPI municipal, tenha de haver autorização judicial.

E não há problema em diferenciar os Legislativos de nossa Federação, já que, no Brasil, vigora aquilo que a doutrina denominou federalismo assimétrico (cf. item 7.3.2.3), ocupando o Município uma posição bastante particular.

Como se sabe, apesar de ser integrante da Federação, e isso não se discute (arts. 1.º e 18, caput), a posição dos Municípios não se confunde com a dos Estados e a do DF.

Os Municípios não elegem Senador e, assim, não têm uma representação direta na Federação.

Ainda, o Município, dentro da ideia de autogoverno, não tem Judiciário próprio, apesar de existir, naturalmente, a prestação jurisdicional nas comarcas e seções judiciárias.

Por esse motivo, ou seja, por ter uma posição bastante particular na Federação, sustentamos que as Câmaras Legislativas de Municípios, apesar de poderem instaurar CPIs, não poderão, por ato próprio, determinar a quebra de sigilo bancário.

Mas é possível essa distinção?

Sem nenhum problema, conforme visto, também, em relação às autoridades do Fisco, à polícia e ao MP.

De acordo com o Min. Joaquim Barbosa, os poderes instrutórios não são extensíveis às CPIs municipais. Isso porque se trata, “... no modelo de separação de poderes da Constituição Federal, de uma excepcional derrogação deste poder para dar a uma casa legislativa poderes jurisdicionais, posto que instrutórios. Essa transferência de poderes jurisdicionais não se pode dar no âmbito do município, exatamente porque o município não dispõe de jurisdição nem de poder jurisdicional, a transferir, na área da CPI, do Judiciário ao Legislativo” (voto na ACO 730, p. 82).

Concordamos com a conclusão, mas o nosso fundamento não é, exclusivamente, o fato de inexistir um Judiciário municipal, e sim a situação do Município na Federação, especialmente por não ter representação no Senado Federal.

Também não aceitando a quebra do sigilo bancário por CPI municipal, lembramos Eugênio Pacelli: “ao parlamento municipal não se deve mesmo reconhecer o poder de quebra de sigilo, exatamente em razão da posição que referidos entes (Municípios) ocupam na distribuição do Poder Público. Veja-se, por exemplo, a ampla limitação legiferante dos municípios (restrita às questões de interesse local), e, também, a inexistência de foros privativos, na Constituição da República, para os respectivos parlamentares (vereadores). Ora, sendo assim, não faria sentido permitir a eles poderes superiores às próprias prerrogativas”.26

Tudo o que foi dito encontra fundamento na ACO 730 e em parte do julgamento da ACO 1.271 que, infelizmente, diante do encerramento da CPI, foi julgada prejudicada, sem a oportunidade de um melhor debate sobre a matéria e perante distinta composição. Para sabermos a posição dos atuais Ministros, teremos que aguardar o julgamento futuro sobre o tema (matéria pendente).

Resumindo o atual entendimento: os Municípios podem criar CPIs que, contudo, diferentemente das dos Estados e do DF, não poderão, por si, quebrar sigilo bancário.

■ 9.8.4. Comissão mista

São formadas por Deputados e Senadores para apreciar, dentre outros e em especial, os assuntos que devam ser examinados em sessão conjunta pelo Congresso Nacional.

Devemos lembrar importante comissão mista permanente que é a comissão mista do orçamento, cujas finalidades estão expressas no art. 166, § 1.º, da CF/88.

■ 9.8.5. Comissão representativa

A comissão representativa apresenta a peculiaridade de constituir-se somente durante o recesso parlamentar (período fora da sessão legislativa, prevista no art. 57, caput).

A representatividade será do Congresso Nacional, sendo a comissão eleita pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal na última sessão legislativa ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição deverá refletir, na medida do possível, a proporcionalidade da representação partidária (art. 58, § 4.º).

A redação do art. 58, § 4.º, aparece um pouco truncada, devendo ser interpretada da seguinte forma: a sessão legislativa é uma só e vai, na redação conferida ao art. 57, caput, pela EC n. 50/2006, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1.º de agosto a 22 de dezembro. Cada sessão legislativa (anual) tem dois períodos legislativos, ou seja, um no primeiro semestre, quando será eleita a comissão representativa para o primeiro recesso do ano, que acontece de 18 a 31 de julho, e outro no segundo perío­do da sessão legislativa (segundo semestre), momento em que se elegerá nova comissão representativa para o segundo recesso, que irá de 23 de dezembro a 1.º de fevereiro do ano seguinte.