Sumário: 15.1 Introdução – 15.2 Controle externo e interno das contas públicas – 15.3 Tribunal de Contas – 15.3.1 Atribuições – 15.3.2 Comissão mista permanente e Tribunal de Contas – 15.3.3 Composição – 15.3.4 Ministério Público do Tribunal de Contas – 15.3.5 Tribunais de Contas estaduais, distrital e municipais – 15.4 Exercícios de fixação.
Como já afirmado, o Poder Legislativo possui duas funções típicas: legislar e fiscalizar.
No tocante à função legiferante, o Poder Legislativo elabora normas como as que acabamos de estudar. Já no que diz respeito à função fiscalizatória, o Poder Legislativo pode se valer de comissões (como a comissão parlamentar de inquérito) e de órgãos auxiliares, como o Tribunal de Contas.
Nesse passo, o Tribunal de Contas exerce a importante função de auxiliar o Poder Legislativo no exercício do controle externo das atividades financeiras, contábeis, operacionais e patrimoniais da União, Estado, Distrito Federal e Municípios.
O art. 70 da Constituição estipula que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Esse artigo é complementado pelo art. 71, caput: “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União”.
Por ser uma atividade auxiliar, o Tribunal tem o dever de encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
Pelo que foi exposto, a natureza jurídica do Tribunal de Contas é de órgão autônomo auxiliar do Poder Legislativo.
Tem o dever de prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (art. 70, p.ú.).
Além do controle externo, o art. 70 utiliza o termo “controle interno”. Isso porque os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário têm o dever de possuir um sistema de controle interno e mantê-lo, de forma integrada, com o fim de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Os responsáveis por esse controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.
Ademais, a Constituição (art. 74, § 2.º) possibilita que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato denuncie irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.
De pronto, o art. 73 fixa a sede do Tribunal de Contas da União no Distrito Federal, estabelecendo que terá quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96 da CR (dispositivo este dedicado à magistratura).
Em que pese o termo “jurisdição”, constante no citado artigo, podemos afirmar que houve uma impropriedade técnica na medida em que esses órgãos não exercem jurisdição, sendo órgãos técnicos que emitem pareceres de natureza meramente administrativa.1
O art. 71 elenca algumas atribuições do Tribunal de Contas:
a) apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
Ao contrário dos demais administradores, o Tribunal de Contas não julga a conta do Chefe do Executivo; quem exerce essa função é o Poder Legislativo respectivo (Governador dos Estados – Assembleia Legislativa; Governador do Distrito Federal – Câmara Legislativa; Prefeito – Câmara dos Vereadores). No entanto, o Presidente da República, por atuar em um sistema bicameral, merece atenção mais detida.
É dever do Presidente da República prestar, anualmente, contas ao Congresso Nacional dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa (que ocorre em 2 de fevereiro), referente ao exercício anterior (art. 84, XXIV). Caso não as preste, é função da Câmara dos Deputados realizar a tomada de contas (art. 51, II). Apresentada (ou tomada) as contas, estas serão apreciadas pelo Tribunal de Contas da União (art. 71, I), que emitirá parecer opinativo, cabendo ao Congresso Nacional julgar as referidas contas (art. 49, IX).
O exercício da ampla defesa permite que o Chefe do Executivo, exerça o direito de defesa em dois momentos: primeiro, perante o Tribunal de Contas, que aprecia as contas; segundo, perante o órgão legislativo julgador.2
b) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
c) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
d) realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no tópico b;
e) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
f) fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
g) prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
h) aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerão, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
i) assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
A 1.ª Turma do STF entendeu que o TCU, embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, possui competência, consoante o art. 71, IX, da CF, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação de contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou. Somente se o administrador não se curvar ao que foi prescrito pelo TCU, a iniciativa retornaria à própria Corte de Contas (art. 71, X, da CF).3
j) sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
k) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Não se pode ignorar a Súmula 347 do STF, que autoriza ao Tribunal de Contas, no exercício de sua atribuição, exercer o controle de constitucionalidade de leis ou atos do Poder Público. Importante notar que esse controle somente se dará de forma concreta, caso a caso, e com efeito ex nunc e inter partes.
O STF já decidiu que o Tribunal de Contas não pode determinar a quebra de sigilo bancário, por não fazer parte do Poder Legislativo, e sim ser órgão auxiliar.4
Porém, em razão da teoria dos poderes implícitos, pode o Tribunal de Contas adotar medidas cautelares, desde que para cumprir suas atribuições constitucionais. Explica-se: quando a Constituição concede competência expressa a determinado órgão, implicitamente lhe outorga todos os meios necessários à completa realização dos fins que lhe foram atribuídos.5
Se o objeto da investigação for contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 (noventa) dias, não efetivar a sustação do contrato, o Tribunal decidirá a respeito.
As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial.
Por fim, vale destacar a Súmula Vinculante 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão” (destacamos).
O art. 166, § 1.º, II, da Constituição prevê a criação de uma Comissão Mista (formada por Deputados Federais e Senadores), que exercerá, dentre outras atribuições, o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
Dessa forma, caso a Comissão Mista descubra indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários (art. 72).
Caso não sejam prestados os esclarecimentos, ou forem considerados insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de 30 (trinta) dias.
Se o Tribunal entender pela irregularidade da despesa, a Comissão proporá ao Congresso Nacional sua sustação, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública.
A composição do Tribunal de Contas da União está disposta no art. 73 da CR, determinando que este seja integrado por nove Ministros, que serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I – mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV – mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
O provimento não se dará por concurso público, sendo esta uma exceção ao art. 37, II, da CR. Os Ministros serão escolhidos:
a) um terço, isto é, três, pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
b) dois terços, ou seja, seis, pelo Congresso Nacional.
Quando o auditor substituir Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
O art. 73, § 3.°, concede aos Ministros do Tribunal de Contas da União as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40 da CR.
Nesse sentido, os Ministros do Tribunal de Contas da União gozarão de vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade de subsídios e, assim como os magistrados, não poderão exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério; receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou participação em processo; dedicar-se à atividade político-partidária; receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei; e exercer a advocacia perante o Tribunal de Contas do qual se afastou, antes de decorridos três anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exoneração.
No tocante aos Tribunais de Contas estaduais, o art. 75, parágrafo único, da CR limita sua composição a sete Conselheiros.
No capítulo que a Constituição dedicou ao Ministério Público, o Tribunal de Contas não foi esquecido. No art. 130 criou-se um Ministério Público especial para atuar junto aos Tribunais de Contas. Em tempo, é bom lembrar que esta norma é de observância obrigatória pelos Estados-membros.6
Este órgão não pertence ao Ministério Público comum, possuindo vínculo administrativo com o Tribunal de Contas.
Por isso, não há possibilidade de, por meio de progressão na carreira, seus membros chegarem ao cargo de Procuradores de Justiça (consequência lógica da progressão no Ministério Público Estadual).7
As normas estabelecidas aos Tribunais de Contas da União serão aplicadas, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, onde houver (art. 75).
Atualmente, é proibida a criação de novos Tribunais, Órgãos ou Conselhos de Contas Municipais (art. 31, § 4.º), devendo ser mantidos somente os que já existiam na data da promulgação da Constituição de 1988, como o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, instituído pela Lei 7.213/1968, e o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, que existe desde 1980.
Onde não existir Tribunal, Conselho ou Órgão de Contas Municipal, o controle cabe ao Tribunal de Contas Estadual (art. 31, § 1.º).
Assim como o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais – onde houver – têm a função de auxiliar as assembleias legislativas e as câmaras municipais no controle externo das atividades de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos Estados e Municípios e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Segundo o art. 31, § 2.º, o parecer do Tribunal de Contas sobre a prestação de contas anual dos Prefeitos só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
No que diz respeito à composição dos Tribunais de Contas estaduais, duas observações merecem relevo.
A Súmula 653 do STF estabelece: “No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela assembleia legislativa e três pelo Chefe do poder executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre Auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha”.
Os sete conselheiros previstos na súmula estão em consonância com o art. 75, parágrafo único, da CR, que prevê exatamente este número de conselheiros. Todavia, nos dez primeiros anos de criação do Estado, o Tribunal de Contas será composto com menos pessoas, tendo somente três membros, nomeados, pelo Governador eleito, dentre brasileiros de comprovada idoneidade e notório saber (art. 235, III, da CR).
1. (AGU – CESPE/2012) No que se refere aos orçamentos e ao controle de sua execução, julgue os itens seguintes.
1.1. O controle interno da execução orçamentária é exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com o auxílio do tribunal de contas.
1.2. Os cidadãos são partes legítimas para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
2. (Procurador da República/MPF – 2012) No tocante aos tribunais de contas estaduais é certo asseverar que:
A) Atuam somente mediante provocação;
B) São órgãos auxiliares de controle externo em simetria com o Tribunal de Contas da União;
C) Preceito de lei estadual pode subtrair do Tribunal de Contas a competência do julgamento das contas da Mesa da Assembleia Legislativa para submetê-las ao regime do art. 71 c/c o art. 49, IX, da Carta da República;
D) O que lhes assegura a ordem jurídica, no exercício de suas atribuições, è a inaplicabilidade da lei que afronta a Constituição Federal.
3. (Procurador do TC/DF – CESPE/2013) Considerando a disciplina constitucional relativa aos TCs, julgue o item subsecutivo.
As decisões dos TCs não são imunes à revisão judicial, mas, quando imputarem débito ou multa, constituirão título executivo extrajudicial.
4. (Analista Judiciário/TRT8 – CESPE/2013) Em relação às normas constitucionais que disciplinam a fiscalização contábil, financeira e orçamentária exercida pelo Poder Legislativo, assinale a opção correta com base na jurisprudência do STF.
A) Compete ao Tribunal de Contas da União julgar as contas do Presidente da República, bem como a dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal.
B) Mesmo que haja decisão judicial transitada em julgado condenando a União ao pagamento de pensão, poderá o Tribunal de Constas da União, se detectar ilegalidade no ato inicial de concessão do benefício, determinar a anulação do aludido pagamento.
C) As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas da União, já que os servidores dessas empresas sujeitam-se ao regime celetista.
D) Nos processos perante o Tribunal de Contas da União, regra geral, devem ser assegurados o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar a anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado.
E) O Tribunal de Contas da União, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade em tese das leis e dos atos do poder público.
GABARITO: As respostas destes testes encontram-se no final do livro.
___________
1“A atividade do Tribunal de Contas é exercida no campo administrativo” (MS 31.344/DF, rel. Min. Marco Aurélio, j. 23.04.2013).
2“Essa fiscalização institucional não pode ser exercida, de modo abusivo e arbitrário, pela Câmara de Verea-dores, eis que – devendo efetivar-se no contexto de procedimento revestido de caráter político-administrativo – está subordinada à necessária observância, pelo Poder Legislativo local, dos postulados constitucionais que asseguram, ao Prefeito Municipal, a prerrogativa da plenitude de defesa e do contraditório. (...) Não é correto o entendimento de que, no caso de apreciação de contas de Prefeito, o exercício do direito de defesa se dá apenas perante o Tribunal de Contas durante a fase de elaboração do parecer prévio, e isto porque esta instituição não julga, atuando apenas como órgão auxiliar do Poder Legislativo Municipal a quem cabe tal competência” (RE 68.2011/SP, rel. Min. Celso de Mello, DJe 13.06.2012).
3“A participação do TCU no processo de anulação, resolução ou resilição de contratos, conforme houvesse ou não o elemento ilícito ou culposo na causa determinante da extinção anormal do ajuste, limitar-se-ia a determinar à autoridade a fixação de prazo à entidade, com a finalidade de que adotasse providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade” (MS 26.000/SC, rel. Min. Dias Toffoli, 16.10.2012).
4“1. A Lei Complementar n. 105, de 10.01.2001, não conferiu ao Tribunal de Contas da União poderes para determinar a quebra do sigilo bancário de dados constantes do Banco Central do Brasil. O legislador conferiu esses poderes ao Poder Judiciário (art. 3.º), ao Poder Legislativo Federal (art. 4.º), bem como às Comissões Parlamentares de Inquérito, após prévia aprovação do pedido pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito (§§ 1.º e 2.º do art. 4.º). 2. Embora as atividades do TCU, por sua natureza, verificação de contas e até mesmo o julgamento das contas das pessoas enumeradas no art. 71, II, da Constituição Federal, justifiquem a eventual quebra de sigilo, não houve essa determinação na lei específica que tratou do tema, não cabendo a interpretação extensiva, mormente porque há princípio constitucional que protege a intimidade e a vida privada, art. 5.º, X, da Constituição Federal, no qual está inserida a garantia ao sigilo bancário. 3. Ordem concedida para afastar as determinações do Ac n. 72/1996 – TCU – 2.ª Câmara (fl. 31), bem como as penalidades impostas ao impetrante no Acórdão n. 54/1997 – TCU – Plenário” (MS 22.801, rel. Min. Menezes Direito, DJ 14.03.2008).
5STF, MS 26.547-MC/DF, rel. Min. Celso de Mello, DJ 29.05.2007.
6ADI 3.192/ES, rel. Min. Eros Grau, DJ 18.08.2006.
7ADI 3.315, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 11.04.2008.