Sumário: 16.1 Introdução – 16.2 Forma de governo: 16.2.1 Monarquia; 16.2.2 República – 16.3 Sistema de governo: 16.3.1 Presidencialismo; 16.3.2 Parlamentarismo; 16.3.3 Diretorial ou convencional – 16.4 Tipos de Poder Executivo – 16.5 Governo e Administração Pública – 16.6 Poder Executivo brasileiro – 16.7 Ministros de Estado – 16.8 Presidente da República: 16.8.1 Mandato presidencial; 16.8.2 Eleições presidenciais; 16.8.3 Atribuições; 16.8.4 Subsídios; 16.8.5 Sucessores; 16.8.6 Vacância dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da República; 16.8.7 Perda do cargo; 16.8.8 Prerrogativas processuais penais do Presidente da República; 16.8.9 Processos contra o Presidente da República (crime comum e de responsabilidade) – 16.9 Processos contra o Governador de Estado e Prefeito – 16.10 Vice-Presidente da República – 16.11 Conselhos: 16.11.1 Conselho da República; 16.11.2 Conselho de Defesa Nacional; 16.11.3 Conselho de Comunicação Social – 16.12 Exercícios de fixação.
O Poder Executivo é órgão essencial da estrutura do Estado, pois nele se concentra a função típica de administrar, além das funções atipicamente concedidas de legislar, fiscalizar e julgar.
Antes de adentrar no Poder Executivo brasileiro, é necessário discorrer sobre alguns pontos essenciais ao completo entendimento desta função política.
Palavra de origem grega, monarchía, governo de um só, caracteriza-se pela vitaliciedade, hereditariedade e irresponsabilidade do Chefe de Estado, não acarretando responsabilidade política, como acontece na Inglaterra e acontecia no Brasil Império.
Palavra de origem latina, res pública – coisa pública –, caracteriza-se pela eletividade, temporariedade e responsabilidade do Chefe de Estado. Nesta forma de governo são realizadas eleições periódicas para escolha do representante, que responde pelos seus atos.
O sistema de governo é avaliado de acordo com o grau de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo; desta sorte, existem três principais sistemas.
Neste sistema de criação norte-americana, os Poderes Executivo e Legislativo são independentes, apresentando algumas características básicas:
a) a chefia de Estado e chefia de governo atribuídas a uma mesma pessoa;
b) o Presidente da República é eleito pelo povo, de forma direta ou indireta;
c) apesar da separação, há participação do executivo no processo legislativo como o exercício do veto (art. 66, § 1.º) e a edição de medida provisória (art. 62). Isso só é possível graças ao sistema de freios e contrapesos.
Instituído por influência inglesa, o Executivo e o Legislativo são interdependentes, havendo dependência mútua, com as seguintes características essenciais:
a) chefia de Estado e chefia de Governo atribuídas a pessoas distintas. A primeira função de representação externa e interna é atribuída ao Rei, Imperador ou Presidente da República; já a chefia de governo é a condução política do Estado e é atribuída ao Primeiro-Ministro, que é um membro do Legislativo indicado pelo Chefe de Estado. Este tomará posse se for aprovado pela maioria do parlamento;
b) o Chefe do Governo não possui tempo de mandato, somente perdendo o cargo pela morte, renúncia, incapacidade civil, se perder o apoio de maioria do parlamento ou por voto de desconfiança;
c) interdependência dos Poderes Legislativo e Executivo, pois, como afirmado, compete ao próprio parlamento a aprovação da escolha do Primeiro-Ministro.
Há absoluta subordinação do Poder Executivo ao Legislativo, como acontecia na extinta União Soviética.
O Poder Executivo pode ser governado por uma, duas ou mais pessoas, a depender da política adotada por cada país. Por isso, convencionou-se estabelecer uma tipologia relativa ao Poder Executivo, podendo ser:
a) Executivo Monocrático – Em que somente uma pessoa exerce o poder, como um Rei, Imperador ou Presidente;
b) Executivo Dual – Neste caso, o executivo é exercido por um Chefe de Estado e um comitê, como normalmente ocorre nos sistemas parlamentaristas;
c) Executivo Colegial – Este tipo é exercido por dois homens com iguais poderes, tal qual acontecia em Roma com os Cônsules;
d) Executivo Diretorial – Hipótese na qual o Executivo é exercido por um grupo de pessoas, formando um comitê. Este sistema era típico da antiga URSS, foi exercido pelo Brasil em 19692 e hoje é utilizado na Suíça.
É comum pessoas confundirem Governo com Administração Pública. Doutrinadores os diferenciam, informando que Governo é estrutural e orgânico, coberto de função política, sendo que seus órgãos exercem funções administrativas, legislativas e jurisdicionais. A Administração Pública, por sua vez, é contingente e instrumental, detentora de atribuição administrativa, sendo seus órgãos revestidos de poder hierárquico, disciplinar, regulamentar, de polícia, discricionário e vinculado.
O Governo é estudado pelo direito constitucional, a Administração Pública é analisada pelo direito administrativo.
No Brasil, o Poder Executivo é monocrático e cumpre a forma republicana e sistema presidencialista, em que o Presidente da República exerce a função de conduzir política e administrativamente o País, auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76).
Quanto aos Ministros, estes são auxiliares do Presidente da República na tarefa de administração federal, sendo por ele nomeados e demissíveis ad nutum, isto é, sem maiores justificativas.
Eles devem possuir idade mínima de 21 anos e podem ser brasileiros natos ou naturalizados, salvo o Ministro da Defesa, de quem se exige nacionalidade nata (art. 12, § 3.º, VII).
São funções dos Ministros de Estado, além de outras previstas na Constituição e em Lei (art. 87, parágrafo único):
a) exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República.
Nas hipóteses de coparticipação nos atos presidenciais, os Ministros tornam-se solidariamente responsáveis pelas medidas adotadas.
Ademais, por este dispositivo está claro que cabe ao Ministro de Estado e seu Ministério orientar, coordenar e supervisionar autarquias que tenham atribuições ligadas a sua pasta, como o Ministério da Previdência deve supervisionar os atos do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS); o Ministério das Minas e Energia deve orientar ações realizadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica e assim por diante;
b) expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos.
Este tópico autoriza os Ministérios a expedirem instruções normativas para melhor regulamentação e execução de seus serviços;
c) apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério;
d) praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República.
O art. 84, parágrafo único, da CR, permite que o Presidente da República delegue aos Ministros de Estado competência para: I – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; II – conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei; e III – prover os cargos públicos federais, na forma da lei. Por óbvio, tudo dentro dos limites da delegação.
As condições de elegibilidade impostas ao Presidente da República, por óbvio serão exigidas do candidato à Vice-Presidência, eis que terá, sempre que necessário, o dever de substituir o Chefe de Estado. São elas:
a) ser brasileiro nato (art. 12, § 3.º, I);
b) possuir mais de 35 anos de idade;
c) ter capacidade civil (não estar incurso nas hipóteses de incapacidades previstas pelo Código Civil);
d) estar em pleno exercício dos direitos políticos. Isso significa: a) estar registrado na Justiça Eleitoral; b) não incorrer em nenhuma causa de inelegibilidade analisada neste livro, como ser analfabeto, inalistável, parente ou afim até segundo grau do atual Presidente da República e assim por diante; c) não ter incorrido em nenhuma causa de perda ou suspensão dos direitos políticos, previstas no art. 15 da Constituição;
e) possuir filiação partidária.
Por fim, cumpre lembrar que o mandato do Presidente da República é de quatro anos, admitida uma reeleição. Até a edição da Emenda Constitucional de Revisão 5/1994, o mandato era de cinco anos, sem possibilidade de reeleição.
As eleições de Presidente e Vice-Presidente da República são realizadas pelo sistema majoritário por maioria absoluta e ocorrerá, simultaneamente, no 1.º domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato presidencial vigente. Caso haja necessidade de segundo turno, será realizado no último domingo de outubro (art. 77).
Merece atenção o fato de que o art. 77, § 3.º, estabelece o prazo de “vinte dias após a proclamação do resultado” para realização do segundo turno, o que pode não coincidir exatamente com o último domingo de outubro, como exige o caput do mesmo artigo. Esta confusão ocorre porque EC 16/1997 alterou o caput sem nada dispor sobre o § 3.º do mesmo art. 77. Dessa forma, é possível afirmar que o § 3.º do art. 77 foi derrogado tacitamente pela EC 16/1997, entendendo como não escrita a frase “em até vinte dias após a proclamação do resultado”.
O art. 77, § 2.º, confirma o sistema eleitoral majoritário por maioria absoluta, aduzindo que o Presidente da República só se considerará eleito quando alcançar a maioria absoluta dos votos. Não ocorrendo esta hipótese, deverá ser convocada nova votação, na qual os dois candidatos mais votados naquele primeiro momento concorrerão, sendo eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos válidos, excluindo os votos brancos e nulos.
É confusão comum o real entendimento do que acontece com os votos brancos e nulos. Atualmente, o destino é o mesmo: o descarte. Antigamente, os votos nulos eram descartados e os votos brancos eram destinados ao candidato mais votado. A Constituição de 1988 não repetiu esse entendimento e, como afirmado, ambos os votos são totalmente desconsiderados para cálculo da maioria absoluta necessária à eleição presidencial.
Se dentro do período entre a primeira votação e o segundo turno um dos candidatos desistir ou tornar-se impedido, ou ainda falecer, convoca-se o candidato que recebeu maior votação entre os remanescentes, ou seja, o terceiro mais votado.
Se todos os candidatos desistirem do processo eleitoral, só restando um, a eleição deve ser anulada, porque não foi atingido o quorum de maioria absoluta exigido pela Constituição.
Se, ao final, houver empate, será eleito o mais idoso.
A eleição do Presidente implica a eleição de seu Vice (art. 77, § 1.º), que sequer é votado e não precisa ser do mesmo partido que o Presidente, mas deve integrar a mesma chapa.
Nem sempre foi assim. A Constituição de 1946 autorizava eleição individual de Presidente e Vice-Presidente da República.4
A posse presidencial ocorrerá no dia primeiro de janeiro, em sessão do Congresso Nacional, prestando o compromisso de manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a união, integridade e a independência do Brasil.
Se, decorridos dez dias da data fixada, o Presidente ou Vice-Presidente não tiverem assumido o cargo, estes serão declarados vagos, salvo, por óbvio, motivo de força maior (art. 78, parágrafo único), hipótese na qual poderá haver a espera dos eleitos.
O art. 84 da Constituição deixa claro que o sistema de governo adotado no Brasil é presidencialista, pois elenca atribuições típicas de Chefes de Estado e, ao mesmo tempo, de Chefe de Governo.
Não há consenso na doutrina sobre quais seriam exatamente as atribuições inerentes ao Chefe de Estado e quais peculiares à Chefia de Governo, sendo seguro afirmar que são típicas de Chefe de Estado, por exemplo, as funções previstas no art. 84, VII, VIII, XIX, XX, XXI, XXII, e atribuições características de Chefe de Governo as estabelecidas no art. 84, I, III, IV, V, IX, X, XI e XIII. Ademais, há incisos no art. 84 que misturam funções, como XIV, XVI, XXIV e XVIII.
De modo geral, o art. 84 elenca rol exemplificativo de competência privativa do Presidente da República:
a) nomear e exonerar os Ministros de Estado;
b) exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;
c) iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
d) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
e) vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
f) dispor, mediante decreto, sobre: I – organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; II – extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
g) manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;
h) celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
i) decretar o estado de defesa e o estado de sítio;
j) decretar e executar a intervenção federal;
k) remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do País e solicitando as providências que julgar necessárias;
l) conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei;
m) exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos;
n) nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do Banco Central e outros servidores, quando determinado em lei;
o) nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da União;
p) nomear os magistrados, nos casos previstos na Constituição, e o Advogado-Geral da União;
q) nomear membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII;
r) convocar e presidir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional;
s) declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;
t) celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
u) conferir condecorações e distinções honoríficas;
v) permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
w) enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos na Constituição;
x) prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
y) prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
z) editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62.
Por fim, o parágrafo único do art. 84 possibilita que o Presidente da República delegue as atribuições mencionadas no referido artigo, incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao ProcuradorGeral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações.
Dessa forma, são delegáveis:
a) dispor, mediante decreto, sobre: I – organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; II – extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
b) conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei; e
c) prover os cargos públicos federais, na forma da lei. Por óbvio, tudo dentro dos limites da delegação.
A remuneração do Presidente da República será fixada pelo Congresso Nacional, que possui competência exclusiva para tanto (art. 49, VIII), e será paga na forma de subsídios em parcela única (art. 39, § 4.º).
São substitutos do Presidente da República, no caso de sua ausência, impedimento ou vacância, pela ordem (arts. 79 e 80 da CF):
a) Vice-Presidente;
b) Presidente da Câmara dos Deputados;
c) Presidente do Senado Federal;
d) Presidente do Supremo Tribunal Federal.
Já existe o requisito constitucional da idade mínima de 35 anos para os cargos de Vice-Presidente, Senador e Ministro do Supremo Tribunal Federal. E não é por outro motivo que existe o requisito da idade mínima de 35 anos para eleição da presidência e vice da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados.
Nos Estados-membros, a ordem é semelhante. No caso de ausência, impedimento ou vacância do Governador do Estado serão chamados sucessivamente para ocupar o cargo: Vice-Governador, Presidente da Assembleia Legislativa e Presidente do Tribunal de Justiça.
Na realidade, o Vice-Presidente pode assumir o cargo de Presidente definitivamente, como ocorreu com José Sarney por ocasião da morte de Tancredo Neves, e com Itamar Franco, após a renúncia do então Presidente Fernando Collor de Mello.
Entretanto, na hipótese de vacância dos cargos de Presidente e de seu sucessor natural, o Vice-Presidente da República, os sucessores elencados no art. 80 ocuparão a chefia da federação por tempo determinado, devendo ser realizada eleição após a abertura da última vaga.
Se essas vagas ocorrerem nos dois primeiros anos de mandato, será realizada uma nova eleição 90 (noventa) dias da abertura da última vaga, pelo voto direto (art. 81, caput). Neste caso, seguirá as regras do processo eleitoral de uma eleição presidencial comum.
Se esses cargos ficarem vagos nos dois últimos anos de mandato, a eleição será feita 30 (trinta) dias da vacância da última vaga pelo Congresso Nacional. Apesar de o art. 60, § 4.º, II, elencar o voto direto como cláusula pétrea, esta é a única hipótese de voto indireto prevista na Constituição Federal, vindo a excepcionar o art. 14, caput, da Carta Magna.
O Presidente e o Vice-Presidente da República eleitos nessas circunstâncias ficarão no cargo tempo suficiente para complementar o mandato do antecessor.5 Por isso, essa incumbência é denominada mandato tampão.
O Presidente da República perderá o cargo em caso de:
a) Morte, como aconteceu com Getúlio Vargas;
b) Renúncia, como ocorreu com Jânio Quadros e Fernando Collor de Melo;
c) Incapacidade civil, como o caso ocorrido com o então Presidente Costa e Silva, acometido de derrame;
d) Declaração de vacância do cargo, caso não tomem posse do cargo presidencial no prazo de 10 (dez) dias (art. 78, parágrafo único). Em que pese a maioria da doutrina elencar esta hipótese como um dos casos de perda do cargo do Presidente da República, não concordamos, porque não se pode perder o que não se tem. Em outros termos, a pessoa eleita para a chefia do Executivo ainda não assumiu; logo, não é Presidente da República. Por isso, não pode ser considerado perda do cargo, e sim perda da expectativa de direito;
e) Ausência do País por período superior a 15 dias sem autorização, concedida mediante licença do Congresso Nacional (arts. 49, III, e 83).
f) Cassação, por meio de condenação proferida pelo STF, pela prática de crime comum (art. 102, I, b), após ter sido admitida a acusação, por 2/3 (dois terços) dos votos, pela Câmara dos Deputados ou por condenação proferida pelo Senado Federal, por 2/3 (dois terços) de votos, em processo de impeachment, pela prática de crime de responsabilidade, da mesma forma, após aprovação pela Câmara dos Deputados por 2/3 dos votos (arts. 51, I, 52, I, parágrafo único, e 85).
Guilherme Peña de Moraes6 identifica três prerrogativas processuais penais concedidas ao Presidente da República:
a) Foro especial por prerrogativa de função – Todas as modalidades de ilícitos penais7 praticadas pelo Presidente da República serão processadas e julgadas perante o Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, b).
Quando se diz “todas” as modalidades de ilícito, nelas estão incluídos os crimes eleitorais, dolosos contra vida e até as contravenções penais.8
b) Imunidade temporária quanto à prisão – O Presidente da República não estará sujeito à prisão enquanto não sobrevier sentença condenatória definitiva nas infrações penais comuns (art. 86, § 3.º).
Apesar de o art. 86, § 3.º, da Constituição não exigir “sentença definitiva” para ocorrer a prisão do Chefe do Executivo Federal, o STF condiciona a prisão à impossibilidade de recursos, in litteris: “A prerrogativa extraordinária da imunidade à prisão em flagrante delito, prisão preventiva e prisão temporária impede a privação da liberdade de locomoção do Chefe do Poder Executivo antes de sua condenação penal definitiva (art. 86, § 3.º)”.9
Nesses termos, é vedada qualquer forma de prisão antes da decisão condenatória definitiva, seja flagrante, temporária ou preventiva.
c) Imunidade temporária à persecução criminal – O Presidente da República não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de sua função (art. 86, § 4.º) e, por consequência lógica, não está sujeito à persecução criminal pelas infrações penais anteriores à expedição do diploma.10
O STF já entendeu que esta imunidade não se estende aos coautores ou partícipes do fato.11
A suspensão dos processos atinge também a prescrição, que igualmente ficará suspensa.12
Inicialmente, é bom tecer breves considerações sobre os crimes que, se, porventura, praticados pelo Presidente da República, possam ser objeto de análise imediata.
Como afirmado, caso o Chefe do Executivo pratique crime que não tenha conexão com o exercício de sua função, não haverá processo, mas, em contrapartida, a prescrição também será suspensa.13
Assim, por crimes cometidos em razão de suas funções, o Presidente da República pode ser processado criminalmente, devendo somente diferenciar se o crime é comum ou de responsabilidade.
Crime comum é identificado por exclusão, isto é, é crime comum tudo que não for de responsabilidade. Dessa forma, importante entender o que é crime de responsabilidade.
Segundo o art. 85, são crimes de responsabilidade os atos que atentem contra a Constituição da República, em especial contra o rol exemplificativo apresentado: a) a existência da União; b) o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; c) o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; d) a segurança interna do País; e) a probidade na administração;14 f) a lei orçamentária; g) o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Segundo o art. 51, I, a Câmara dos Deputados realizará o juízo de admissibilidade (juízo de prelibação) em relação a processos contra o Chefe do Executivo.
O crime de responsabilidade15 praticado pelo Presidente da República pode levá-lo ao impeachment.
O processo histórico é ensinado por Walber de Moura Agra:16 “O Impeachment, embora de matriz inglesa, foi mais bem elaborado doutrinariamente na América do Norte, apesar de nunca ter havido um caso nos Estados Unidos (os procedimentos iniciados contra Andrew Johnson, Nixon e Bill Clinton não foram concluídos). Ele apareceu pela primeira vez na Inglaterra, no ano de 1376, com Eduardo III, como uma instituição na qual a Câmara dos Comuns realizava as acusações e a Câmara dos Lordes julgava os Reis e seus Ministros”.
Quanto à natureza jurídica desta sanção, paira controvérsia doutrinária.
Por um lado, Pinto Ferreira,17 Paulo Brossard,18 dentre outros, sustentam a natureza política do impeachment, pois se origina de causas políticas e é instaurado sobre considerações de ordem política. Por outro, Ives Gandra da Silva Martins e Celso Ribeiro Bastos19 enxergam no impeachment natureza de processo misto, pois a condenação busca a cessação de uma situação afrontosa à Constituição e às leis, enquanto a intenção da condenação penal é, antes de tudo, a aplicação de uma medida punitiva. Mas, em que pese a diferença inicial, o crime de responsabilidade tem como característica ser apenas cabível nas hipóteses legais.
Apesar da controvérsia, o STF20 concorda com Pontes de Miranda,21 ao conceder ao impeachment natureza penal, posto haver julgamento jurídico, e não político.
O entendimento do STF sobre a natureza jurídica do impeachment gera consequências como:
a) Não podem os Estados-membros criar em suas Constituições novos crimes de responsabilidade não previstos em âmbito federal, pois a competência para legislar sobre crime de responsabilidade é exclusiva da União com base no art. 22, I, da CR,22 assim como o estabelecimento das normas de processo e julgamento (Súmula 722 do STF).
b) Há possibilidade de controle judicial dos atos produzidos durante o processo por crime de responsabilidade do Presidente da República,23 salvo no tocante ao mérito das decisões proferidas pelas Casas legislativas.24
O procedimento para os crimes de responsabilidade está na Lei 1.079/1950, no Regimento Interno da Câmara dos Deputados e no Regimento Interno do Senado Federal.
Já os crimes comuns seguem as regras estabelecidas no Código de Processo Penal (CPP) e no Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
Importante ressaltar que, em respeito ao princípio do devido processo legal, os crimes de responsabilidade não seguem o rito do Código de Processo Penal, e sim de lei própria.25
O art. 218 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados possibilita que qualquer cidadão denuncie à Câmara dos Deputados o Presidente da República, o Vice-Presidente da República ou Ministro de Estado por crime de responsabilidade, para que esta Casa exerça o juízo de prelibação.
A denúncia, assinada pelo denunciante e com firma reconhecida, deverá ser acompanhada de documentos que a comprovem ou da declaração de impossibilidade de apresentá-los, com indicação do local onde possam ser encontrados, bem como, se for o caso, do rol das testemunhas, em número de cinco, no mínimo.
Recebida a denúncia pelo Presidente da Câmara dos Deputados, verificada a existência dos requisitos, será lida no expediente da sessão seguinte e despachada à Comissão Especial eleita, da qual participem, observada a respectiva proporção, representantes de todos os partidos políticos.
Caso seja rejeitada pelo Presidente da Câmara dos Deputados, caberá recurso ao Plenário.
Do recebimento da denúncia será notificado o denunciado para manifestar-se, querendo, no prazo de dez sessões.
A Comissão Especial se reunirá dentro de 48 horas e, depois de eleger seu presidente e relator, emitirá parecer em cinco sessões contadas do oferecimento da manifestação do acusado ou do término do prazo para manifestação, concluindo pelo deferimento ou indeferimento do pedido de autorização.
O parecer da Comissão Especial será lido no expediente da Câmara dos Deputados e publicado na íntegra, juntamente com a denúncia, no Diário da Câmara dos Deputados e avulsos.
Decorridas 48 horas da publicação do parecer da Comissão Especial, ele será incluído na Ordem do Dia da sessão seguinte. Encerrada a discussão do parecer, será submetido à votação nominal, pelo processo de chamada dos Deputados.
Será admitida a instauração do processo contra o denunciado se obtido quorum qualificado de dois terços dos votos dos membros da Casa, comunicada a decisão ao Presidente do Senado Federal dentro de duas sessões.
A Casa representante do povo analisará se o ato questionado possui ligação com a função e se importa em crime comum ou de responsabilidade.
Desta sorte, admitida a acusação contra o Presidente da República, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns (art. 102, I, b), ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, parágrafo único).
Recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal nas infrações penais comuns, ou instauração do processo pelo Senado Federal nos crimes de responsabilidade, o Presidente ficará suspenso de suas funções pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias. A intenção é que o afastamento do Presidente da República possibilite um julgamento imparcial e independente, sem pressões externas.
No entanto, se, decorrido o prazo de 180 dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.
Caso a acusação por crime de responsabilidade seja admitida, será esta encaminhada ao Senado Federal para exercer o juízo de delibação. Para tanto, o art. 380 do Regimento Interno do Senado Federal dispõe que será criada uma comissão composta de 1/4 (um quarto) dos Senadores, proporcional aos partidos políticos, para formar o libelo crime acusatório, que será anexado ao processo e entregue ao Presidente do Senado Federal, para remessa, em original, ao Presidente do Supremo Tribunal Federal, com a comunicação do dia designado para o julgamento.
O Primeiro-Secretário do Senado Federal enviará ao acusado cópia autenticada de todas as peças do processo, inclusive do libelo, intimando-o do dia e hora em que deverá comparecer ao Senado para o julgamento. Estando o acusado ausente do Distrito Federal, a sua intimação será solicitada pelo Presidente do Senado ao Presidente do Tribunal de Justiça do Estado em que ele se encontre.
No dia designado, comparecerá no Senado Federal o Presidente do Supremo Tribunal Federal, que presidirá o ato e realizará audiência, com colheita de depoimentos orais e julgamento. A votação será realizada por votação ostensiva nominal e será condenado o Presidente da República se houver quorum de 2/3 (dois terços) do Senado Federal.
Neste caso, o Presidente será condenado com perda de cargo e inabilitação por oito anos para o exercício de função pública (art. 52, parágrafo único, da CR).
O mérito proferido pelo Senado Federal não poderá ser revisto pelo Poder Judiciário, no entanto, nada impede que este analise ilegalidades ou irregularidades ocorridas durante o trâmite do processo.26
Os Governadores e Prefeitos também se submetem a processos diferenciados, seja em crime comum, seja em crime de responsabilidade.
O art. 105, I, a, da Constituição estabelece que o Superior Tribunal de Justiça é o juízo competente para processar e julgar os Governadores dos Estados e do Distrito Federal por crime comum.
No tocante ao crime de responsabilidade, o art. 78, § 3.º, da Lei 1.079/1950 (Lei de Crime de Responsabilidade) autoriza que as Constituições estaduais estabeleçam normas próprias para processo nos crimes de responsabilidade dos Governadores. Caso não o façam, aplica-se o disposto na referida lei, devendo o julgamento ser proferido por um tribunal composto de cinco membros do Legislativo e de cinco desembargadores, sob a presidência do Presidente do Tribunal de Justiça local, que terá direito de voto no caso de empate.
A escolha desse Tribunal será feita da seguinte forma: I) dos membros do Legislativo, mediante eleição pela Assembleia; II) dos desembargadores, mediante sorteio.
Importante ter em mente que a Súmula 722 do STF concede competência legislativa privativa à União para definir os crimes de responsabilidade e estabelecer as respectivas normas de processo e julgamento, uma vez que matéria penal é competência privativa daquele ente (art. 22, I, c/c o art. 85, parágrafo único, da CR).
Sob este mesmo raciocínio, os Estados e o Distrito Federal não podem reproduzir a regra do art. 86, § 3.º, da CR, qual seja, impedir a prisão dos Governadores enquanto não sobrevier sentença condenatória por crime comum, nem a contida no art. 86, § 4.º, que impede a responsabilização do Presidente da República, na vigência do mandato, por atos estranhos ao exercício da função.
Já os Prefeitos são julgados nos tribunais de segunda instância (art. 29, X, da CR), a depender do órgão competente para julgar a infração de natureza comum, podendo ser TJ, TRF, TRT ou TRE (Súmula 702 do STF).27 Nos crimes de responsabilidade, eles serão julgados na Câmara Municipal (art. 4.º do Dec.-Lei 201/1967).
O art. 1.º do Dec.-Lei 201/1967 dispõe que os crimes de responsabilidade cometidos por Prefeito, ao contrário do que acontece com o Chefe do Executivo Federal, independem do pronunciamento do legislativo local (Câmara dos Vereadores), não sendo necessário que este órgão exerça o juízo de admissibilidade.
Como asseverado, o Vice-Presidente tem que cumprir os mesmos requisitos para elegibilidade, apesar de ser eleito com o Presidente da República.
Suas funções típicas são:
a) substituir o Presidente da República em caso de impedimento temporário como doença, licença ou viagens (art. 79);
b) suceder o Presidente da República caso estiver vaga a Presidência, como no caso de morte ou renúncia (art. 79);
c) integrar os Conselhos da República e da Defesa Nacional, órgãos superiores de consulta (arts. 89, I, e 91, I);
d) eventual atribuição estabelecida em lei complementar (art. 79, parágrafo único).
As funções atípicas, por sua vez, são:
a) missões especiais que lhe forem confiadas pelo Presidente da República, como a representação em eventos externos dos quais este não queira ou não possa participar (art. 79, parágrafo único);
b) outras funções que lhe forem atribuídas por lei complementar (art. 79, parágrafo único).
São organismos públicos destinados ao assessoramento de alto nível e de orientação e até de deliberação em determinado campo de atuação governamental. Funcionam vários conselhos junto à Administração Pública Federal.
Assim, integram a Presidência da República o Conselho de Governo, de Desenvolvimento Econômico e Social, de Segurança Alimentar e Nutricional, de Política Energética, de Política de Transporte. E junto aos Ministérios funcionam o Conselho Nacional de Educação, Nacional de Política e Cultura, Conselho Monetário Nacional e outros. Estes foram (e tantos outros poderão ser) criados por lei. Contudo, existem três que são instituições constitucionais.
O Conselho da República é órgão superior de consulta do Presidente da República com competência para pronunciar-se sobre intervenção federal, estado de defesa, estado de sítio e outras questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas.
A Lei 8.041/1990 regulamentou a organização e o funcionamento do Conselho da República, que se reúne por convocação e sob a presidência do Presidente da República (art. 84, XVIII). Sua composição, prevista no art. 89, inclui: o Vice-Presidente da República; os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; o Ministro da Justiça; seis cidadãos brasileiros natos com mais de 35 anos de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da República, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Câmara dos Deputados, todos com mandato de três anos, vedada a recondução.
O Presidente da República poderá convocar Ministros de Estado para participar da reunião do conselho, quando constar da pauta questão relacionada com o respectivo ministério (art. 90, § 1.º, da CR); neste caso, o Ministro convocado não tem direito a voto (art. 5.º da Lei 8.041/1990).
O Conselho de Defesa Nacional também é órgão de consulta do Presidente da República, porém opinará em assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do estado democrático, v.g., guerra.
Na dicção do art. 91, § 1.º, compete a este órgão opinar nas hipóteses de declaração de guerra e declaração de paz, nos termos desta Constituição, bem como sobre a decretação do estado de defesa, estado de sítio e da intervenção federal, propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira (art. 20, § 2.º) e nas relacionadas com a preservação e exploração dos recursos naturais de qualquer tipo, e, ainda, estudar, acompanhar e propor o desenvolvimento de iniciativas necessárias à garantia e independência nacional e à defesa do estado democrático.
O art. 91, § 2.º, exige lei para regular a organização e o funcionamento do Conselho de Defesa Nacional. Atendendo a este preceito, a Lei 8.183/1991 regulou, exatamente, a organização e o funcionamento desse órgão, que se reúne por convocação e sob a presidência do Presidente da República (art. 84, XVIII) e tem como membros: Vice-Presidente da República, Presidente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, Ministro da Justiça, Ministro da Defesa, Ministro das Relações Exteriores, Ministro do Planejamento e os Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica.
Essa foi uma das instituições que mais controvérsia geraram no seio da Constituinte.
Traumatizados pelas práticas ditatoriais, que ceifaram o poder de comunicação e inspirados por ideais democráticos, buscou-se a criação de um conselho com diversas prerrogativas e atribuições, com funções de alto alcance social.
A ideia inicial foi sendo descaracterizada até restar o parco art. 224.
A norma constitucional de eficácia limitada de princípios institutivos (art. 224) somente impõe ao Congresso Nacional o dever de instituir, como seu órgão auxiliar, o Conselho de Comunicação Social, o que se dará por lei ordinária.
1. (Procurador do Estado/SP – FCC/2012) Assinale a alternativa correta.
A) Cabe ao Chefe do Poder Executivo dispor, sempre por lei de sua iniciativa, sobre organização e funcionamento da administração pública, quando se tratar de extinção de cargos públicos vagos.
B) Cabe ao Chefe do Poder Executivo dispor, sempre por lei de sua iniciativa, sobre organização e funcionamento da administração pública, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos.
C) Lei proveniente de iniciativa parlamentar, devidamente sancionada pelo Chefe do Poder Executivo, pode dispor sobre organização e funcionamento da administração pública, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos.
D) Cabe ao Chefe do Poder Executivo dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração pública, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos.
E) Lei proveniente de iniciativa parlamentar, devidamente sancionada pelo Chefe do Poder Executivo, pode dispor sobre organização e funcionamento da administração pública, quando se tratar de extinção de cargos públicos vagos.
2. (Advogado Nossa Caixa – FCC/2011) Compete privativamente ao Presidente da República
A) aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas.
B) resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
C) decretar e executar a intervenção federal.
D) sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
E) mudar temporariamente a sede do Congresso Nacional.
3. (Magistratura/SP – VUNESP/2013) Ato Normativo do Presidente da República que exorbita dos limites de delegação legislativa
A) autoriza o Congresso Nacional a revogar todo o Ato Normativo do Poder Executivo, por meio de uma Resolução.
B) legitima o Presidente do Senado Federal a propor ação direta de inconstitucionalidade.
C) autoriza o Congresso Nacional a sustar a parte do Ato Normativo do Poder Executivo que exorbitou dos limites de delegação legislativa, por meio de Decreto Legislativo.
D) legitima a Mesa do Congresso Nacional a propor ação direta de inconstitucionalidade.
4. (Magistratura/MA – CESPE/2013) Assinale a opção correta no que se refere aos Poderes da República.
A) Embora a CF estabeleça a competência privativa dos tribunais de justiça para a escolha de seus órgãos diretivos, tal circunstância não reveste de inconstitucionalidade de lei estadual que admita a participação, na referida escolha, não somente de desembargadores, mas também de juízes vitalícios que atuem em primeiro grau de jurisdição.
B) De acordo com o entendimento do STF, o deputado ou senador que assumir o cargo de ministro de Estado estará sujeito à perda do mandato por quebra de decoro parlamentar caso pratique, na condição de Ministro, ato considerado indecoroso.
C) De acordo com o estabelecido na CF, o Tribunal de Contas da União é órgão de natureza técnica que auxilia o Poder Legislativo na atividade de controle e fiscalização, cujos ministros são detentores das mesmas garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens conferidas aos parlamentares.
D) A competência do Presidente da República para prover cargos públicos federais não pode ser delegada a ministro de Estado.
GABARITO: As respostas destes testes encontram-se no final do livro.
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1PLATÃO. República. Rio de Janeiro: Ediouro, 1992. p. 11.
2Com o derrame sofrido pelo então Presidente Costa e Silva, a sucessão caberia ao VicePresidente Pedro Aleixo. Por meio de uma estratégia, visando a impedir que o Vice-Presidente assumisse definitivamente a Presidência da República, foi editado o Ato Institucional (AI) 12/1969, mudando a tipologia do Poder Executivo, que deixava de ser monocrático, passando a ser diretorial, o qual seria exercido pelos Ministros da Marinha, Exército e Aeronáutica.
3BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da política. 11. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. p. 27.
4Na eleição de 1960 dois partidos tinham força política para chegar ao poder: a União Democrática Nacional (UDN), que lançara Jânio Quadros como Presidente e Milton Campos como Vice-Presidente, e o Partido Social Democrático (PSD), que buscava a eleição do Marechal Lott para a Presidência e João Goulart para a Vice-Presidência da República. Como a eleição do Presidente e Vice-Presidente da República ocorria separadamente, foram eleitos Jânio Quadros (UDN) para a Presidência e João Goulart (PSD) para a Vice-Presidência. Com a renúncia de Jânio Quadros em 1961, instaurou-se uma verdadeira guerra política para impedir que João Goulart assumisse o poder. Assim, para que o sucessor legal não tomasse posse com plenos poderes, foi instituído no Brasil o sistema parlamentarista em 02.09.1961. Após sua posse, João Goulart convocou plebiscito para discussão sobre o sistema de governo, e o povo optou pelo sistema anterior, retornando ao presidencialismo.
5STF, ADI 1.057, rel. Min. Celso de Mello, DJ 06.04.2001.
6MORAES, Guilherme Peña de. Curso de direito constitucional cit., 2010. p. 429.
7Ressalvada a hipótese de crime de responsabilidade, para a doutrina que concede a este crime natureza penal.
8STF, Rcl 511, rel. Min. Celso de Mello, DJ 15.09.1995.
9STF, ADI 1.024, rel. Min. Celso de Mello, DJ 17.11.1995.
10STF, Inq 571, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 05.03.1993.
11STF, Inq 567, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 09.10.1992.
12STF, HC 83.154, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 21.11.2003.
13STF, Inq 212, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 26.08.1994.
14“Mérito. II.1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2. Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4.º (regulado pela Lei 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4.º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituição. II.3. Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, c; Lei 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992). II.4. Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos políticoadministrativos, na hipótese do art. 102, I, c, da Constituição. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a suspensão de direitos políticos. II.5. Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14.ª Vara da Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c, da Constituição. III. Reclamação julgada procedente” (STF, Rcl 2.138/DF, rel. Min. Nelson Jobim, rel. p/Ac Min. Gilmar Ferreira Mendes, DJ 18.04.2008).
15Impeachment é traduzido como “proibir que se ponha de pé” (PINTO, Paulo Brossard de Souza. O “impeachment”. Aspectos da responsabilidade política do presidente da República. Porto Alegre: Globo, 1965. p. 71.
16AGRA, Walber de Moura. Curso de direito constitucional cit., p. 458-459.
17FERREIRA, Luiz Pinto. O impeachment. 2. ed. Recife: Sopece, 1993. p. 22.
18PINTO, Paulo Brossard de Souza. Op. cit., p. 71.
19BASTOS, Celso Seixas Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1995. v. 4, p. 158.
20STF, MS 20.941, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 31.08.1992.
21PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1946. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 1953. v. 2, p. 416.
22“Competência constitucional para legislar sobre crimes de responsabilidade (e, também, para definir-lhes a respectiva disciplina ritual) pertence, exclusivamente, à União” (ADI 4.190 Ref-MC/RJ, rel. Min. Celso de Mello, DJ 11.06.2010).
23STF, MS 21.564, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 27.08.1993.
24STF, MS 21.689, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 07.04.1995.
25MS 21.623/DF, rel. Min. Carlos Velloso, j. 17.12.1992.
26“Preliminar de falta de jurisdição do Poder Judiciário para conhecer do pedido: Rejeição, por maioria de votos, sob o fundamento de que, embora a autorização prévia para a sua instauração e a decisão final sejam medidas de natureza predominantemente política – cujo mérito é insusceptível de controle judicial – a esse cabe submeter a regularidade do processo de ‘impeachment’, sempre que, no desenvolvimento dele, se alegue violação ou ameaça ao direito das partes; votos vencidos, no sentido da exclusividade, no processo de ‘impeachment’, da jurisdição constitucional das Casas do Congresso Nacional” (MS 20.941/DF, rel. Min. Aldir Passarinho, rel. p/Ac Min. Sepúlveda Pertence, j. 09.02.1990).
27Súmula 702 do STF: “A competência do Tribunal de Justiça para julgar prefeitos restringe-se aos crimes de competência da Justiça comum estadual; nos demais casos, a competência originária caberá ao respectivo tribunal de segundo grau”.