KAPITEL 2

Hotbilder

Kartläggningen av aktörers hotbilder är vår centrala forskningsuppgift. Vi anser att aktörers hotbilder och verklighetsuppfattningar är viktiga för förståelsen av varför aktörer väljer att hantera dilemmat mellan nationell säkerhet och demokrati som de gör. Kartläggningen av hotbilder betraktar vi som betydelsefull även för att uppnå ett av övervakningsforskningens överordnade syften, nämligen att placera in övervakningen i en historisk och politisk kontext – att kommunicera den tidsanda som var rådande i Sverige under den omedelbara efterkrigstiden.

Användandet av begrepp som hot och hotbilder är vanligt förekommande i analyser av internationella relationer. I det här kapitlet preciserar vi med hjälp av tidigare litteratur vad vi avser med hot och hotbilder i den här studien. Vi konstruerar också det analysschema som vi behöver för att kartlägga aktörers hotbilder.

Hottaxonomi

Enligt den aktörsorienterade hotlitteraturen är maktutövning det förenande för alla hotrelationer. Någon utövar eller hotar att utöva makt mot den hotade. Hot om fysiskt våld, ekonomiska sanktioner, IT-terrorism och miljöterrorism är bara några exempel (se t.ex. Försvarsberedningen 1998, 1999). En mängd olika aktörer kan vara inblandade i en hotrelation – det kan handla om att individer, organisationer, företag eller stater hotar varandras överlevnad eller autonomi.

Maktutövningens konsekvenser är bland annat att den hotades handlingsutrymme kringskärs av det framförda hotet. Den hotade är tvingad att agera för att söka avvärja hotet, helst genom att förekomma det långt innan några större värden har gått till spillo. Om den hotade inte lyckas med detta så kommer något som den hotade värderar att gå förlorat. Den hotades kontroll går delvis förlorad i samma ögonblick som ett hot identifieras.

Hot kan anta många skepnader, allt från verbala hotelser till truppsammandragningar vid en gräns. Statsvetaren Johan Eriksson instämmer med de senaste årens Försvarsberedningar, att de militära hoten har minskat i omfattning under 1990-talet till förmån för mer diversifierade hotbilder. Samtidigt har samhällets skydd gentemot olika hot blivit mindre självklart till förmån för privata säkerhetslösningar (Eriksson m.fl. 2001).

Hot kan vara olika explicita när det gäller vilka konsekvenser som kommer att drabba andra om hoten realiseras. Därav följer att tolkningarna av olika hot kan vara olika säkra; det råder större osäkerhet kring outtalade, vaga hot än kring direkta, uttalade hot. I litteraturen skiljer man i allmänhet mellan faktiska och potentiella hot beroende på hur väl uttalade hoten är. Potentiella hot innebär att en aktör erkänner en annan aktörs möjlighet och kapacitet att utöva makt om denne skulle vilja (se t.ex. Myers m.fl. 1991). I sådana fall påverkar alltså en aktör en annan aktörs agerande bara genom att inneha tillräcklig kapacitet och behöver aldrig explicit uttala några hot, än mindre realisera dem, för att uppnå sitt syfte.

När det gäller potentiella hot finns det även anledning att här nämna sådana hot som inte kan sammankopplas med en viss aktör. Miljöforskare tror i och för sig att smältningen av polarisen beror på människans levnadsvanor, men det är ju ingen aktör som medvetet skapar hotet. Potentiella hot kan alltså skapas utifrån olika naturfenomen eller samhällsfenomen som inte kan kopplas till en viss sändare av hotet. Den här typen av strukturella hot har dock endast begränsad relevans för våra frågeställningar.¹

För att ytterligare tydliggöra tidsaspektens betydelse finns också anledning att skilja mellan långsiktiga hot och hot som uppstår i krissituationer (jfr Ekman 2000 och Myers m.fl. 1991:3). Krishot kan till exempel handla om att ett invasionshot plötsligt uppstår, eller att en flodvåg eller jordbävning är på väg att ödelägga ett helt samhälle. Oförutsedda händelser som utsätter samhället för stora påfrestningar kan föras till krishotskategorin.

Utifrån olika typer av hot, potentiella eller faktiska, kriser eller långsiktiga hot, skapar de hotade olika hotbilder. Med aktörers hotbilder avses verklighetsuppfattningar av olika hot. De två skilda begreppen hot och hotbilder fäster uppmärksamheten på skillnaden mellan reella och upplevda hot (jfr Westfalk 2001 som talar om faktiska och konstruerade hot). Det kan förekomma reella hot som inte uppfattas som hot av aktörerna, likaväl som det kan förekomma hot i aktörernas verklighetsuppfattningar som inte är verkliga. Eftersom den upplevda verkligheten är det enda som aktörerna är medvetna om när de fattar beslut är det denna upplevda verklighet som i första hand är intressant att studera om man vill öka sin förståelse av aktörernas ageranden.

I den här studien är vi inte intresserade av att studera i vilken utsträckning aktörers uppfattningar av hot överensstämmer med faktiska, reella hot mot nationens säkerhet. Vår undersökning avser inte att söka fastställa i vad mån hotbilderna har varit realistiska i något slags objektiv mening. Däremot inkluderar vi i hotbildsanalyserna sådana resonemang där aktörerna identifierar både faktiska och potentiella hot. Skälet till att vi inte tycker det är viktigt att skilja på dessa är att vi bedömer det som ett rimligt antagande att handhavandet av dilemmat nationell säkerhet och demokrati/rättsstat påverkas av hotbilder, oavsett om dessa bygger på faktiska eller potentiella hot. Vår studie täcker in perioden 1945–1960, då såväl tillfälliga internationella krissituationer som långsiktiga hot sannolikt är mer aktuella.

Hotbilders funktioner

Inom internationell politik och utrikespolitiskt beslutsfattande har de i huvudsak statscentrerade hotbildsanalyserna ägnats åt att förklara staters utrikespolitiska agerande. Aktörers uppfattning om att ett hot har uppstått kan bidra med en förklaring till varför en aktör förändrar sitt utrikespolitiska agerande. Hotbildsanalyserna har utgått från de fem utrikespolitiska målsättningar som stater vanligen tillskrivs, det vill säga säkerhet, ekonomi, ideologi, opinion och identitet. Tanken bakom dessa analyser är oftast att om staten inte förändrar sitt utrikespolitiska agerande så ökar sannolikheten för att hoten realiseras. Det skulle i så fall innebära att staten inte kan existera under nuvarande villkor. Hoten möts därför av nya eller ”nygamla” strategier för att säkerställa att staten i så liten utsträckning som möjligt skall behöva begränsa sitt agerande. I en mening kan hotet, i samma stund som aktörerna uppfattar det som ett hot, innebära en handlingsbegränsning, eftersom ett förändrat strategival under sådana omständigheter inte är självvalt och kontrollen över utvecklingen minskar.

Wilhelm Agrell har, liksom många andra, noterat att det kan finnas andra skäl än säkerhetspolitiska för att överdriva uppfattningen om olika hot och därför framställa en alarmerande bild av omvärlden. Agrell tror att tidningar kan sälja fler exempel om man väljer att publicera artiklar som överdriver potentiella hot mot Sverige. På motsvarande sätt kan fredsorganisationer vinna nya medlemmar genom att framställa krigshot som överhängande (Agrell 1982:4. Se även Goldmann 1997, Eriksson m.fl. 2001). Forskare kan naturligtvis överdriva hot för att få mer forskningsmedel. En hotbild, oavsett om den handlar om att köttätande kan ge galna kosjukan, att ett svenskt icke-medlemskap i EMU leder till ökad arbetslöshet eller att Ryssland flyttar militära medel närmare de baltiska staternas gränser, är ett sätt för politiska aktörer att rikta uppmärksamhet mot ett problem eller en fråga. Alarmism och larmrapporter är ett effektivt medel att nå uppmärksamheten för sina hjärtefrågor.

Agrells fundering leder fram till frågan om vilka drivkrafterna bakom själva konstruktionen av hot är? Som framgår av tidigare forskning är det uppenbart att föreställningar om nationella fiender, säkerhetshot och konspirationer fyller en rad olika funktioner för individer, grupper, samhällen och hela kulturer. Föreställningar om hot kan vara en värdefull resurs, högst användbar för många olika politiska syften.

David Finlay, Ole Holsti och Richard Fagen menar att hot- och fiendebilder fyller åtminstone tre viktiga generella funktioner i samhället. För det första har hotbilder en psykologisk funktion. De kan användas för minska människors frustration, fokusera aggressioner eller omdirigera uppmärksamhet till andra områden. De kan också rättfärdiga tveksamma beteenden eller motivera impopulära beslut och erbjuda en bjärt kontrast till rådande interna förhållanden. För det andra har hotbilderna en sociologisk funktion. Fiendebilder är effektiva redskap för identitetsskapande och kan fostra till solidaritet och sammanhållning i ett samhälle, klargöra gemensamma mål och strävanden och göra det lättare för människor att acceptera en insocialisering i olika gruppnormer. För det tredje har aktörers fiendebilder en politisk funktion. Hotbilder är användbara för att identifiera gemensamma intressen och skapa politisk uppslutning. Genom att polarisera det onda och goda kan man vidmakthålla ideologi, nationalism och konsensus.

Fiendebilders psykologiska och sociologiska funktion avtäcks tydligt i de många studierna av amerikansk kommunistskräck. Historien om amerikansk antikommunism är till stora delar en berättelse om en identitetssökande nation med stora behov av inre och yttre fiender. Den brittiske historikern Michael Heale (1990) har skrivit den kanske mest insiktsfulla studien om amerikansk antikommunism. Heale spårar antikommunismen tillbaka till tidigt 1800-tal. Han beskriver fiendebildernas centrala funktion för det amerikanska nationsbygget, en process präglad av industrialisering, urbanisering och inbördeskrig.

Kommunism uppfattades tidigt som oförenlig med amerikanska särdrag. Socialismens kollektivistiska och materialistiska doktrin var svår att förena med amerikansk kristendom, känslor av patriotism för republiken, den entreprenördrivna ekonomin och den individualistiska drivkraften i amerikansk ideologi. Bilden av ”the enemy from within” – ett klassiskt tema i amerikansk politik ända sedan revolutionen – blev naturlig att återkalla efter nyheten om Pariskommunens upprättande 1871. Socialismens revolutionära natur var ett inre hot som inte ens Amerika var immun mot. Kommunistskräcken bland amerikanerna utnyttjades skickligt av industriägarna som ett vapen i den pågående klasskampen.

Behovet av yttre och inre fiender blev förstås inte mindre efter det traumatiska inbördeskriget. Som distraktion i svåra konflikter tjänade grovt förenklade fiendebilder som utmärkta redskap för att definiera amerikansk identitet och ena nationen. Efter revolutionen i Ryssland 1918 kom det kommunistiska samhället att beskrivas som en inverterad bild av det amerikanska – i allt från politisk retorik till sciencefiction-filmer. Den så kallade McCartyismen – det mest kända uttrycket för amerikansk antikommunism under 1950-talet – vittnar om den enorma sprängkraften i fiendebilder. Ironiskt nog var det i landet där liberalismens individuella fri- och rättigheter historiskt har tillmätts störst vikt som övertrampen blev som grövst. Bränslet till 50-talets paranoida hetsjakt på kommunister i USA var en blandning av partipolitisk kamp, missriktad patriotism och enskilda individers karriärsträvanden.

Enligt den brittiske statsvetaren Ken Booth finner vi det kalla krigets verkliga dynamik inte på den internationella arenan eller i militär upprustning, utan just i användningen av fiendebilder för olika inrikespolitiska syften (Booth 1998). Starkt förenklade fiendebilder är ofta effektivare än mer sofistikerade. Att förmedla en tillfredsställande illusion är bättre än att förmedla en komplicerad verklighet. De senaste årens intresse för identitetsfrågor, delvis som ett resultat av att etnicitet visat sig vara en viktig faktor i krig och konflikter, har i detta avseende en tydlig föregångare i hotbildslitteraturen. ”Vi och de”-tänkandet som är utpräglat för identitetsdiskursen återfinns även i diskussionen om fiendebilder och om hur negativa egenskaper projiceras på fienden (jfr Lindberg 1994:28f, Åselius 1994:197).

De historiska lärdomarna om amerikansk antikommunism är givetvis intressanta, inte minst för att det blir tydligt hur enskilda individer finner det rationellt och naturligt att använda sig av hotoch fiendebilder för att uppnå sina mål. Överfört till svenska förhållanden blir dock resonemangen kring hotbilders identitetsskapande funktioner något ansträngda. Den svenska nationen har inte tillnärmelsevis haft samma identitetsproblem som den amerikanska, i varje fall inte under den tidsperiod som här avses. Behovet av en yttre fiende har inte varit lika stort. Däremot finns ingen anledning att tvivla på att svenska aktörers hotbilder under inledningen av det kalla kriget har fyllt vissa funktioner. Närmast till hands ligger i så fall att diskutera de svenska fiendebildernas politiska funktion. Övervakningen av svenska kommunister under tiden efter det andra världskriget har både en utrikes- och inrikespolitisk dimension: Sovjetunionen utgjorde ett reellt militärt hot samtidigt som det fördes ett ideologiskt och opinionsmässigt krig mellan socialdemokrater och kommunister på hemmaplan.

De hotbilder som aktörer väljer att tro på och förmedla till andra grundar sig inte bara på faktiska förhållanden utan också på strategiska överväganden om måluppfyllelse. Aktörer har för det mesta någonting att vinna på att förmedla en viss hotbild. Enligt detta antagande kan man till exempel ställa upp hypoteser om att militärer förmedlar intensiva hotbilder för att kunna äska mer pengar till säkerhets- eller underrättelsetjänst, att politiker väljer att utnyttja kommunistfaran som vapen i inrikespolitiken, eller att partier utnyttjar hoten för att behålla eller vinna större opinions- och väljarstöd.

Vår kartläggning av svenska aktörers hotbilder under det kalla krigets inledning kommer dock inte att inkludera någon systematisk studie av vilka funktioner aktörernas hotbilder kan ha haft. Frågan om varför vissa aktörer väljer att förmedla de hotbilder de gör är givetvis oerhört intressant, men kommer inte beröras annat än undantagsvis i vår studie. Det beror bland annat på att forskningsfältet är så pass orört. En bred kartläggning har därför prioritet i förhållande till exempelvis mer djuplodande motivanalyser. Förutsättningarna för att besvara sådana varför-frågor tror vi dock förbättras avsevärt när HSFR:s/VR:s olika delprojekt samt Säkerhetstjänstkommissionens rapporter väl har publicerats.

Internationella och nationella hotbilder

Hotbildsbegreppets frekventa användning inom forskningen ger anledning att precisera på vad sätt denna studie knyter an till tidigare forskning och med vilka begränsningar vi använder hotbildsbegreppet. Projektet gör en distinktion mellan internationella och nationella hotbilder. Distinktionen är användbar för att skilja mellan verklighetsuppfattningar som rör utrikes hot mot statens suveränitet, och verklighetsuppfattningar som rör inrikes hot mot statens suveränitet. Vi tror att båda dessa kategorier av hotbilder behöver kartläggas för att vi skall kunna förstå hur vakt mellan säkerhet och demokrati hanterades av svenska politiker, militärer och poliser. Ett exempel från vårt undersökningsområde är världskommunismen, som uppfattades både som ett internationellt och ett nationellt hot.

Den amerikanske statsvetaren Robert Jervis menar att aktörer drar lärdom av särskilt traumatiska eller dramatiska händelser i statens historia. Hotbilder som visade sig vara korrekta under en sådan dramatisk händelse tenderar att återkomma längre fram när aktören skall handha nya dramatiska situationer (Jervis 1976). Detta torde gälla både internationella och nationella hotbilder.

Med internationella hotbilder avser vi uppfattningar om de hot mot staten som i allmänhet diskuteras i forskning om internationell politik. Hit hör hot från andra stater eller transnationella aktörer mot nationens säkerhet, ekonomi, ideologi eller identitet. En omfattande forskning inom denna kategori diskuterar försvarsplanering utifrån olika hotbildsscenarier där framförallt hot mot den militära säkerheten från andra stater analyseras (se särskilt företrädare för den realistiska skolbildningen, t.ex. Waltz 1979).

I Sverige finns många exempel på studier som accepterat och tagit den militära säkerheten primat sin utgångspunkt. Nils Andréns säkerhetspolitiska analyser implicerar att internationella hot kan delas in i direkta angreppshot respektive indirekta krishot (Andrén 1997). Under kalla kriget stod de direkta angreppshoten i större utsträckning i fokus för de säkerhetspolitiska analyserna än idag, då analyser av indirekta (se t.ex. ÖCB:s forskningsverksamhet, Sundberg 2000) och ekonomiska globala krissituationer ägnas allt större uppmärksamhet (Ohlin 1985). Sannolikt hänger det samman med att staten som aktör blivit alltmer ifrågasatt och att organisationer och företag nämns som andra centrala aktörer. Dessutom har säkerhetsbegreppet vidgats och innefattar inte längre bara militär säkerhet (Buzan 1991, Wæver 1997).

Ofta saknar försvarsstudierna diskussioner kring begreppet hotbild sannolikt därför att det är ganska uppenbart att hoten som avses enbart inbegriper militära hot. Implikationerna för landets säkerhet anses som självklara (se t.ex. Agrell 1982, Nygren 1991:7f). Några studier förtjänar dock att diskuteras mer ingående eftersom de för utförligare teoretiska resonemang kring hotbildsbegreppet. En är Steve Lindbergs studie om Finlands försvarsplanering och försök att möta utrikes hot. Lindberg menar att själva hotbildsbegreppet är starkt framtidsorienterat, eftersom det uttalar sig om faran för att en aktörs målsättningar inte kommer att uppfyllas. Förväntningar om hot och deras konsekvenser används som planeringsinstrument för militären och är föremål för kontinuerlig utvärdering (Lindberg 1994:7, 13). Wilhelm Agrells studie om kontinuitet och förändring i den svenska försvarsdoktrinen utgår från en liknande tanke. Agrell definierar hotbilder som verklighetsuppfattningar om hur potentiella konflikter på den internationella scenen kan påverka Sveriges säkerhet och intressen (Agrell 1985:24).

I Stig Ekmans nyligen publicerade rapport från 1974 års underrättelseutredning diskuteras det faktum att underrättelsetjänstens funktion är att i någon mening vara en första försvarslinje – en organisation som är aktiv långt innan krig eller konflikter i Sveriges närområde utbryter. Underrättelsetjänstens uppgift är bland annat att övervaka och upptäcka förändringar i olika typer av skeenden som skulle kunna bli ett hot mot Sverige. Genom ett ständigt stå i beredskap att samla in och bearbeta underrättelser upprättas en slags normalbild från vilken anomalier tidigt kan upptäckas. Underrättelserna skall ligga till grund för militärens agerande och bidra till beslut om att mobilisera eller eventuellt införa höjd beredskap (Ekman 2000:15f; jfr Rönnow 1985:5).

Till nationella hotbilder räknar vi uppfattningar om hot mot den befintliga nationella politiska ordningen och mot enskilda medborgares säkerhet. Hit hör konstruktioner av samhällets rädsla för brott mot rikets säkerhet, det vill säga organiserad politisk extremism, terrorism, spionage, sabotage, förräderi, spridning av revolutionsideologier eller opinionsstöd för icke-demokratiska partier. Det handlar inte om direkta militära säkerhetshot från andra stater utan istället om hot från organisationer, grupper och enskilda medborgare som i första hand verkar inom riket. Även i detta fall har säkerhetstjänsten en viktig funktion för att övervaka och upptäcka förändringar i skeenden och beteenden.

Ett rimligt antagande är att de internationella hotbilderna påverkar de nationella hotbilderna. Wilhelm Agrell menar att världspolitiska skeenden har påverkat säkerhetstjänstens omfattning och utformning i Sverige. Personella nedskärningar efter andra världskriget följdes även av nedskärningar i antalet arbetsuppgifter. Den omfattande personalkontrollen och övervakningen som ägt rum under kriget fick ett tvärt avbrott.

När det internationella läget skärptes i slutet av 1940-talet i och med Pragkuppen, fick det stora återverkningar för det inre säkerhetsarbetet. Med de kommunistiska partiernas stora valframgångar i Västeuropa i färskt minne återupptog statspolisen på hösten 1948 registreringen av personer i olika politiska ytterlighetsorganisationer. Samtidigt fördubblades anslagen. Organisationen som bildades med två parallella spaningsorganisationer – en för Stockholm och en för hela landet – bibehölls i stort sett ända fram till mitten av 1960-talet och bildandet av Rikspolisstyrelsen (Agrell 1999:21ff).

De empiriska kapitlen 4–7 återger ett kronologiskt skeende av hotbilderna samt säkerhetstjänsternas utveckling och inleds av en kortare resumé av det internationella läget, för att därmed sätta de internationella hotbilderna i relation till de nationella. Vi har inte genomfört någon primärforskning när det gäller de internationella hotbilderna. Det kalla krigets skiftande klimat när det gäller relationerna mellan stormakterna har dock fungerat avgränsande för de empiriska kapitlen. Det innebär att i kapitel 4 diskuteras perioden fram till andra världskrigets slut, i kapitel 5 perioden 1945–1948, i kapitel 6 perioden 1949–1953, och i kapitel 7 perioden 1954–1960. Pragkuppen och Berlinblockaden 1948 har markerat en skiljelinje i den internationella samtalstonen, liksom Stalins död 1953. I det förra fallet handlade det om en gradvis skärpning av det internationella läget och i det senare om en långsam upptining.

Mot ett fungerande analysschema

Som framgick redan i kapitel 1 är syftet med studien att kartlägga nationella hotbilder så som de framställs av journalister, politiker, militärer, och övervakare under perioden 1945–1960. I detta avsnitt skall vi diskutera och presentera vilka frågor vi besvarar för att genomföra kartläggningen, vilka indikatorer vi använder för att besvara frågorna samt i vilket material vi letar efter indikatorerna. Vår uppdelning i många aktörer ger oss anledning att senare återkomma till frågan hur stor samstämmigheten var i de ledande skikten i Sverige. I vilken utsträckning återfinns liknande hotbilder i de samhällsledande skikten?

Vilka indikatorer har tidigare forskning använt för att rekonstruera en aktörs hotbilder? Mycket av forskningen har som tidigare nämnts utvecklats i studier om internationella hotbilder och det är också till denna forskning vi vänder oss för att skapa teoretiska kategorier och empiriska indikatorer.

Nils Andrén menar att den svenska militären och andra elitgrupper har besvarat tre frågor för att identifiera potentiella eller faktiska hot:

1) Vem hotar Sverige?

2) Vad vill den som hotar Sverige uppnå?

3) Vilka medel står till förfogande för att verkställa hotet?
(Andrén 1984:51).

Frågorna är av så pass generell karaktär att de kan användas också för att kartlägga andra hot än militära. Dessa tre frågor har vi kompletterat med frågorna om

4) vilket slags hot som uppfattas?

5) samt vilken intensitet hotbilderna ger uttryck för?

Skälet till att Andréns frågor inte är tillräckliga på den första punkten är helt enkelt att Andréns analyser utgår från att det handlar om militära säkerhetshot. I vårt fall kan nämligen de nationella hotbilderna byggas upp också av andra hot än säkerhetshot. Vi tänker i första hand på ideologiska och opinionsmässiga hot.

Andréns tre frågor har med olika grad av tydlighet legat till grund för flera tidigare empiriska studier om hotbilder. I Steve Lindbergs analyser för att rekonstruera den finländska militärens och den politiska ledningens hotbilder under 1990-talet återfinns fyra olika indikatorer som kan bidra till att besvara de frågor som Andrén presenterar. För att få en uppfattning om vem de militära aktörerna anser hotar Finland, vad den som hotar Finland vill uppnå samt vilka medel som står till dennes förfogande, har försvarsutredningar, försvarets generella uppbyggnad, utvecklingen i Finlands säkerhetspolitiska omgivningar samt den säkerhetspolitiska debatten i Finlands grannländer använts som indikatorer.

Steve Lindbergs studie lär oss två saker. För det första kan såväl organisationsuppbyggnad som aktörernas säkerhetspolitiska analyser säga oss viktiga saker om aktörens hotbild. För det andra kan man inte bortse från att förändringar i den internationella utvecklingen sannolikt avspeglas i aktörernas hotbilder, vilket gör att en analys av den internationella utvecklingen också säger något om aktörernas hotbilder. Vi har valt att integrera alla dessa element i vår hotbildsanalys.

På den första frågan (1) om vem som hotar centrala säkerhetspolitiska, ekonomiska, ideologiska eller opinionsmässiga värden kan svaret bli: enskilda personer, mer organiserade sammanslutningar som partier eller organisationer samt andra länder eller transnationella organisationer.

Enskilda individer kan uppfattas som benägna att till exempel genomföra sabotage eller terrorhandlingar, utan att dessa individer i första hand betraktas som medlemmar av någon organiserad nationell eller internationell verksamhet. Genom att identifiera enskilda individer har samhället möjlighet att förhindra dessa att genomföra sina planer. Möjligheterna att enskilda individer skulle kunna genomföra omfattande sabotageaktioner måste betraktas som begränsade, medan spioneri och annan femtekolonnverksamhet är tänkbar. Om individer saknar organisatoriska nätverk är svårigheterna betydande att identifiera dessa.

Vanligare torde vara att hot emanerar från partier eller andra sammanslutningar. Under den undersökta perioden 1945–1960 betraktades till exempel det kommunistiska partiet och dess olika närstående organisationer som ett potentiellt hot. På elitnivå finns det anledning att förvänta sig stor enighet om att det kommunistiska partiet utgjorde det främsta hotet eftersom man uppfattade SKP som ett icke-demokratiskt parti. SKP var det enda riksdagsparti som förespråkade en omvandling av det svenska samhället med våld.

Ett tredje tänkbart svar på frågan om vem som hotar är att det ytterst är andra stater eller möjligtvis transnationella organisationer som står för hoten. Sovjetunionen eller den internationella kommunismen kan få representera ett eventuellt svar på denna frågan. Om enskilda individer eller det kommunistiska partiet i Sverige betraktas som helt i händerna på den internationella kommunismen, eller möjligtvis Sovjetunionen, karaktäriseras hotet som att det emanerar från ett annat land.

Den andra frågan (2) är vad aktörerna kan förväntas vilja uppnå? Enskilda personer, partier eller länder kan alla eftersträva makt och inflytande över ekonomi, politik och samhällsutveckling. Detta kan sedan omvandlas för att uppnå anarki, revolution, ökat opinionsstöd eller ekonomiska fördelar. En enskild individ kan vilja uppnå revolution eftersom det stämmer bäst överens med den egna övertygelsen. SKP kan vilja uppnå revolution eftersom man därigenom kan försöka förverkliga målen i partiprogrammet. Ett annat land kan vilja uppnå revolution för att öka antalet samarbetspartner och likasinnade i världspolitiken.

Ökat opinionsstöd torde i första hand eftersträvas av partier eller länder. I alla fallen är vi alltså ute efter vad massmedia, politiker, militärens säkerhetstjänst och säkerhetspolisen uppfattade att hotfulla aktörer ville uppnå. Detta sker genom att undersöka vilka mål aktörerna förmodar att enskilda personer, partier och länder har, vilka ideologiska utgångspunkter som bedöms som mest centrala samt vilken verksamhet som anses vara genomförbar.

Vår studie avser inte att ta sig an frågan om de övervakades benägenhet att faktiskt genomföra det som andra befarade. Andra projekt inom ramen för Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådets/Vetenskaprådets forskningsprogram har denna inriktning.

Den tredje frågan (3) handlar om vilka medel som står till förfogande för att verkställa hoten. Hur väl förberedda uppfattas aktörerna vara för att uppnå målen för verksamheten? Här kommer vi särskilt att studera vilka resurser som enskilda individer har till exempel i form av kunskap om känsliga svenska förhållanden. Partiernas resurser kan vara olika väl utvecklade när det gäller organisation och upprättade nätverk. Särskilda resurser som pengar, tryckpressar, fordon och vapen kan också underlätta verksamheten.

Resurserna kan användas till att förverkliga olika typer av hot (4). Säkerhetshot innefattar bland annat spioneri, sabotage, terrorism och förberedelser för femtekolonnverksamhet. Ekonomiska hot handlar om industrispioneri eller industrisabotage där man antingen avslöjar industrihemligheter eller förstör faktiska värden. Ideologihot konstitueras av propaganda för främmande makt eller partier som står utanför den demokratiska ordningen. Överhuvudtaget kan spridning av antidemokratiska idéer utgöra ett ideologihot. Opinionshot föreligger om partier utanför den demokratiska gemenskapen får ökat sympatikapital hos väljarna och valresultaten förbättras.

Till sist hoppas vi att hotbildsanalysen skall ge svar på en femte fråga (5), nämligen hur starkt hotet har uppfattats över tid. Vi vill kunna uttala oss om hotbildernas intensitet vid olika tidpunkter. Här kommer vi att kunna använda uppgifter om antal genomförda personalkontroller, antal övervakare, övervakarnas instruktioner samt övervakningens ekonomiska utrymme i budgeten som empiriska indikatorer på hotintensitet. Om antalet personalkontroller samt övervakare ökar under en viss period talar detta för att hotuppfattningarna blivit intensivare under perioden. Likaså om instruktionerna för övervakarna ger utrymme för mer långtgående befogenheter och budgeten ökar.

En tänkbar invändning mot att använda ekonomiska indikatorer på hotbildernas intensitet är att en försämrad ekonomisk konjunktur kan tvinga ner budgeten utan att hotuppfattningen egentligen ändrats. Ändringar på grund av budgetläget torde dock vara av ganska övergående natur. Eftersom verksamheten som diskuteras här är av så grundläggande karaktär för statens överlevnad talar det för att en konstant hotbild också motiverar en konstant budgettillströmning. Vi menar därför att de ekonomiska prioriteringarna sannolikt säger något om hotbildens intensitet.

Karaktär	Exempel på empiriska indikatorer
1. Vem hotar?	– enskilda personer/debattörer/uppviglare
	– organiserad verksamhet; grupper, partier, sammanslutningar
	– andra länder, transnationell verksamhet
2. Vad vill den som hotar uppnå?	– makt och inflytande över ekonomi, politik och samhällsutveckling
	– anarki
	– revolution
	– opinionsstöd
3. Vilka medel står till förfogande för att verkställa hotet?	– vapen
	– kunskap
	– organisation/nätverk
	– tillgångar/resurser (pengar, tryckpressar, fordon, radioapparater)
4. Hot av vilket slag?	– säkerhetshot: förberedelse för femtekolonnverksamhet, revolution, infiltration; militärt spionage; sabotage mot militären; terrorism
	– ekonomiska hot: industrisabotage/ industrispionage
	– ideologiska hot: propaganda; spridning av omstörtande idéer
	– opinionshot: valframgångar, växande anhängarskaror, politisk propaganda
Intensitet
5. Hur starkt är hotet och hur allvarligt bedöms det vara?	– antal personalkontroller
	– antal övervakare
	– övervakarnas uppgifter
	– övervakarnas instruktioner/organisation
	– övervakarnas ekonomiska resurser/budget

En viktig uppgift för denna studie är inte bara att utröna vilka hotbilder som beslutsfattare och andra hyser utan också att försöka slå fast vilka konsekvenser som hotbilderna har fått för hur dilemmat mellan nationell säkerhet och demokrati har hanterats. Det innebär att vi finner det mindre viktigt att söka svara på den ytterligt delikata frågan om hur korrekta aktörers hotuppfattningar är, det vill säga i vilken utsträckning det har funnits någon samstämmighet mellan faktiska hot och upplevda hot. Även inbillade eller potentiella hot motiverar ett förändrat agerande (Andrén 1984:37).

Däremot finns det anledning att fortsätta fundera över frågan vad det är som talar för att överensstämmelsen mellan olika gruppers hotbilder skulle vara låg eller hög? Hur torde eventuella skillnader mellan gruppernas hotbilder kunna preciseras med hjälp av analysschemat?

Vi har tidigare lärt oss att fiende- och hotbilder ofta är starkt förenklade och att de fyller olika funktioner. Vi tror därför att personalen vid statspolisen och vid militära säkerhetstjänsten har intresse av att framställa hoten som allvarligare, eftersom övervakningsorganisationens tilldelning av medel bygger på starka hotbilder.

Även om de flesta hotbilder är förenklade så finns det anledning att fundera över vilken aktör det är som torde framställa den mest komplexa bilden. Här tror vi ändå att den kunskap som övervakningsverksamheten ger statspolis och den militära säkerhetstjänsten också ger den största möjligheten att resonera i mer komplexa bilder. Komplexiteten i dem torde synas i att statspolisens och den militära säkerhetstjänstens personal förmår diskuterar samspelet mellan olika hotbilder. Detta gäller sannolikt även samspelet mellan olika aktörer, vilka mål aktörerna har för sin verksamhet och vilka medel som står till aktörernas förfogande.

Stabiliteten i hotbilderna är sannolikt som störst hos dem som utför själva övervakningen, eftersom de ständigt utgår från hotbilderna i sitt dagliga värv. Det faktum att samma personal utförde övervakningsarbete under en längre tid, samtidigt som övervakningsorganisationen i stort sett hade överlevt intakt genom det andra världskriget, bidrog till stabiliteten.

Eftersom utrikespolitik i allmänhet och säkerhetstjänsternas verksamhet i synnerhet inte är öppen för insyn är allmänheten hänvisad till massmedia för att få information. Massmedia torde sannolikt vara intresserad av att referera dramatiska händelser, som till exempel spionaffärer och vapenbeslag, där man kan personifiera och konkretisera olika säkerhetshot. Massmedierna i Sverige på slutet av 1940-talet och början av 1950-talet kan inte beskrivas som några granskande medier (Djerf Pierre 1996). Regeringens, försvarsstabens och statspolisens hotbilder stod sannolikt tämligen oemotsagda på ledarplats om vi bortser från kommunisternas egna tidningar.

Opinionshot torde vara mer förbehållna partierna och deras företrädare när de diskuterar potentiella valframgångar. Sannolikt kombineras opinionsövervägandena med säkerhetshot, eftersom de sistnämnda är mer legitima skäl för partierna att reagera på.

Regeringens hotbilder är dels ett resultat av försvarets och statspolisens hotbilder, dels ett resultat av de ideologiska förutsättningar som regeringen har att skapa vissa hotbilder. Ideologin fungerar sannolikt som ett filter för vissa hotbilder. På samma sätt som försvaret och statspolisen sannolikt är benägen att diskutera flera olika hotbilder, det vill säga både säkerhetshot, ekonomiska hot, ideologihot och i viss mån opinionshot, så borde även regeringen göra det.

Disposition

Det första empiriska kapitlet, kapitel 4, innehåller en redogörelse över säkerhetstjänsten i Sverige under andra världskriget. De tre följande empiriska kapitlen 5, 6 och 7 inleds med korta rekapituleringar av de viktigaste utrikespolitiska händelserna under respektive period samt en kort introduktion till historien om övervakningen. Därefter följer olika avsnitt uppdelade efter två kriterier, dels efter vilket slags hotbild som aktörerna ger uttryck för, dels efter organisatoriska förändringar i övervakningen.

När det gäller uppdelning i hotbilder kan detta alltså exemplifieras med att opinionshot diskuteras i ett särskilt avsnitt och säkerhetshot i ett annat. I samband med att olika hotbilder redovisas kommenteras även i vilken utsträckning aktörerna diskuterar varifrån hoten kommer respektive vilka medel som finns till förfogande för att verkställa hoten.

De organisatoriska avsnitten redogör för förändringar i olika avseenden, till exempel om personalkontrollen utvidgades, samt om personalmängden ökade hos statspolisen.

Vi har valt att vara tämligen frikostiga med citat. Skälen till det är att citaten ger oss möjlighet att belägga vissa resonemang samtidigt som de ger läsaren förtrogenhet med materialet. Att få ta del av språket som användes av till exempel statspolisen och den militära säkerhetstjänsten ger dessutom en känsla för rådande tidsanda. Citaten har valts ut för att vi betraktar dem som typiska representanter för olika hotbilder och därigenom kan illustrera dem.

Innan vi kastar oss över de empiriska analyserna vill vi i nästföljande kapitel fördjupa oss ytterligare i frågor som rör det unika arkivmaterial från den polisiära och militära säkerhetstjänsten. Många olika typer av öppet material behövs i kartläggningen, till exempel pressmaterial och riksdagsmaterial, samtidigt som uppläggningen kräver tillgång på öppet och hemligt arkivmaterial från säkerhetstjänst och statspolis.