SOMMAIRE
NOTIONS À MAÎTRISER
L’implication de l’État dans le pilotage de la sécurité sociale s’est renforcée avec la révision constitutionnelle du 22 février 1996, qui a modifié l’article 34 de la Constitution et introduit un nouvel article 47-1. L’article 34, précisé sur le plan de la procédure législative par l’article 47-1, prévoit le vote annuel d’une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). Les LFSS sont l’équivalent des lois de finances, dans le domaine de la sécurité sociale : elles « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses ».
L’institution de ces lois spéciales traduisait en 1996 un accroissement des compétences du Parlement en matière de finances sociales et, plus largement, une plus grande intervention de l’État – revenant en cela partiellement sur l’autonomie des partenaires sociaux dans la gestion des régimes de sécurité sociale. Jusqu’alors, la gouvernance financière de la sécurité sociale relevait en effet conjointement de l’État et, conformément au principe originel de leur financement, des cotisants (salariés et employeurs) ou, plus exactement, de leurs organismes représentatifs.
Cependant, la hausse continue des dépenses sociales, l’universalisation de la protection sociale et la place croissante accordée aux ressources fiscales pour assurer leur financement justifiaient une intervention accrue du Parlement. En particulier, les LFSS visent, par un meilleur pilotage, à une maîtrise des dépenses sociales de santé. De manière plus générale, le vote de cette loi permet, chaque année, au Parlement de se prononcer sur les grandes orientations des politiques de santé et de sécurité sociale, ainsi que sur leurs modes de financement.
Les LFSS ont été considérées comme un élément du contrôle parlementaire en matière de finances publiques, lequel faisait défaut s’agissant des finances sociales
En matière financière, le Parlement était tenu à l’écart des affaires de la sécurité sociale avant la création des LFSS. Son intervention normative se limitait à une enclave des finances sociales dans le périmètre du budget de l’État : le budget annexe des prestations sociales agricoles. Par ailleurs, un rapport sur les régimes obligatoires de base lui était communiqué à titre informatif depuis 1994.
La volonté de reprise en main par l’État des finances sociales résulte aussi du contexte politique et économique de l’époque. Suite à l’entrée en vigueur du traité de Maastricht en 1993, la France fournissait des efforts pour respecter les critères de convergence nécessaires à sa qualification pour l’union économique et monétaire. Le plan de réforme de la protection sociale du Premier ministre Alain Juppé est d’ailleurs contemporain de la révision constitutionnelle de 1996.
La création des LFSS n’a cependant pas été acceptée sans débat et sans opposition. Certaines organisations syndicales ont vivement contesté cette innovation normative, considérant qu’en mettant fin à la gestion exclusive par les partenaires sociaux, la réforme conduisait à une « étatisation »1.
La révision constitutionnelle a été complétée par la loi organique du 22 juillet 1996, codifiée au sein du code de la sécurité sociale (CSS), qui est notamment venu préciser le champ du nouveau pouvoir normatif du Parlement. Les LFSS portent sur les seuls régimes obligatoires de base2. À l’inverse, les régimes complémentaires obligatoires de retraite et le régime d’assurance chômage n’entrent pas dans le périmètre des LFSS.
Dans le sillage de la LOLF, les dispositions organiques relatives aux LFSS ont été substantiellement révisées en 2005. La loi no 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (dite LOLFSS) a approfondi le pilotage des finances sociales par l’État. Elle a redéfini le contenu et la présentation des LFSS et renforcé le pilotage de l’ensemble de la politique publique de sécurité sociale. Les LFSS ont, en effet, été conçues comme un cadre permettant d’améliorer la performance de la sécurité sociale, sur le plan de la qualité de service pour les usagers et de l’efficience pour le cotisant et le contribuable.
Plusieurs éléments rapprochent les LFSS des lois de finances.
Les lois de financement ne sont pas des lois ordinaires. Elles ont un domaine limité à leur objet et ne peuvent donc contenir que des dispositions susceptibles « d’affecter directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorer le contrôle du Parlement sur l’application des LFSS ». Toute disposition extérieure à ce domaine est un « cavalier social », susceptible d’être censuré comme tel par le Conseil constitutionnel, au même titre que les cavaliers budgétaires des lois de finances.
Les LFSS ont également un domaine exclusif. Doit figurer en LFSS, du fait de son incidence sur les finances sociales, l’affectation totale ou partielle d’une recette de la sécurité sociale (cotisations sociales et impôts affectés à la sécurité sociale) à une personne morale autre que les organismes gérant un régime obligatoire de base de sécurité sociale ou concourant à leur financement. Il en va de même des mesures de réduction, d’exonération ou d’abattement d’assiette de cotisations ou de contributions sociales, à moins d’être compensées financièrement par le budget de l’État.
Pour 2017, le total des exonérations de cotisations sociales devrait atteindre 36,8 Md€3, dont les allégements dits Fillon sur les bas salaires4.
Du fait de la diversité des finances sociales, le principe budgétaire d’universalité n’a certes pas le même sens pour les LFSS que pour le budget de l’État. Néanmoins, la LOLFSS tend à embrasser l’ensemble des finances sociales. L’ensemble des dépenses et recettes des régimes obligatoires figurent dans les LFSS, y compris depuis 2005 celles des régimes comptant moins de 20 000 cotisants. Le Parlement est également amené à se prononcer sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des organismes qui participent au financement de la sécurité sociale. Enfin, le champ des LFSS couvre les dispositions ayant trait à l’amortissement de la dette des régimes de sécurité sociale.
Tout comme les lois de finances, les LFSS sont d’initiative gouvernementale. Les PLFSS sont établis conjointement par les ministres chargés de la sécurité sociale et des comptes publics, sous l’autorité du Premier ministre. Au plan administratif, c’est la direction de la sécurité sociale (ministère des affaires sociales) qui coordonne ces projets de lois, en liaison avec la direction du budget (ministère des comptes publics). Toutefois, leur préparation est moins longue et conflictuelle que celle des PLF car les négociations concernent essentiellement les deux ministres précités, sans qu’il ne soit besoin d’organiser, avec chaque ministère, l’équivalent des conférences budgétaires.
Les PLFSS élaborés par le gouvernement sont soumis à l’avis du Conseil d’État, dont la section sociale est chargée de l’instruction. Après adoption par le Conseil des ministres, les PLFSS sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale, devant laquelle ils sont déposés avant le 15 octobre. Le dépôt est donc postérieur à celui du PLF de sorte, qu’en pratique, le débat sur le PLFSS a lieu après la première lecture du PLF.
Le calendrier de lecture et d’adoption est encadré par l’article 47-1 de la Constitution, qui prévoit un délai maximum de 50 jours, dont vingt jours à l’Assemblée et 15 jours au Sénat en première lecture. Pour la navette parlementaire, la procédure d’urgence est de droit. À défaut de délibération dans ces délais, qui sont plus resserrés que ceux applicables aux PLF, les dispositions du PLFSS peuvent être mises en œuvre par ordonnance.
L’irrecevabilité financière des amendements parlementaires prévue par l’article 40 de la Constitution est naturellement applicable aux LFSS. Les amendements diminuant les ressources ou créant une charge publique ne sont donc pas recevables. Toutefois, la notion de charge publique a été interprétée de manière souple puisqu’elle s’entend des objectifs de dépenses et non des sous-objectifs, s’agissant notamment de l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie, cf. tableau 1).
Formellement, les LFSS sont présentées en quatre parties, contre deux parties pour les lois de finances. Aucune partie de peut être votée avant que la précédente ne l’ait été. Les LFSS comportent des tableaux d’équilibre permettant de rapprocher les prévisions de recettes des différentes branches de sécurité sociale des objectifs de dépenses qui leur sont fixés.
La première partie comporte les dispositions relatives au dernier exercice clos, afférent à l’année N-2. Elle est l’équivalent de la loi de règlement du budget de l’État.
La deuxième partie comprend les dispositions rectificatives de l’exercice en cours (année N-1), à l’instar des LFR pour l’État. En effet, bien que cela soit théoriquement possible, le gouvernement recourt rarement à des lois de financement rectificatives n’ayant que ce seul objet. Il y a eu une telle loi rectificative en date du 8 août 2014, correspondant notamment à la volonté du nouveau Premier ministre, M. Manuel Valls, de mettre immédiatement en œuvre le pacte de responsabilité et de solidarité (notamment l’allégement de cotisations sociales salariales sur les bas salaires, qui a toutefois été censuré par le Conseil constitutionnel).
Ce n’est qu’avec la troisième partie que l’on parvient aux dispositions touchant à l’exercice à venir (année N). Cette partie, comparable à la première partie d’une LFI, est relative aux recettes, aux conditions de l’équilibre financier et aux tableaux d’équilibre (déclinés par branches). Elle comporte aussi les dispositions d’autorisation d’emprunt de trésorerie. Les prévisions financières sont en outre pluriannuelles puisqu’elles s’étendent jusqu’à l’exercice N+3.
Les objectifs de dépenses et les mesures de dépenses figurent dans la quatrième partie, qui équivaut à la seconde partie d’une LFI. Les objectifs sont nationaux et portent sur chaque branche. Plus précisément, l’ONDAM est décomposé en sous-objectifs (soins de ville, établissements de santé tarifés à l’activité, autres dépenses relatives aux établissements de santé, établissements et services pour personnes âgées, établissements et services pour personnes handicapées et autres modes de prise en charge) permettant d’affiner le pilotage des dépenses d’assurance maladie (cf. tableau 1).
Par ailleurs, les PLFSS sont accompagnés de dix annexes, au premier titre desquels les programmes de qualité et d’efficience (PQE). Ces six programmes traduisent la démarche de performance de chaque branche ou secteur (maladie, accidents du travail – maladies professionnelles, retraites, famille, financement, invalidité et dispositifs gérés par la caisse nationale de solidarités pour l’autonomie) et détaillent l’état de la situation, les résultats de l’action passée, les moyens mis en œuvre et les objectifs fixés.
Parmi les autres annexes, on compte notamment l’annexe 3, dédiée à la mise en œuvre de la loi de financement de la sécurité sociale et aux mesures de simplification, l’annexe 5, qui traite des niches sociales, ou encore l’annexe 9, sur les comptes sociaux.
Sous-objectifs 2017 (en Md€) | Évolution par rapport à 2016 | |
Soins de ville | 84,8 | 2,1 % |
Établissements de santé | 77,7 | 2,0 % |
Contribution de l’assurance-maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées | 8,8 | 2,9 % |
Contribution de l’assurance-maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées | 10,7 | 2,8 % |
Dépenses relatives au Fonds d’intervention régionale (prévention, maisons d’autonomie…) | 3,2 | 2,1 % |
186,7 | 2,1 % |
Enfin, ces annexes sont distinctes des rapports joints aux PLFSS, qui renforcent la dimension pluriannuelle de ces derniers et inscrivent les finances sociales dans le cadre plus large des finances publiques. En amont, le gouvernement doit transmettre au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur les orientations des finances publiques avec notamment une description des grandes orientations de la politique de sécurité sociale de la France au regard de ses engagements européens et une évaluation pluriannuelle, pour les quatre années à venir, de l’évolution des recettes et des objectifs de dépenses (notamment l’ONDAM) des administrations de sécurité sociale.
Un autre rapport décrit les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits. Enfin, un rapport introduit par la loi du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, présente l’effort structurel (cf. chapitre 30) des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale pour l’année N, soit la contribution de la sécurité sociale à l’effort de réduction du déficit public.
La portée juridique propre aux LFSS ne met pas en cause le progrès apporté en termes de pilotage des finances sociales mais conduit à en constater les limites. En effet, malgré la ressemblance entre lois de finances et LFSS, ces dernières n’ont pas la même portée juridique et pratique.
Tout d’abord, la portée juridique des LFSS est moindre car le Parlement n’a pas le pouvoir de fixer lui-même les taux des cotisations sociales, principales recettes de la sécurité sociale. En effet, les principes fondamentaux des cotisations sociales sont fixés par la loi mais leurs paramètres (taux, assiette…) sont fixés réglementairement.
En revanche, le Parlement est pleinement compétent pour créer et modifier lors du vote des LFSS les impositions affectées à la sécurité sociale, dont la levée est cependant autorisée en loi de finances. Le principe de monopole fiscal des LF et LFSS (cf. chapitre 5) invite à faire figurer en LFSS les dispositions fiscales ayant une incidence sur les finances sociales. Cependant, de telles dispositions peuvent aussi figurer en lois de finances (pratique courante) voire, en contravention avec le monopole fiscal, dans des lois ordinaires – à condition que la plus prochaine LFSS intègre l’impact sur les finances sociales.
Ensuite, les recettes des OSS (organismes de sécurité sociale) sont uniquement évaluées et non pas autorisées, en cohérence avec la compétence limitée du législateur, notamment pour les cotisations sociales.
Les dépenses des OSS sont également évaluées, à l’instar des crédits évaluatifs votés en loi de finances pour certaines dépenses comme les intérêts de la dette de l’État. Le Parlement vote donc des objectifs de dépenses et non des plafonds limitatifs. Cette portée limitée résulte de l’organisation même de la sécurité sociale et notamment des règles entourant l’accès aux prestations de la sécurité sociale, qui sont généralement à guichet ouvert (un assuré malade a le droit de se faire soigner) ou issus de droits acquis (retraite). Enfin, si l’ordonnancement est très encadré pour l’État, il peut être très décentralisé pour certaines dépenses sociales notamment de maladie. En effet, chaque prescripteur (notamment médecin) est un ordonnateur.
Certaines dispositions sont en revanche pleinement normatives, telle l’autorisation de déficit de trésorerie de l’ACOSS, établissement public de l’État. Dans le cas où cette autorisation se révélerait insuffisante en cours d’année, elle peut néanmoins être relevée par un décret pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État, qui sera ratifié ultérieurement par la plus prochaine LFSS. Ce dispositif pragmatique garantit le bon fonctionnement du service public de la sécurité sociale mais nuance la portée de l’autorisation parlementaire.
Au regard de la portée juridique des LFSS et du fonctionnement de la sécurité sociale, on parle non pas d’exécution des LFSS mais de leur application. En l’occurrence, l’application des LFSS et son suivi sont l’affaire des OSS sous le pilotage du ministère chargé de la sécurité sociale.
L’application des LFSS s’inscrit dans une démarche de performance, à travers la conclusion de conventions d’objectifs et de gestion (COG). Institués en 1996, ces documents contractuels sont conclus entre l’État et les caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale. Ils formalisent la délégation de gestion du service public de la sécurité sociale aux organismes gestionnaires. Ces conventions sont pluriannuelles, signées pour une durée de quatre ans par les ministres de tutelle et les caisses concernées. Les caisses nationales déclinent ensuite les conventions d’objectifs et de gestion au niveau territorial, en concluant des contrats pluriannuels de gestion (CPG) avec les caisses locales.
Le Parlement est cependant associé à l’application des LFSS. Les commissions des affaires sociales des deux assemblées sont chargées de ce contrôle et, plus particulièrement, les missions d’évaluation et de contrôle des LFSS (MECSS) qui ont été constituées en leur sein en 2004. Les MECSS se sont vues reconnaître un pouvoir propre de contrôle sur pièces et sur place, que les présidents des commissions des affaires sociales peuvent au besoin faire respecter en saisissant le juge en référé. Outre les demandes de renseignements adressées à l’administration, les MECSS procèdent notamment à des auditions et peuvent saisir la Cour des comptes pour l’assister dans le contrôle de l’application des LFSS, conformément à l’article 47-2 de la Constitution. Ainsi, en avril 2014, la Cour a remis à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale un rapport sur la dette des établissements publics de santé.
La portée juridique réduite des LFSS ne remet pas en cause leur utilité mais invite à une vision plus intégrée des finances publiques
La LFSS est utile. Elle permet de disposer, chaque année, de données agrégées pour l’ensemble des régimes de base. Ces données permettent au gouvernement, au Parlement et aux partenaires sociaux d’avoir une vision d’ensemble des enjeux financiers de la sécurité sociale. Plus encore, ces informations sont portées à la connaissance de la société civile qui peut ainsi exercer un contrôle critique.
Ces informations sont d’autant plus intéressantes que leur fiabilité s’est renforcée grâce à la réforme comptable de la sécurité sociale. Les comptes du régime général de la sécurité sociale sont, en effet, certifiés par la Cour des comptes depuis l’exercice 2006. La Cour certifie les comptes des caisses nationales et les comptes combinés des caisses locales. Elle doit rendre son rapport le 30 juin de l’année N+1.
Les travaux de certification ont permis d’améliorer sensiblement la qualité comptable de sorte que, pour l’exercice 2013, pour la première fois5 la Cour a certifié les comptes de la totalité des entités du régime général (les comptes combinés des caisses locales et ceux des caisses nationales). Pour 2015, les branches famille et accidents du travail – maladies professionnelles concentrent les réserves, notamment relatives à un contrôle interne perfectible. En 2012, la Cour des comptes indiquait dans son rapport que l’exercice de certification s’est révélé, par la place centrale qu’il donne à l’examen du contrôle interne, un levier important de la modernisation de la gestion des branches de prestations et de l’activité de recouvrement du régime général.
Ainsi, depuis 2006, se sont structurées des démarches de contrôle interne, mis en place des indicateurs de mesure de la qualité de la liquidation des prestations. Les caisses nationales ont renforcé le pilotage de leur réseau, contribuant à la qualité du service rendu aux assurés sociaux et cotisants et à la maîtrise des risques financiers liés aux activités. En sus du rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes, la Cour des comptes produit également un rapport annuel sur l’application des LFSS et un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos.
La gouvernance a été profondément réformée par les LFSS. Le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale n’a pas été remis en cause. Mais l’attribution de nouveaux pouvoirs au Parlement en matière de finances sociales a permis de mieux articuler les arbitrages par les finances publiques. Ces arbitrages se fondent au demeurant sur des outils de pilotage améliorés, notamment en matière de prévision, contribuant à un processus de décision plus rationnel. L’introduction par la LOLFSS d’une logique de pluriannualité a renforcé l’intégration des finances sociales dans la construction de la trajectoire de finances publiques et, plus particulièrement, de retour à l’équilibre des comptes publics.
Enfin, la démarche « objectifs-résultats » impulsée par les LFSS permet de mieux maîtriser l’évolution des finances sociales. Les objectifs fixés par la LFSS sont généralement très proches des réalisations pour les dépenses d’assurance vieillesse et de prestations familiales. La régulation des dépenses d’assurance-maladie est demeurée longtemps plus difficile, l’ONDAM étant systématiquement dépassé de 1998 à 2009. Cependant, depuis 2010, l’ONDAM est au contraire sous-exécuté, ce qui permet de le considérer comme un outil efficace.
Pour la période 2015-2017, l’ONDAM est de 2 % en moyenne, soit un effort par rapport au tendanciel de dépenses de 10 Md€ en trois ans. Pour 2017, l’ONDAM est de 2,1 %, ce qui signifie un effort de 3,2 Md€ dans la mesure où la hausse tendancielle aurait été de 3,9 %.
En comparaison avec la situation antérieure, l’existence des LFSS contribue certes à l’unité des finances publiques. La préparation des PLF et PLFSS est coordonnée. Au printemps, un débat d’orientation des finances publiques portant tant sur les orientations du budget de l’État que sur celles des finances sociales est organisé – sur la base, pour ce qui concerne ces dernières, d’un rapport du gouvernement sur les orientations des finances sociales. Les deux textes sont élaborés au terme d’une procédure interministérielle impliquant un cadrage financier commun et des hypothèses macro-économiques communes, puis sont examinés lors de la même session parlementaire d’automne.
Le retour en mai 2017 (après deux expériences, en 2007-2012 et en 2014-2016) d’un ministère chargé des comptes publics compétent sur les comptes de l’État et les comptes sociaux ne peut que raviver le débat d’une fusion (partielle) des lois de finances et des lois de financement. En ce qui concerne l’organisation administrative, et afin d’améliorer le pilotage des finances publiques, une solution volontariste résiderait en une fusion des administrations responsables de la préparation et de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
Des dispositions propres à la sphère sociale justifient sans aucun doute l’existence d’une loi autonome. Des mesures relatives aux prestations sociales, la démarche de performance de la sécurité sociale et d’autres aspects qui ne traitent pas directement des finances sociales – tout en étant susceptibles d’avoir une incidence sur ces dernières – pourraient faire l’objet de lois non financières, pouvant être annuelles.
En revanche, la fiscalisation croissante des ressources de la sécurité sociale et le rôle de l’État dans la gestion de la trésorerie et de sa dette – l’ACOSS et la CADES étant des établissements publics administratifs de l’État – peuvent conduire à se demander si la gouvernance des finances sociales est encore adaptée à cette réalité : ces dernières sont largement étatisées.
Aussi, plusieurs solutions peuvent être envisagées pour conférer à l’État une maîtrise accrue des finances des ASSO – sous-secteur le plus important des APU. D’une part, il est concevable que les objectifs de dépenses puissent évoluer vers la fixation de crédits limitatifs – selon un modèle existant par exemple au Royaume-Uni. D’autre part, les dispositions financières et fiscales des lois de financement pourraient trouver leur place en lois de finances, dont le champ pourrait être étendu à cette fin. À cet égard, les dispositions financières et fiscales touchant aux APUL trouvent déjà naturellement leur place en loi de finances : bien que cette hypothèse ait été avancée6, aucune « loi des finances locales » n’a été instituée pour y traiter des concours financiers de l’État aux collectivités, des ressources fiscales locales et de leur péréquation.
SUJETS D’EXAMEN ET DE CONCOURS
• Quelle place pour les finances sociales au sein des finances publiques ?
• Le Parlement et les finances sociales
• Les dépenses sociales sont-elles contrôlables ?
• Les lois de financement de la sécurité sociale ont-elles amélioré les finances sociales ?
• L’objectif national des dépenses d’assurance maladie
RÉFÉRENCES
« La Sécurité sociale et les finances publiques » (dossier), Revue française de finances publiques, 2011, no 115.
La LFSS 2017 en chiffres, ministère des affaires sociales, 2015 : http://www.securite-sociale.fr/LFSS-2017-en-chiffres