Table des matières
7
Introduction
7
Bref historique des finances publiques
8
De l’apparition à l’âge d’or des finances publiques
8
L’apparition des finances publiques en Angleterre et en France
9
La Restauration et l’âge d’or des finances publiques
10
De la rationalisation à la modernisation des finances publiques
10
De 1830 à 1958 : La cristallisation des finances publiques
11
La rationalisation des pouvoirs budgétaires du Parlement
12
La refonte des finances publiques : La LOLF et le GBCP
15
Chapitre
1
: L’évolution du cadre normatif des finances publiques
15
I
. Les sources des finances publiques
15
A
- La Constitution et les sources internationales
15
1
. Les sources constitutionnelles
18
2
. Les sources internationales
18
B
- La loi organique relative aux lois de finances
19
1
. La genèse d’une réforme historique
20
2
. La valeur juridique de la loi organique relative aux lois de finances
21
C
- Le décret gestion budgétaire et comptabilité publique (GBCP)
21
1
. Les innovations comptables issues de la LOLF
22
2
. Le GBCP : révolution ou simple adaptation ?
23
D
- Les sources résiduelles
24
1
. Les règlements des assemblées
24
2
. La loi et le règlement
25
II
. Les principes budgétaires et comptables
25
A
- Les principes budgétaires « traditionnels »
25
1
. Le principe d’annualité
28
2
. Les principes d’unité et d’universalité
33
3
. Le principe de spécialité
35
B
- Les nouveaux principes budgétaires
35
1
. Le principe d’équilibre
37
2
. Le principe de sincérité
38
3
. Des principes en devenir
39
C
- Les principes comptables
40
Chapitre
2
: La modernisation du cadre technique des finances publiques
40
I
. La budgétisation orientée par la performance
40
A
- La budgétisation par programmes
41
1
. Budget par postes de dépenses / Budget par programmes
41
2
. La nouvelle nomenclature MPA
43
3
. La nomenclature « matricielle »
44
B
- La démarche de performance
44
1
. La déclinaison de la performance
45
2
. Les outils de la mesure de la performance
47
II
. Les nouvelles modalités de gestion
47
A
- La déclinaison opérationnelle des programmes
47
1
. La modernisation du cadre de l’exécution budgétaire
48
2
. Les budgets opérationnels de programme
49
B
- Les nouveaux acteurs de la gestion publique
49
1
. L’apparition des nouveaux gestionnaires publics
50
2
. Un encadrement juridique récent laissant place à des incertitudes
52
Chapitre
3
: Les nouvelles procédures budgétaires issues de la LOLF
52
I
. Le cadre d’élaboration du budget de l’État
52
A
- Le cadre juridique : les lois de finances
53
1
. La loi de finances initiale
54
2
. Les lois de finances rectificatives
54
3
. La loi de règlement
55
4
. Les lois spéciales
56
B
- Le nouveau cycle budgétaire
56
1
. La règle des quatre temps alternés
57
2
. Le nouveau cycle et le « chaînage vertueux »
58
II
. La préparation du budget de l’État
58
A
- La préparation du projet de loi de finances
58
1
. La compétence exclusive de l’exécutif
59
2
. Les différentes phases de la préparation du budget
61
B
- Le débat d’orientation des finances publiques
61
1
. La consécration formelle du débat d’orientation budgétaire
62
2
. Un débat au potentiel sous-exploité
63
III
. L’adoption du budget de l’État
63
A
- L’examen en commission
65
B
- La discussion budgétaire
65
1
. Les spécificités de la loi de finances
66
2
. L’extension du droit d’amendement parlementaire
68
3
. Un renforcement illusoire du rôle du Parlement ?
68
C
- Le contrôle et l’entrée en vigueur de la loi de finances
69
IV
. L’adaptation du budget aux aléas de l’exécution
70
A
- Les modifications réglementaires de crédits
70
1
. Les modifications de la répartition des crédits
71
2
. Les modifications du montant des dépenses
73
B
- Les nouveaux outils de maîtrise des dépenses
73
1
. La fongibilité asymétrique des crédits
75
2
. La régulation budgétaire
77
Chapitre
4
: La rénovation du cadre de gestion budgétaire et comptable
77
I
. Le cadre de la gestion budgétaire
78
A
- La déclinaison opérationnelle des programmes et les niveaux de déclinaison
79
B
- Les nouveaux documents de programmation de la gestion
80
II
. Le nouveau cadre comptable de l’État
80
A
- Définitions, typologie et champs d‘application
81
B
- Les différents types de comptabilité
81
1
. La comptabilité budgétaire
82
2
. La comptabilité générale
83
3
. La comptabilité analytique des coûts
84
4
. Les autres types de comptabilité
84
C
- Le système d’information financière de l’État (SIFE)
85
III
. Le compte général de l’État
85
A
- Le référentiel comptable et les états financiers
86
B
- Les nouveaux états financiers
87
C
- Les contrôles internes de la qualité comptable
87
1
. Les contrôles internes budgétaires et comptables
88
2
. Les audits internes budgétaire et comptable
89
D
- La certification des comptes de l’État
89
1
. Une révolution du contrôle de la Cour
90
2
. Les modalités de certification des comptes
91
3
. L’incertitude sur la portée et les conséquences de la certification
93
Chapitre
5
: Les nouveaux acteurs de la gestion
93
I
. Les acteurs de la gestion
94
A
- Les gestionnaires publics
94
1
. Le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFiM)
95
2
. Les responsables de programme (RPROG)
96
3
. Les responsables de BOP (RBOP) et responsables d’UO (RUO)
97
B
- Les ordonnateurs
98
1
. Les catégories d’ordonnateurs
100
2
. Le rôle des ordonnateurs
102
II
. Les acteurs du contrôle
102
A
- Le contrôleur budgétaire
103
1
. Les différents contrôleurs budgétaires
105
2
. Les missions du contrôleur budgétaire
107
B
- Les comptables publics
107
1
. Les catégories de comptables publics
109
2
. Le rôle des comptables publics
112
3
. Le statut des comptables publics
115
Chapitre
6
: Les procédures d’exécution des opérations de recettes et de dépenses
115
I
. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
116
A
- Le contenu du principe
116
1
. L’incompatibilité des fonctions
117
2
. L’indépendance des autorités
117
B
- Les aménagements du principe
118
1
. L’aménagement des fonctions d’ordonnateur ou de comptable
118
2
. Les mécanismes de coopération entre les agents
119
3
. Les régies financières
124
4
. Les procédures spéciales d’exécution
125
II
. La procédure d’exécution des dépenses
125
A
- La phase administrative
126
1
. L’engagement
128
2
. La liquidation
129
3
. L’ordonnancement ou le mandatement
130
B
- La phase comptable : le paiement
131
1
. Le contrôle de régularité de la dépense
133
2
. La réquisition du comptable
134
3
. La modulation des contrôles comptables
135
III
. La procédure de recouvrement des recettes
135
A
- Les particularités des procédures de recouvrement
135
1
. Le principe de légalité des recettes
136
2
. La responsabilité particulière du comptable
137
B
- La procédure de droit commun : Le titre exécutoire
138
1
. L’établissement du titre exécutoire
139
2
. La prise en charge du titre exécutoire
140
3
. Le recouvrement de la recette
141
4
. La contestation du titre exécutoire
142
C
- Les procédures spéciales
142
1
. Les opérations particulières de recouvrement
144
2
. Les recettes dues par les personnes publiques
145
Chapitre
7
: La diversification des contrôles : l’autre réforme
145
I
. Les contrôles politiques et administratifs
145
A
- Le contrôle politique : une revalorisation progressive
146
1
. Le renouveau de la loi de règlement
147
2
. La mission d’évaluation et de contrôle
149
B
- Les contrôles administratifs : l’essor de l’audit
149
1
. Les contrôles administratifs « traditionnels »
151
2
. Les nouvelles formes de contrôle : contrôle de gestion, audit et évaluation
152
II
. Les contrôles exercés par les juridictions financières
152
A
- Les contrôles non juridictionnels
153
1
. La mission d’assistance de la Cour de comptes
154
2
. La certification des comptes
154
3
. Les contrôle de la gestion
155
B
- Les contrôles juridictionnels
155
1
. La nouvelle procédure de jugement des comptes des comptables publics
161
2
. La procédure de gestion de fait, une procédure malmenée
162
3
. L’avenir de la Cour de discipline budgétaire et financière
Annexes
166
Bibliographie
166
Textes fondamentaux
166
Ouvrages